Законодательный процесс в Российской Федерации

     6) особая стадия законодательного  процесса - преодоление разногласий  между палатами Федерального Собрания,

     7) завершающая стадия - подписание  и обнародование закона¹⁰.

     Однако, как правило, в работах, посвященных  данному вопросу, выделяются четыре основные стадии законодательного процесса:

1. внесение законопроекта или законодательного предложения (законодательная инициатива);

     2) рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждение законопроекта);

     3) принятие закона;

     4) опубликование закона.

     Можно выделить следующие общие признаки законодательного процесса:

     1) состоит из нескольких этапов (стадий), последовательность и обязательность которых установлены, как правило, законами и иными принятыми в соответствии с ними нормативными актами;

     2) осуществляется специальными субъектами;

     3) результатом является создание  акта высшей юридической силы — закона.

     Анализируя  значение законодательного процесса, нельзя не учитывать того факта, что  он составляет содержание деятельности парламентов.

     Правотворческая деятельность парламентов претерпела исторически серьезные изменения, однако принятие законов продолжает оставаться главной функцией высших представительных органов власти. Стабильная нормативная регламентация процесса создания закона обеспечивает:

     1) качественный уровень подготовки  формы и содержания нормативного  акта;

     2) привлечение широкого спектра мнений различного рода политических сил с целью максимальное обеспечения интересов различных социальных групп;

     3) эффективные механизмы контроля  деятельности высших органов  государственной власти в процессе  законотворчества.

     Таким образом, законодательный процесс имеет значение и только как процессуальная сторона законотворчества, отражающая его формальное содержание, но и является стабилизирующим фактором правовой системы общества. 

     2. Законодательная инициатива 

     Стадия  законодательного процесса, состоящая в предусмотренном законом праве определенных органов и лиц вносить в законодательный орган власти законопроект либо входить с предложениями о необходимости принятия, изменения, отмены действующих законов. Законодательная инициатива есть конституционная возможность вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов, конституционных и «обычных», а также проекты законов о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство, а равно о признании определенных законов недействующими, утратившими силу. На юридическом языке регистрация права законодательной инициативы означает возникновение конституционно-правового отношения между органом законодательной власти и субъектом права законодательной инициативы. Поэтому в отличие от простого обращения в парламент право законодательной инициативы автоматически порождает обязанность парламента начать рассмотрение внесенного законопроекта по процедуре. Соответственно, на этой стадии происходит официальная передача субъектом права законодательной инициативы законопроекта в Государственную Думу. Подготовленный к внесению в палату законопроект направляется субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы. Регламент палаты предусматривает обязательную регистрацию законопроекта подразделениями ее аппарата. Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения аппарата палаты, где заводится электронная регистрационная карта, в ней фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступления в палату, об этапах его прохождения в палате и т.д. Поступивший законопроект Председатель Государственной Думы направляет в соответствующий комитет по предметам его ведения для определения его соответствия требованиям ст. 104 Конституции РФ. В течение 14 дней комитет обязан рассмотреть законопроект и направить его в Совет Государственной Думы. В Совете Государственной Думы подлежат выяснению следующие обстоятельства:

- обладает ли субъект, вносящий законопроект, правом законодательной инициативы;

- отвечает ли форма реализации права законодательной инициативы нормам Регламента палаты;

- соблюдены ли все требования, которые законодательство предъявляет к законопроекту. В случае если форма представленного законопроекта не отвечает требованиям Регламента, он может быть возвращен его инициатору для выполнения последним всех необходимых юридических формальностей. Совет палаты назначает соответствующий комитет ответственным по законопроекту, а также принимает решение о включении этого законопроекта в примерную программу законопроектных работ палаты на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц.

Субъектами законодательного процесса являются субъекты права законодательной инициативы, а также граждане и их объединения, лица, обладающие специальной правосубъектностью (депутаты), их объединения, а также государственные органы, их подразделения, государственные, общественные организации, научные учреждения, которые тем или иным образом участвуют в создании закона.

     Все субъекты могут быть разделены на следующие группы:

     1) в обязательном порядке участвующие  в законодательном процессе;

     2) участвующие в законодательном процессе в силу специфики конкретного законодательного акта.

     К первой группе относятся те, чье участие в законодательном процессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизни государства: Парламент (его депутаты), палаты, комитеты, комиссии, глава государства, а также иные органы, непосредственно связанные с движением закона от реализации права законодательной инициативы до опубликования.

     Указанные лица и органы всегда участвуют в  законодательном процессе, поскольку  это связано с их обязанностями. Исполнение возложенных обязанностей не исключает того, что в этом же процессе они могут реализовать предоставленные им права. Например, депутат Государственной Думы в России после осуществления права законодательной инициативы принимает участие в работе комитета и участвует в голосовании.

     Вторую  группу составляют те, чье участие в создании закона связано со спецификой конкретного законодательного процесса. Последняя может быть вызвана видом нормативного акта (конституция, поправки к ней), важностью общественных отношений, подлежащих регулированию (например, расходование федерального бюджета), процедурой принятия закона (референдум), особенностями сферы деятельности государства и общества (реализация законодательной инициативы высшими судебными органами по вопросам их ведения).

     Все субъекты законодательного процесса обладают следующими общими для них признаками:

     1) участвуют в этом процессе в силу своих полномочий (прав и/или обязанностей), установленных, как правило, конституциями и принятыми в соответствии с ней иными законами;

     2) совершают в рамках законодательного процесса действия, всегда взаимосвязанные, взаимообусловленные выполнением другими субъектами процесса возложенных на них полномочий, то есть действия, предпринимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при завершении всего процесса в целом;

     3) действуют в рамках нормативно определенных процедур, вызывают (как правило) юридически значимые последствия;

     4) действуют с целью создания закона.

Право законодательной  инициативы может быть реализовано  в форме законодательного предложения или готового законопроекта. На практике выбор формы может зависеть от вида субъекта законодательной инициативы. В Москве жители города вносят в Московскую городскую Думу законодательные предложения в форме петиций, а все прочие субъекты права законодательной инициативы — только законопроекты.

Конституция РФ (ч. 1 ст. 104) предусматривает внесение в Государственную Думу только законопроектов. Однако Регламент Государственной  Думы содержит указания на осуществление  законодательной инициативы и в иных формах. Согласно ст. 104 Регламента «законодательная инициатива осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

     а) проектов законов Российской Федерации  о поправках к Конституции  Российской Федерации, федеральных  конституционных законов, федеральных законов (далее - законопроекты);

     б) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признание этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

     в) поправок к законопроектам. 
 
 

3.Рассмотрение законопроектов и принятие законов

Государственной Думой 

     Это наиболее важная и объемная стадия законодательного процесса, в рамках которой выделяются отдельные этапы, по мнению ряда авторов, являющиеся самостоятельными стадиями: чтения, обсуждения в комитетах (комиссиях). Они не являются обязательными, поскольку теоретически возможна ситуация, когда законопроект может быть принят и после первого чтения.

     Чтением называется обсуждение законопроектов на пленарных заседаниях палат. Российским федеральным законодательством предусмотрено рассмотрение законопроекта в трех чтениях, если законодательным органом, исходя из характера законопроекта, не будет принято другое решение. При первом чтении внимание концентрируется на обсуждении основных положений законопроекта, его концепции, рассматривается вопрос об актуальности проекта, практической значимости. Суть второго чтения заключается в обсуждении законопроекта вместе с вносимыми в его текст поправками, которые могут быть направлены на изменение редакции отдельных статей проекта, дополнение его новыми статьями, исключение из законопроекта конкретных пунктов, частей статьи или полностью каких-либо статей. Обсуждение поправок, постановка их на голосование и принятие по ним решений позволяет вести работу непосредственно по тексту законопроекта, т.е. предметно и конструктивно влиять на ход его рассмотрения. Третье чтение состоит в заключительном голосовании по законопроекту с целью принятия его в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях, по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий на ее заседании должен поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения. Результатом проведения всех чтений законопроекта является его общая оценка; оценка правильности и необходимости отдельных частей законопроекта (начиная с его названия и заканчивая заключительными положениями); совершенствование законопроекта с учетом внесенных по нему в процессе обсуждения поправок (исправление, дополнение текста законопроекта, ликвидация всевозможных пробелов и упущений).

     Процедура чтений, как правило, предваряется рассмотрением  законопроекта в комитетах Государственной  Думы. Деятельность комитетов, призванных осуществлять подготовку законопроекта к чтению на пленарном заседании, включает в себя сбор и оформление материалов по обсуждаемому проекту; изучение и обобщение всех поступающих в ходе его рассмотрения замечаний, предложений; уточнение, редактирование текста законопроекта; организацию проведения его экспертизы. Выводы комитета призваны служить ориентиром в осуществлении парламентом тех или иных процедурных действий, предупреждать возникновение споров, излишние дебаты во время пленарных заседаний. В своей основе рекомендации комитетов должны носить если не решающий, то хотя бы определяющий характер.

     Итогом  первого чтения является голосование: при отрицательном решении проект снимается с повестки дня, при  положительном - переедается в постоянную комиссию (комитет) в соответствии с профилем проекта.

     В России после передачи Советом Думы законопроекта в соответствующий  комитет, последний самостоятельно определяет порядок его подготовки и рассмотрения. Основная работа проводится в парламентских подкомитетах. На второе чтение законопроект выносится с таблицами поправок, рекомендуемых комитетом соответственно к отклонению или к принятию. Значение комитетов (комиссий) парламента не одинаково в различных парламентах. Однако, каким бы ни было соотношение выполняемой ими работы с деятельностью палат, наличие двух форм обсуждения (сессионного и в рамках комитетов/комиссий) приводит к сочетанию исследований общих положений проекта и детальных формулировок, что способствует:

     1) оптимизации законодательного процесса;

     2) улучшению качества законотворчества.

     Второе  чтение означает обсуждение законопроекта  по существу. Как правило, оно проводится по докладу комитета (комиссии), работавшего  с проектом. Такой доклад имеет  чрезвычайно важное значение. Его  текст изучается депутатами до обсуждения в палате и, соответственно, оценки, выводы, в нем представленные, могут повлиять на позицию депутатов, еще не сформировавших собственного четкого мнения. В тексте доклада могут содержаться:

     1) указания на разногласия, возникшие в отношении отдельных положений законопроекта;

     2) указания на намерения меньшинства  прибегнуть к механизму внесения  поправок во время обсуждения  проекта в палате.