Современный российский федерализм и перспективы развития

В последние десятилетия  развитие федерализма показывает, что  ни национально-территориальный подход (средство решения национального  вопроса), ни подход территориальный (в  частности, как способ децентрализации  управления) к организации федеративного  государства нельзя абсолютизировать Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001. С. 65.. 

В этой связи в  России противоречив не сам принцип, а противоречиво сочетание национально-территориального и административно-территориального начала. Однако полагаем, что в силу своего многонационального состава  в Российской Федерации существуют автономные государственные образования, статус которых целесообразнее было бы определять вне зависимости от определения национально-государственного устройства страны (так как территории этих образований составляют значительно  меньшую часть по сравнению с  административно-территориальными образованиями). На сегодняшний день в этих национально-государственных  образованиях проживает всего 7% титульных  наций, а остальные 8% (из 15% по отношению  ко всему населению России) живут  в иных национально-государственных  или административно-государственных  образованиях. 

В.Е. Чиркин указывает, что национально-территориальный  подход соответствует международно признанному праву народов на самоопределение, он может способствовать интеграции частей распавшегося унитарного государства, ускорению экономического и культурного развития окраинных регионов, способен снять определенные противоречия между национальностями. Территориальный подход к федерации способствует укреплению государственности путем централизации, стимулирует процессы интеграции, единство общества; на практике это - комплексно-территориальный подход, который в необходимых случаях может быть дополнен культурно-национальной автономией Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. N 8 - 9. С. 155.. 

И.А. Умнова указывает  на то, что в науке и практике распространено иное мнение: национальный признак недопустим как основа образования  федерации Умнова И.А. Конституционные  основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 42.. Э.В. Тадевосян, ссылаясь на журнал «Социологические исследования», приводит мнение, согласно которому «по  результатам коллективной конфликтологической экспертизы на тему «Российский социум в 1994 году» большая группа ученых приходит к выводу: «Практика советского и постсоветского периодов ярко продемонстрировала, что понятие большой «общенародной» Федерации, состоящей тем не менее из национально-территориальных образований, изначально конфликтогенно и ведет в тот тупик, из которого трудно выйти» Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право. 1996. N 10. С. 5.. 

Многонациональное российское государство с точки  зрения управления требует большой  осторожности, ибо вопросы сохранения страны как единого непротиворечивого  целого и национальной безопасности напрямую связаны с умением находить компромиссные решения в федеративных отношениях. 

В настоящее время  административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации, сохраняя историческую преемственность, базируется на принципах, к которым О.Е. Кутафин относит экономический и национальный принципы и максимальное приближение государственного аппарата к населению Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации. М., 1995. С. 285.. 

Российская национальная система территориальной организации  по Конституции РФ 1993 года хотя и пыталась придать старой структуре жесткость и неизменность границ между субъектами Федерации, все же имела определенную новизну. Новая федерация была не национально-государственной организацией с различным статусом составляющих ее элементов, а государственно-территориальной федерацией (хотя и асимметричной).

3. Современный российский  федерализм и перспективы развития

3.1 Принципы и особенности  современного российского федерализма

В науке конституционного права федерализм рассматривается  как принцип, режим и форма  государственного устройства. Как принцип  федерализм представляет собой способ разрешения противоречий и объединения  людей на государственном уровне. В качестве режима и формы государственного устройства он определяет разделение государственной власти по вертикали  Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006. С. 16..

Принцип федерализма  в России обладает своими особенностями, обусловленными той политической обстановкой 90-х годов, в которой он складывался, экономическими, социальными условиями  его становления, идеологической основой  и иными обстоятельствами. В результате он нашел свое отражение в Конституции  РФ 1993 г. и в практике ее последующей  реализации.

Принципы российского  федерализма закреплены главным  образом в ст. 5 Конституции РФ, а также вытекают из толкования отдельных  ее положений. Исследователи по-разному  называют принципы, их количество. Однако по вопросу содержания основополагающих принципов российского федерализма  они в целом придерживаются схожих точек зрения. К таким принципам относятся: принцип построения Российской Федерации на сочетании национально-территориального и территориального начал; принцип государственной целостности Российской Федерации; принцип равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации; принцип равноправия субъектов Российской Федерации; принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; принцип единства системы государственной власти в Российской Федерации Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. Т. 2. М., 2005. С. 90 - 104..

Перечень принципов  российского федерализма отражен  в конституции РФ в которых входят следующие принципы:

- принцип государственной  целостности;

- принципа равноправия  народов и субъектов Российской  Федерации;

- принципа единства  системы государственной власти;

- принципа разграничения  предметов ведения между Российской  Федерацией и ее субъектами, а  также разграничения предметов  ведения и полномочий между  органами государственной власти  Федерации и органами государственной  власти ее субъектов;

- единый и равный  для всех субъектов РФ стандарт  основных прав и обязанностей  человека и гражданина;

- принципы верховенства  федерального права.

Каждый принцип, будучи закрепленным в Конституции РФ, должен был получить свое воплощение в российской действительности. На бумаге эти основополагающие начала и направления развития государственности  Российской Федерации представлялись ясными и очевидными. Противоречия и сложности стали возникать  в процессе их реализации.

3.2 Перспективы развития  федерализма в РФ 

Несмотря на положительный  характер отдельных нововведений, в  целом федеративная реформа, проводимая в настоящее время в Российской Федерации, характеризуется своей  непоследовательностью и противоречивостью. 

Причинами этого, является отсутствие единой, научно обоснованной концепции федеративного преобразования России. Инициаторы реформы, с одной  стороны, понимают необходимость модернизации федерализма в России, с другой стороны, у них отсутствует его  стратегия и модель конечного  результата процесса проведения реформ. Это является одной из причин непоследовательности законодателя, которая проявляется в следующем: во-первых, в резкой смене направления от централизации (закрепление перечня полномочий субъектов Федерации в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - 41 позиция, введение нового способа наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)) к децентрализации (попытка расширить полномочия субъектов Федерации в сфере совместного ведения); во-вторых, в существовании сложной системы наслоения нормативных правовых актов (внесение изменений и дополнений в федеральные законы, которые, в свою очередь, вносят изменения и дополнения в другие федеральные законы или даже целый комплекс законов), которая порождает проблемы в правопонимании и, как следствие, сложности в правоприменительной деятельности. 

Так, например, в Федеральный  закон «О внесении изменений в  отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи  с совершенствованием разграничения  полномочий» О внесении изменений  в отдельные законодательные  акты Российской Федерации в связи  с совершенствованием разграничения  полномочий: ФЗ РФ от 31.12.2005 N 199-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 10., принятый 31 декабря 2005 года, за 2006 год уже трижды вносились  изменения. 

Это показывает на непроработанность принимаемых актов, допущение их корректировки в процессе правоприменительной деятельности Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: состояние и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 9.. Принятие Федерального закона №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": ФЗ РФ от 22.08.2004 N 122-ФЗ // СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607. является уникальным случаем в мировой законодательной практике. Данный Федеральный закон вносит изменения сразу более чем в 250 нормативных правовых актов. 

Таким образом, подобное законодательное реформирование федеративных отношений (частое изменение законов, широкое распространение фрагментарного нормотворчества, перегруженность  законов отсылочными нормами  и т.д.) влечет нестабильность законодательства и, как следствие, негативные результаты их реализации. 

Как отмечает Н.М. Добрынин, федеральное законодательство в  сфере федеративных отношений содержит множество пробелов, оно туманно, противоречиво См.: Добрынин Н.М. Федерализм в России: оценка состояния и пути решения проблем // Право и политика. 2006. N 5.. Основной перспективой применения такой законодательной практики является еще большее усложнение и запутывание нормативно-правовой базы федерализма в Российской Федерации, в которой не сможет разобраться  не только правоприменитель, но и сам законодатель. 

Проводимая федеративная реформа в Российской Федерации  направлена на централизацию компетенции  на федеральном уровне (в 2004 году предпринята  попытка уравновесить тенденцию  централизации противоположной), но данная попытка была минимальной. Федеральный  законодатель принимает нормативные  правовые акты по предметам исключительного  ведения Российской Федерации, по большинству  предметов совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов (на самостоятельное решение субъектам отданы только несколько вопросов - в настоящее время 59 позиций). Установление сферы исключительного ведения субъектов определяется федеральным законодателем по своему усмотрению. Например, вопросы архитектурной деятельности и градостроительства не включены в вопросы федеральной и совместной компетенции (ст. 71 - 72 Конституции Российской Федерации), однако федеральный законодатель в Градостроительном кодексе Российской Федерации определяет субъектам Федерации только часть полномочий в этой сфере Миронов В.П. Разграничение полномочий в сфере государственной службы между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2005. N 1.. Несмотря на то, что Конституция России предписывает, что все, что находится за сферой ст. 71 - 72 Конституции Российской Федерации, остается в исключительном ведении субъектов Федерации. 

Тенденция к централизации  компетенции у федерального центра и минимизация собственных полномочий у субъектов Российской Федерации  не может быть бесконечной (автономии  многих унитарных государств имеют  больше полномочий и самостоятельности, чем субъекты Российской Федерации). Перспективой развития данной тенденции  является преобразование фактически в  унитарное государство. Некоторые  ученые называют сложившееся положение  вынужденной временной мерой  и в перспективе предвидят  постепенное возвращение субъектам  Федерации полномочий, которые они  ранее имели Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации // Российское право: образование, практика, наука. 2005. N 1., так как без этого невозможно развитие федерализма. 

В направлении централизации  развивается и реформирование системы  органов государственной власти в России. На федеральном уровне устанавливаются не «общие принципы»  организации органов государственной  власти субъектов Российской Федерации, а осуществляется четкое и детальное  правовое регулирование порядка  создания, функционирования и прекращения  деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Федерации, оставляя субъектам на самостоятельное решение  только незначительные вопросы. Дальнейшее развитие данной тенденции в перспективе приведет к созданию унитарной модели государственного управления (применяемая в России система уже сейчас имеет больше сходства с унитарной моделью, чем с федеративной).