Стабильность конституции и гарантии ее обеспечения

. Стабильность конституции  и гарантии ее обеспечения 

Вопрос о конституционных  поправках и пересмотре Конституции  занимает существенное место в Конституции  РФ, как и практически во всех конституциях. Это объясняется ускоряющимся темпом политического, правового, социально-экономического развития государства, борьбой общественных сил вокруг актуальных проблем жизни  и деятельности всего народа, необходимостью восполнять пробелы, исправлять недостатки, устранять погрешности, действительно  имеющиеся в тексте Конституции, и т.п.

В России ряд политических движений заявляют о своем намерении  конституционным (или даже неконституционным) образом добиваться принципиального  изменения конституционного строя, системы государственных органов, ограничения конституционных положений  о статусе и объеме прав человека и гражданина как высшей ценности, усиления роли государства во всех сферах социально-экономической жизни, сужения полномочий Президента РФ или  даже ликвидации этого звена в  аппарате государственной власти с  превращением России в парламентскую  республику, изменения социально-экономических  предписаний Конституции, ограничения  или даже отмены многих положений  о праве частной собственности  и т.д. Обсуждаются предложения  о внесении изменений в федеративное устройство России, т.е. об уменьшении числа субъектов Федерации, в  частности путем их укрупнения и  даже ликвидации национально-территориальных  субъектов Федерации (республик  и автономий) и превращении России в унитарное государство, о расширении полномочий федеральных или региональных органов государственной власти и многое др.

Возникла и потребность  включить в Конституцию ряд положений, более полно регулирующих организацию  гражданского общества, и в целом  сделать Конституцию более полной и подробной совокупностью не только принципов, но и более содержательных директив для текущего законодательства.

Сторонники изменения  Конституции РФ аргументируют свою точку зрения, что Конституция  России является воплощением в жизнь  положений Указа Президента РФ № 1400 от 21 сентября 1993 г.[1], который был обнародован в разгар политического кризиса, закончившегося расстрелом Верховного Совета РФ. При этом Конституция Российской Федерации была «скроена» под личность Ельцина Б.Н. Сейчас, оглянувшись назад, с этим тезисом трудно согласиться.

Но при этом стоит отметить, что именно принятие 12 декабря 1993 г. Конституции России позволило сохранить  Российскую Федерацию как государство, и не только сохранить, но и поднять  его авторитет на международной  арене за счет укрепления российской государственности, о чем говорил  Президент России Путин В.В. Так, если в посланиях на 2000[2], 2001 год[3] речь шла о преодолении дезинтеграции России и о достижении политической стабильности, то в Послании за 2002 г.[4] речь уже шла об укреплении конкурентоспособности России на международной арене. В Послании за 2003 г.[5] Президент дела акцент на то, что, не смотря на необходимость борьбы с терроризмом, необходимо развивать институты гражданского общества. В Послании за 2004 г.[6] Президент сделал упор на необходимость резкого увеличения темпов экономического развития России как основы обеспечения зрелой демократии и её необходимого атрибута –благосостояния граждан. В Послании за 2005 г.[7] Президент говорил о необходимости дальнейшего укрепления демократии, которая является выгодной для общества и Федерации, а также о том, что у субъектов федерации есть желание к объединению, что является очередным этапом конституционного строительства. Надо отметить, что весь процесс конституционного строительства шел при острых дискуссиях о необходимости внесения изменений в Конституцию, но однако она изменениям не подверглась.

Стремление к изменению  Конституции порождается недостаточно строгим соблюдением ее предписаний на всех уровнях нормотворчества и правоприменения. Это усиливает потребность в эффективном конституционном контроле за законодательством, который осуществляется Конституционным Судом. Частое нарушение требований Конституции и законов в работе многих государственных органов и их должностных лиц усиливает необходимость полного осуществления конституционного предписания о введении наряду с конституционным, гражданским и уголовным также административного судопроизводства (ч. 2 ст. 118), т.е. судебного контроля за законностью действий исполнительной власти и ее чиновников, который осуществлялся бы независимыми и беспристрастными специализированными административными судами в порядке, определяемом административно-процессуальным законом, без растворения административного судопроизводства в гражданском судопроизводстве.

Наряду с этим существует и необходимость в обеспечении  стабильности Конституции, в том, чтобы, насколько возможно, решать возникающие  проблемы ее развития с помощью толкования Конституции Конституционным Судом, принятия конституционных федеральных  законов, совершенствования всей правоприменительной  практики и т.д.

«Стабильная Конституция - это  не мелочь. Это главное условие  и главная гарантия преемственности  и предсказуемости политической реальности. А значит - преемственности  и предсказуемости реальности экономической, социальной, моральной. Именно Конституция  определяет главные принципы человеческих действий во всех этих реальностях - не случайно она занимает верховное  место в правовой системе России.

Конституция - это генеральное  соглашение между всеми социальными  группами, включая власть, бизнес, общество в целом, о фундаментальных правилах, по которым живет страна. Это - та рамка юридически необходимого и  возможного, выход за пределы которой  общество не может не воспринимать как угрозу основам своего бытия.

Разумеется, Конституция  не исчерпывает этих правил. Кроме  нее, существуют правила отдельных  законов, правила морали, идеи и идеалы (от личных до групповых и национальных) и многое другое. Но все это существует, обязано существовать в конституционном  поле, в конституционных рамках. И одна из главных угроз обществу - нарушения конституционных рамок.

Необоснованные изменения, нестабильность, неустойчивость Конституции, неизбежно приведут к тому, что  вся остальная система правил, по которым живет общество, начнет неуклонно подвергаться сомнению, эрозии, размыванию. И тогда сначала дух, а затем и буква правил - любых  правил - начнут терять значение[8].

Именно поэтому Конституция  устанавливает ряд гарантий конституционной  стабильности. Одной из них является предусмотренный главой 9 Конституции  довольно сложный порядок внесения поправок в Конституцию и тем  более ее пересмотра.

Прежде всего, это выражается в ограничении круга субъектов  права вносить предложения о  поправках и пересмотре положений  Конституции по сравнению с кругом субъектом права законодательной  инициативы. В их числе нет высших судебных органов, нет и отдельных  членов палат Федерального Собрания. Это только Президент РФ, Совет  Федерации, Государственная Дума, Правительство  РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, а также  группа численностью не менее 1/5 полного  законного состава одной из палат  Федерального Собрания (т.е. 36 членов Совета Федерации или 90 депутатов Государственной  Думы).

Это не значит, что граждане совершенно отстранены от возможности  постановки этого вопроса. Они могут  ее осуществить через своих представителей - членов Совета Федерации или депутатов  Государственной Думы, через Президента и Правительство, осуществляя свое конституционное право (ст. 33) обращаться индивидуально и коллективно в государственные органы. Но даже отдельные депутаты не обладают правом такой специальной законодательной инициативы, а только их группы указанного состава. Этого права не имеет и исполняющий обязанности Президента РФ; ему это запрещает статья 92 Конституции.

Характерной чертой Конституции  является, в частности, то, что она  устанавливает более жесткий  порядок для пересмотра одной  ее части (гл. 1, 2 и 9) и более гибкий порядок для внесения поправок в  гл. 3-8, различая таким образом пересмотр  и поправки[9].

Таким образом, системный  анализ текста главы, содержащихся в  ней статей, приводит к выводу, что  в Конституции Российской Федерации  имеются три различных правовых режима ее изменения.

Первый, наиболее трудный, - пересмотр Конституции. Предложение  о пересмотре Конституции Российской Федерации может быть внесено  субъектом права конституционной  законодательной инициативы, в соответствии со ст. 134 Конституции Российской Федерации (а также, возможно, несколькими субъектами совместно), и должно быть поддержано не менее чем тремя пятыми голосов  от общего числа членов Совета Федерации  и депутатов Государственной  Думы.

Пересмотром считается любое  изменение или дополнение трех глав Конституции - 1, 2 и 9, а также разработка и принятие новой Конституции  Российской Федерации. Порядок пересмотра определен в ст. 135 Конституции  Российской Федерации.

Второй правовой режим  изменения и дополнения Конституции  Российской Федерации - внесение в нее  поправок. Поправка в Конституцию  Российской Федерации может быть инициирована субъектом конституционной  законодательной инициативы, указанным  в ст. 134 Конституции Российской Федерации  или несколькими субъектами совместно, и может касаться глав 3-8 Конституции  Российской Федерации.

Поправки к Конституции  Российской Федерации принимаются  в порядке, предусмотренном для  принятия федерального конституционного закона и вступают в силу после  их одобрения органами законодательной  власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации (ст. 136 Конституции Российской Федерации).

Третий режим изменения  Конституции Российской Федерации - внесение поправок в ст. 65 Конституцию  Российской Федерации в случае принятия в состав Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации, изменения  конституционно-правового статуса  субъекта Российской Федерации либо изменения им своего наименования. Эти поправки в Конституцию вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в состав Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации, федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового  статуса субъекта Российской Федерации  либо на основании решения самого субъекта Российской Федерации об изменении  своего наименования, принятом в соответствии с законодательством данного  субъекта Российской Федерации (ст. 136 Конституции Российской Федерации).

В Конституциях республик  – субъектах Российской Федерации  предусмотрен различный порядок  их изменения.

Так в Конституции Республики Дагестан, Республики Бурятия, предусмотрен порядок изменения Конституции, аналогичный порядку изменения  Конституции Российской Федерации.

Более мягкий порядок изменения  Конституции предусмотрен в Конституциях Республики Карелия, Республики Чувашия. Согласно данным Конституциям изменения  в нее могут вносить не менее  одной трети от установленного числа  депутатов законодательного органа субъекта федерации, а принимаются  данные изменения не менее, чем двумя  третями установленного числа депутатов  законодательного органа субъекта федерации.

Референдум в качестве обязательной стадии процесса полного  пересмотра конституции предусмотрен, в частности, в Австрии и Испании. Согласно ст. 44.3 австрийского Конституционного Закона пересмотр всей федеральной  Конституции по требованию одной  трети членов любой из палат должен быть поставлен на голосование народа. В ст. 168 Конституции Испании установлено, что предложение о полном пересмотре Конституции нуждается в одобрении  двух третей голосов каждой палаты, после чего Парламент распускается. Вновь избранные палаты утверждают решение о пересмотре и принимают  новый текст Конституции двумя  третями голосов каждой из них, после  чего текст Конституции выносится  на референдум для ратификации.

Референдум как необходимый  элемент полного пересмотра Союзной  конституции предусмотрен в Швейцарии. Такой референдум должен проводиться  при наличии народной инициативы (ст. 138, 140), а также при разногласиях по данному вопросу двух палат  Парламента (ст. 140, 193). При этом вопрос о необходимости проведения пересмотра решается также референдумом (ст. 193 п. 2). Пересмотренная Союзная конституция  вступает в силу после принятия "народом  и кантонами" (ст. 195 Конституции).

Референдум как обязательная стадия в процессе частичного изменения  конституции предусмотрен в Дании, Ирландии, Андорре, Швейцарии. Так, согласно ст. 88 датской Конституции после  принятия проекта об изменении какого-либо конституционного положения последовательными  сессиями старого и вновь избранного Фолькетинга этот проект передается на референдум и в случае одобрения  не менее чем 40 процентами общего числа  избирателей становится частью действующей  Конституции.

Ирландская конституционная  модель содержит норму о том, что  после принятия обеими палатами законопроект о конституционной поправке выносится  на референдум (ст. 46).

В Швейцарии независимо от того, кто инициирует частичный пересмотр - народ в лице 100 тысяч избирателей  или Союзное собрание, - проект поправок выносится на обязательный референдум (ст. 140).

Швейцарская модель частичного изменения конституции, инициированного  народом, представляет особый интерес, Народная инициатива может выдвигаться  в двух формах: общего предложения  и разработанного проекта. В первом случае при согласии Союзного собрания с общим предложением оно разрабатывает  соответствующий проект и выносит  его на голосование народа и кантонов. Если Собрание отклоняет предложение, то оно передает его на голосование  народа, который должен решить, следует  ли дать ход инициативе. При положительном  голосовании Союзное собрание обязано  разработать соответствующий проект (ст. 139). Таким образом, референдум применяется  при позитивном отношении Парламента один раз, при негативном - два раза. Во втором случае разработанный проект выносится на голосование народа и кантонов. При этом Союзное собрание может рекомендовать отклонить  предложенный вариант, противопоставив  ему встречный проект. В этой ситуации народ и кантоны голосуют одновременно по двум проектам, причем могут высказаться  в пользу обоих. Избиратели должны указать, какому из проектов отдают предпочтение, если оба будут приняты. Если один из проектов получает больше голосов  народа, а другой - больше голосов  кантонов, то ни один из них в силу не вступает. Как видно из сказанного, данная модель, во-первых, многовариантна и, следовательно, позволяет наиболее объективно выявить мнение избирателей; во-вторых, предполагает активное участие  парламента в разработке текста конституционных  поправок, что дает возможность адекватно  и профессионально выразить мнение большинства.

Факультативный референдум по конституционным поправкам распространен  более широко и предусмотрен конституциями  Беларуси, Албании, Лихтенштейна, Польши, Словении, Хорватии, Эстонии, Италии, Испании, Франции. Так, испанская Конституция  установила, что после принятия конституционных  поправок Генеральными Кортесами одна десятая часть состава любой  палаты вправе потребовать, чтобы они  были вынесены на референдум (ст. 167). Во Франции предложение о пересмотре конституционных положений может  выноситься на референдум по инициативе Президента, действующего по предложению  Премьер-министра или членов Парламента (ст. 79). В Италии законы, изменяющие Конституцию, после их принятия обеими палатами выносятся на референдум, если в течение трех месяцев после  их опубликования об этом заявит одна пятая часть членов одной из палат, 500 тысяч избирателей или пять областных советов (ст. 138)[10].

Нельзя не заметить, что  в главе 9 Конституции Российской Федерации имеется очевидный (и  видимо не случайный) пробел - она никак  не определяет порядок изменения  раздела второго Конституции  Российской Федерации - Заключительных и переходных положений, что дало почву для многочисленных политических спекуляций.

Установленный главой 9 порядок  изменения и дополнения Конституции  Российской Федерации, а также ее пересмотра, обеспечивает стабильность Конституции - одно из важнейших достоинств, определяющих место Конституции  в системе действующего законодательства. Стабильность Конституции стабилизирует  всю правовую систему, государственную  и общественно-политическую жизнь. Однако чрезмерно усложненный порядок  изменения Конституции, а именно такой предусмотрен в действующей  Конституции Российской Федерации, имеет и свои негативные стороны. Конституция перестает работать как "живой" закон, как аккумулятор  социально-правового опыта динамично  развивающегося общества, превращается в застывший памятник уходящей в  прошлое эпохи.