Законодательный процесс

     Совет Федерации. В Конституции России сделан акцент на указание полномочий Совета Федерации (ст. 102) и Государственной Думы (ст. 103).

     Типология полномочий Совета Федерации в зависимости от оснований может быть следующей.

     По  форме закрепления: конституционные  полномочия (к примеру, утверждение  указа Президента России о введении чрезвычайного положения п. “в”  ч. 1 ст. 102 Конституции); законодательные  полномочия, нашедшие отражение в развернутой системе федеральных законов (например, назначение Советом Федерации пяти членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”); регламентные полномочия, выраженные в Регламенте верхней палаты (право парламентского запроса Совета Федерации ст. 81).

     По  степени выражения: формулируемые  в Основном законе страны или федеральном законодательстве полно и точно. Совет Федерации отрешает Президента от должности (ст. 93, 102), обладает правом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104, ст. 134), рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы (ч. 3 ст. 105), рассматривает в обязательном порядке федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов (п. “а”, “б” ст. 106) и другие. Посредством полномочий этой группы устанавливаются и изменяются основы государственного и территориального устройства страны, формируется система органов государственной власти и т. д.; полномочия, которые подразумеваются, но не находят прямого выражения (конституционные полномочия Совета Федерации по контролю, предполагаемые, но явно не зафиксированные в тексте Основного закона в отличие от ряда федеральных законов).

     Видовые полномочия Совета Федерации или  как их называет А.А. Котенков, обусловленные операциональным делением по: руководству, управлению, решению, участию, организации, разработке, координации, контролю и пр. Полномочия Совета Федерации этой группы различным образом комбинируются при любом виде деятельности верхней палаты [5. С. 113].

     По  содержанию: представительские, законодательные  и контрольные, посредством которых  Совет Федерации выполняет соответствующие им функции представительского, законодательного и контрольного органа государственной власти.

     Представительские полномочия Совета Федераций:

     Потенциал представительства верхней палаты парламента выражается: во-первых, в  его характере. Совет Федерации  выступает органом территориального представительства субъектов Федерации. Однако представительство Совета Федерации - явление самодостаточное, существующее объективно, само по себе. Этой цели служит и особым образом спроектированный механизм его формирования: по два представителя от органов государственной власти российских регионов. Во-вторых, в разнородных по своему содержанию полномочиях Совета Федерации, закрепленных, главным образом, в ст. 102 Конституции России (кадровые, организационно-распорядительные, с различными сферами их применения). Несмотря на их разнопрофильный характер, они обусловлены и объединены в одну группу представительной природой верхней палаты Федерального Собрания; в-третьих, в обеспечении самостоятельной роли Совета Федерации в системе разделения государственной власти, а также во внутрипарламентском механизме сдержек и противовесов (полномочия, предусмотренные ст. 102 Конституции осуществляются Советом Федерации обособленно от Государственной Думы, согласие которой при их решении не требуется в принципе) [10. С. 189].

     Законодательные полномочия Совета Федерации:

     Законодательный процесс включает в себя несколько  стадий. В.Е. Чиркин называет следующие: прогнозирование и планирование; изучение, анализ общественных явлений; выявление потребности в правовой регламентации; определение органов, правомочных принимать  правовые акты; принятие решения о подготовке проекта, разработка концепции, идеи будущего акта; подготовка проекта разработчиком либо рабочей группой, обсуждение замысла; официальное рассмотрение концепции закона с соблюдением соответствующих процедур [8. С. 145].

     Конституция России отводит Совету Федерации  в законодательном процессе самостоятельное  место. Верхняя палата парламента выступает  субъектом права законодательной  инициативы в порядке ст. 104, 134 Основного закона. Совет Федерации рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон с целью принятия решения о его одобрении или отклонении (ч. 3, 4 ст. 105). Верхняя палата Федерального Собрания участвует в процедуре преодоления возникших разногласий между палатами парламента в связи с отклонением ею принятого Государственной Думой федерального закона (ч. 4 ст. 105 Конституции). Совет Федерации также: в обязательном порядке рассматривает федеральные законы в порядке ст. 106 Конституции; участвует в процедуре повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного главой государства и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции согласно ч. 3 ст. 107 Основного закона; участвует в принятии федеральных конституционных законов (ч. 2. ст. 108); является участником рассмотрения и принятия закона Российской Федерации о поправке к Конституции России (ст. 108, 136).

     Контрольные полномочия Совета Федераций:

     - Контроль за государственными  финансами - важный аспект общих контрольных полномочий Совета Федерации как представительного органа.

     - Контроль за деятельностью исполнительной  власти, к которому можно отнести  нормы, содержащиеся в пп. “б”,  “в”, “д” п. 1 ст. 102 Конституции.

     - Контроль за сферой государственного управления выражается в полномочиях Совета Федерации по отрешению Президента от должности (М. В. Баглай называет это определенной формой контроля), назначению на должности, которые не относятся к системе исполнительной власти (судей высших судов, Генерального прокурора, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов); согласованию кандидатур дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. Очевидно, что этот вид контроля Совет Федерации осуществляет как непосредственно (например, в случае с назначением Генерального прокурора), так и косвенным образом (когда Совет Федерации выносит рекомендации Президенту о назначении и отзыве дипломатических представителей России) [10. С. 190].

     Государственная Дума. Существуют  три   основные   группы    полномочий    палаты,    которые

     установлены  Конституцией: 

     - относящиеся  к  исключительному   ведению  палаты (статьи 102 и 103);

     - связанные с организацией деятельности  палаты  (ст.101);

     - по принятию федеральных законов  (ст.105).

     Статьи 102  и  103   являются   юридическим   выражением   системы сдержек  и  противовесов  в  построении и  функционировании  высших  органов  законодательной,    исполнительной    и    судебной    власти.    В   ст.103 определяются  вопросы    исключительного     ведения  Государственной  Думы. "К ведению Государственной Думы относятся:

     а)   дача   согласия   Президенту Российской Федерации на назначение Председателя   Правительства   Российской Федерации; 

     б)   решение вопроса   о   доверии    Правительству   Российской Федерации;  

     в)  назначение  на  должность  и  освобождение   от   должности

     Председателя  Центрального   банка   Российской  Федерации;  

     г)   назначение на должность и освобождение  от  должности  Председателя  Счетной  палаты  и половины  состава  ее аудиторов; 

     д) назначение на должность и  освобождение от  должности   Уполномоченного   по   правам   человека,  действующего    в соответствии    с   федеральным   конституционным  законом; 

       е)  объявление амнистии; 

     ж) выдвижение обвинения против  Президента  Российской  Федерации для отрешения  его от должности."

     Частями 2 и 3 той  же  статьи  установлено,  что  Государственная  Дума принимает  постановления по вопросам, отнесенным к  ее  ведению  Конституцией Российской    Федерации,     которые     принимаются  большинством   голосов от  общего  числа  депутатов  Государственной  Думы,   если   иной   порядок принятия  решений   не   предусмотрен Конституцией [10. С. 193].

         Регламентом Государственной  Думы  предусмотрен   целый   раздел  (IV), посвященный  вопросам,   которые  относятся   к   исключительному    ведению Государственной Думы.

         В частности,  Государственная   Дума дает согласие Президенту  России  на назначение председателя Правительства в соответствии со ст.103   Конституции Российской Федерации.  Кандидат на  должность  Председателя   Правительства Российской    Федерации    докладывает   Государственной    Думе   программу основных  направлений  деятельности  будущего    Правительства    Российской Федерации   (ч.2   ст.142 Регламента).

     К исключительной   компетенции   Государственной  Думы  отнесено  также решение    вопроса     о     доверии     Правительству     (п."б"     ст.103

     Конституции),    что    является    юридической    формой    ответственности Правительства перед парламентом.  В  соответствии  со  статьями  151  и  152 Регламента,   Государственная   Дума  принимает  постановление  о  недоверии Правительству Российской Федерации большинством голосов  от   общего   числа депутатов.  Предложение   о выражении недоверия Правительству   считается отклоненным,  если    оно    не    собрало большинства голосов депутатов.

     Государственная Дума назначает на должность и  освобождает от  должности Уполномоченного  по  правам  человека,  который  назначается  ею  на   срок, установленный федеральным  конституционным  законом  об  Уполномоченном   по правам  человека  (ст.155  Регламента).   Если  кандидатура   на   должность

     Государственная Дума назначает на должность и освобождает от  должности председателя   счетной   палаты   и    половины    состава   ее   аудиторов.

     В компетенции Государственной  Думы  находится  рассмотрение  вопросов, связанных с взаимоотношениями  Государственной  Думы  и  Центральным  Банком Российской Федерации.   В соответствии   с   пунктом    "г"    статьи    83 Конституции   Российской     Федерации      кандидатура     на     должность Председателя   Центрального      банка      представляется       Президентом России. Государственной Думой назначается  Председатель  Центрального  банка Российской Федерации и считается назначенным,  если  за  него  проголосовало большинство   от   числа    избранных     депутатов  Государственной   Думы [5. С. 93].

     Согласно  п."е"  ст.103  в   ведении   Государственной   Думы  находятся вопросы амнистии,  она принимает решение об объявлении амнистии.   
 

     Заключение 

     В заключении отмечу, что процесс законотворчества - это сложный социальный процесс, сочетающий в себе действие законов объективной действительности и субъективную волю законодателя. Только принятие объективно обусловленных выражающих общественные потребности законов может служить основой эффективного законотворчества, основным показателем которого является реальное действие закона.

     Однако показатели законотворчества, осуществляемого Федеральным Собранием, в последние годы вызывали критику. Ученые-юристы обратили внимание на то, что в деятельности российского парламента резко сократилось число законов с собственными (новыми) предметами правового регулирования и преобладающими стали законы об изменениях и дополнениях, вносимых в принятые ранее законы. Так, в докладе Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, посвященном его 80-летию, указывались следующие данные: "За период с 1 января по 30 сентября 2005 года Федеральным Собранием принято 115 федеральных законов, из них только 6% - это законы, имеющие собственный предмет регулирования, а 74% - это законы об изменениях и дополнениях, внесенных в законы, и о признании законов утратившими силу. В 2004 году была аналогичная ситуация: из 226 подписанных законов - 20 новых (8%), 160 (71%) - законы о внесении изменений, приостановлении, отмене действующих законов" [6. С. 111].

     Эти факты специалисты оценивают  негативно, они указывают, что есть много сфер общественных отношений, еще не охваченных законодательным воздействием, и много субъектов общественных отношений, заинтересованных в принятии новых законов и восполнении "пробелов" в законодательном поле. С целью выявления и восполнения "проблемных зон" законодательного регулирования и совершенствования уже принятого законодательства Совет Федерации в течение 2007 - 2008 годов провел активную работу по мониторингу правового пространства и правоприменительной практики в Российской Федерации. Причины возникшего "негатива" в законотворчестве связаны, очевидно, с несовершенством юридической основы организации тех или иных стадий законодательного процесса в парламенте Российской Федерации, обусловлены недостаточностью связи законодательного процесса с институтами гражданского общества и правового регулирования этого процесса, фактором слабости многопартийности, отсутствием надлежащих механизмов учета предложений оппозиционных партийных фракций в законодательном процессе и необходимых гарантий в осуществлении права законодательной инициативы субъектами Федерации и т.д.