Совершенствование системы государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды

В сфере охраны окружающей среды из всего массива законодательных актов, ведущее место среди которых принадлежит Закону РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Указанная правовая характеристика не случайна, поскольку данный законодательный акт, устанавливая систему природоохраняемых органов, определяющие принципы проведения государственного экологического контроля и государственной экологической экспертизы, перечень платежей за природоиспользование, экологические требования при размещении, проектировании и эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов и ряд других платежей регламентирует базовые природоохраняемые отношения и тем самым определяет основные направления деятельности в данной области.⁶

Этот закон прописывает определяющие принципы природоохранной деятельности (схема 1) и является основным источником экологического права в России, главным природоохранным законодательным актом прямого действия. Это означает, что нормы всех других законов по охране природы не должны противоречить данному законодательному акту.

Принципы охраны окружающей природной среды отражены на схеме №1. 

Схема 1. Определяющие принципы природоохранной деятельности

 

В законе впервые даны юридические определения понятий природной среды, окружающей среды, субъектов и объектов экологического права, что имеет большое значение для применения норм экологического законодательства.⁷

За время, прошедшее с момента его принятия, законодательство в области природоохраняемой деятельности существенно расширилось, прежде всего, за счет принятия федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах", "Об особо охраняемых природных территориях", "О животном мире", "О государственной экологической экспертизе" и конечно "Водного кодекса Российской Федерации" и "Земельного кодекса Российской Федерации", детально регламентирующих правоотношения, в рассматриваемых ими областях. В их содержании нашла отражение отработанная и проверенная практика природоохранной деятельности.⁸

 

 

1.3 Формы и методы государственного регулирования экологопользования и охраны окружающей среды

 

Формы управления представляют собой внешнее проявление регулирующей деятельности, имеющее применительно к праву правовую и неправовую формы.

Неправовые формы регулирования выражаются в двух основных видах:

а) оперативно-хозяйственное распорядительство, осуществляемое в вопросах экологопользования и охраны окружающей природной среды, решение которых не носит правовой природы, а значит, находится за пределами правового регулирования. Например, вопрос об отнесении земель к той или иной категории является вопросом экономическим, и если такое отнесение не противоречит установленным в законе правилам экологопользования и охраны окружающей природной среды, то принимаемые решения по этому вопросу не имеют правовой природы. При обращении недовольных этим решением лиц, например, в прокуратуру прокурор не сможет принести протест на это решение, поскольку оно находится за пределами закона;

б) обеспечение исполнителей необходимыми средствами для выполнения ими своих функций. Оно также не имеет правовой природы, хотя и без совершения этого управленческого действия может оказаться нереализованным закон, к примеру, о повышении плодородия почв из-за необеспеченности минеральными удобрениями.

В подавляющем большинстве формы регулирования бывают по своей природе неправовыми, поскольку правовые формы применяются там, где возникают противоречия, устранимые только правовым путем.

Правовые формы выражаются в трех основных видах:

а) в правотворческой - в принятии таких решений, которые имеют значение закона и его форму;

б) в правоприменительной - в принятии правоприменительных актов, посредством которых правотворческий акт реализуется в жизнь;

в) в правоохранительной - в применении санкций правовых норм в случаях, когда эти нормы нарушаются.

Правовые методы регулирования бывают четырех видов:

а) метод обязательных предписаний, который иначе можно назвать императивным методом. Он предполагает точное и неукоснительное выполнение управленческого решения, не допуская каких-либо отступлений от него. Такой метод применяется в случаях, когда не требуется учета местных условий и особенностей при выполнении решения. Например, осуществление авторского надзора за реализацией проектов землеустройства является обязательным требованием закона независимо от местных условий и особенностей;

б) метод рекомендаций выражается в вынесении таких управленческих решений, в ходе реализации которых допускается учет местных условий и особенностей. Так, установленный ЗК РФ режим категорий земель может изменяться в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп, т.е. общее положение о категориях земель может изменяться в зависимости от местных условий и особенностей, а значит, эти положения ЗК РФ носят рекомендательный характер;

в) метод санкционирования, или метод ограниченного самоуправления, при котором управленческие решения принимает сам управляющий орган, однако они обретают юридическую силу лишь после утверждения этих решений компетентным органом. Например, решение о проекте внутрихозяйственного землеустройства принимает сам коллектив. Однако утверждение этого проекта осуществляется соответствующими органами поземельным ресурсам и землеустройству;

г) метод разрешения (полного делегирования прав) означает полное самоуправление органов, при котором они сами принимают управленческие решения, не нуждающиеся в чьем-либо утверждении.⁹

Государственное регулирование природной среды имеет относительно короткую историю. До недавнего времени методология эколого-экономического регулирования и управления природоохранной деятельности в нашей стране и не только основывалась на бесплатности и неистощимости природных ресурсов. Экономические интересы отдельных предприятий и народного хозяйства в целом ставились на порядок выше экологических. Поиск эффективных государственных регуляторов в области природопользования начался фактически в 60-х годах ХХ столетия, когда многие страны столкнулись с обострением экологической ситуации. В странах с рыночной экономикой были созданы централизованные административные системы управления охраной окружающей среды. Стал реализовываться принцип, введенный Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в 1972 г. - "загрязнитель платит". Одновременно государства начали субсидирование природоохранной деятельности. В 80-х годах инструментарий государственного регулирования природопользования расширился. В то же время в его применении до сих пор отсутствует системность. Эффективно функционирующей модели государственного регулирования природопользования в мире нет.¹⁰

В этом механизме можно выделить две группы регуляторов: административные и экономические.

Административные методы управления качеством окружающей среды, сложившиеся в развитых странах в начале 60х гг. и имевшие в 70х и 80х гг. определенные успехи в области охраны окружающей среды, к началу 90х гг. также себя в известной мере изжили. Ведущими в настоящее время являются правовые и экономические методы регулирования природопользования.

Вопросы экологического нормирования, экспертизы, лицензирования, сертификации выражают суть административных методов или мер охраны окружающей среды. Их характерной особенностью является то, что они основаны на административном предписании или приказе, выполнение которых обеспечивается принудительной силой государства.

Элементам экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды относятся прежде всего: планирование природопользования и охраны окружающей среды; финансирование охраны окружающей среды; платежи за пользование землей, недрами, водами, другими природными ресурсами и за загрязнение окружающей среды; внебюджетные экологические фонды, правовое регулирование их формирования и использования; экологическое страхование; налоговые и кредитные льготы, иные поощрительные меры в сфере природопользования и охраны природы.

 

 

2. Функции государственного регулирования экологопользования и охраны окружающей среды и система органов их осуществляющих

 

2.1 Функции государственного регулирования природопользования

 

Независимо от видов и компетенции органов управления каждый из них прямо или косвенно выполняет или участвует в выполнении нижеперечисленных функций.

1. Функция учета природных ресурсов и других объектов природы и ведения государственных кадастров обусловлена потребностью научно-обоснованного экологопользования и охраны окружающей среды, которая невозможна без полной и достоверной информации о природных объектах. Учет и регистрация природных ресурсов - необходимая предпосылка реализации всех остальных функций государственного экологического управления, поскольку она возможна лишь при наличии соответствующей информации о природных ресурсах.¹¹

Экологические требования к экологопользованию учитываются в намечаемой деятельности при подготовке обосновывающей документации с помощью выполнения норм качества окружающей среды, нормативов и правил экологопользования, правил проведения оценки воздействия на окружающую среду.

Ведение учета в сфере производства является неотъемлемой функцией производства, а поэтому оперативный, статистический, бухгалтерский и т.п. учет является неизменным спутником сферы производства на государственных, кооперативных и иных предприятиях.

Применительно к экологическим отношениям можно выделить следующие составляющие разновидности учетной функции:

а) экологическая учетная функция выражается в осуществлении ведения экологического мониторинга, решение о создании которого принято Правительством РФ 24 ноября 1993 г. Экологический мониторинг представляет собой систему наблюдений в области окружающей природной среды для своевременного выявления изменений, ее оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов, происходящих в ней;

б) экономическая учетная функция, выражающаяся в ведении кадастров всех природных ресурсов: земель, недр, лесов, вод, растительного и животного мира и т.п., предусмотренных действующим экологическим законодательством. Система государственных экологических кадастров представляет собой систему необходимых и достоверных сведений и документов о природном, хозяйственном и правовом положении природных ресурсов, распределении природных ресурсов по их пользователям.

Помимо установленного законом правового механизма учета природных ресурсов и их состояния, учетная информация формируется в сводном документе - Государственном ежегодном докладе «О состоянии окружающей природной среды в РФ», который представляется в Правительство РФ и публикуется в российской экологической газете «Зеленый мир».

Специфика кадастрового учета природных объектов выражается в следующем:

а) учет природных объектов ведется, как правило, по натуральной форме, например земли учитываются по количеству и качеству, по землепользователям, им дается бонитировочная градация и экономическая оценка;

б) кадастровый учет осуществляется по определенной процедуре, включающей особую, установленную законом систему построения учетных данных; наличие особых органов и должностных лиц, правомочных осуществлять данный учет, специальные сроки представления кадастровых данных и т.п.;

в) кадастровые системы функционируют в режиме периодической непрерывности, поскольку природные объекты подвергаются изменениям в результате хозяйственной деятельности и иных факторов. Например, информация о промышленном районе устаревает уже через 10 лет вследствие радикальных изменений, произведенных человеческой деятельностью;

г) кадастровые данные, принятые в установленном порядке, систематизированы, сопоставлены по категориям (административно-территориальным единицам, составным частям фондов природных ресурсов, категориям и субъектам пользования природными ресурсами и т.п.), сведены для систематизации и занесения кадастровых сведений на технические носители;

д) практически по каждому виду кадастра (земельному, горному, водному, лесному, фаунистическому) имеется специальное постановление Правительства, которым регламентирован кадастровый процесс.

На основе кадастровых данных осуществляются разработка, планирование экологопользования и охранительных мероприятий, распределение и перераспределение природных объектов в пользование, пространственно-территориальное устройство природных объектов и другие функции управления.

С целью эколого-экономической оценки эффективности экологопользования в границах административно-территориальных образований Минприроды РФ совместно со специально уполномоченными государственными органами РФ в области регулирования, использования и охраны отдельных видов природных ресурсов и органами исполнительной власти субъектов РФ начинает формировать комплексные территориальные кадастры природных ресурсов и природных объектов, которые разрабатываются на основе показателей отдельных кадастров природных ресурсов и данных экологического мониторинга и представляют собой систематизированный свод данных о природоресурсовом потенциале конкретной территории и его использовании.

Порядок формирования и финансирования ведения комплексных территориальных кадастров природных ресурсов и природных объектов определяется Правительством РФ.