Президент Российской Федерации по конституции 1993 года: общие подходы

Свою логику Президент изложил  в послании Федеральному Собранию от 16 февраля 1995 года: « Объем предстоящей  законодательной работы настолько  громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности  практики в качественных законах. В  этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы. Тем более что и конституционно-правовая основа для такого рода президентских  актов. Во-первых, указы Президента – это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими  словами, их абсолютно подзаконный  характер не очевиден. Разумеется, эти  указы не должны противоречить Конституции  и действующим законам. Но при  наличии правовых пробелов их восполнение  с помощью нормативных актов  главы государства до принятия соответствующих  законов вполне естественно и  правомерно. Во-вторых, одной из конституционно установленных прерогатив Президента является определение основных направлений  внутренней и внешней политики страны. Ясно, что отнюдь не только ежегодные  послания Президента могут считаться  формой реализации этого полномочия. В-третьих, необходимость выполнения функций гаранта Конституции  также обусловливает возможность  издания Президентом нормативных указов для обеспечения действия Конституции РФ. Таким образом, - сделал вывод Президент, - пока нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной правовой базой для возникновения и изменения тех или иных общественных отношений »³.

В последующем позицию Президента поддержал Конституционный Суд  РФ. В Постановлении от 30 апреля 1996 года по делу о проверке конституционности  п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 года « О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации » и  п. 2.3 Положения о главе администрации  края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, утвержденного названным Указом КС определил: « В соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации  Президент Российской Федерации  является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное  функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции  Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим  законодательного решения при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации  и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных  актов ».

Можно было бы согласиться с позицией Президента и Конституционного Суда, если бы не некоторые серьезные обстоятельства. Прежде всего в ряде случаев в  силу указания Конституции либо в  силу правовой логики вообще вряд ли допустимо  принятия акта Президентом даже при  отсутствии закона и необходимости  в нем. Например, если ст. 6 Конституции  говорит о том, что гражданство  РФ приобретается и прекращается « в соответствии с федеральным  законом », невозможно принятие вместо него указа. Или, к примеру, поскольку Федеральное Собрание принимает законы РФ, постольку логично то, что оно и определяет порядок их опубликования и вступления в силу. В этом плане принятие Президентом Указа от 5 апреля 1994 года « О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов »⁴ вызывает недоумение, даже если и объяснять подобное действие тем, что депутаты затянули с принятием закона по данному вопросу (он был подписан Президентом 14 июня 1994 г. ).

Далее для случаев, когда очевидно, что общественные отношения составляют предмет закона, но нет возможности  его принять, то необходимо заложить в Конституции хотя бы вынесение  Государственной Думой решения  о поручении Президенту урегулировать  эти отношения. Подобная практика есть в других странах, она именуется  делегированным законодательством. Там  не принимаются указы вместо законов  явочным порядком, и президент  либо правительство, вторгшиеся таким  путем в компетенцию парламента, будут считаться нарушителями Конституции.

Отсюда еще один фактор: принятие указа вместо закона, даже на время, допустимо тогда, когда концепция  регулирования ясна и в оценке органы не расходятся. Если же имеет  место обратное, принятие указа вместо закона означает не что иное, как  подмену президентом парламента. Наглядный тому пример: представленный в Госдуму Правительством проект Закона о втором этапе приватизации не получил ее поддержки. И на следующий  день Президент РФ принял свой указ об утверждении программы. Это уже  не « восполнение пробела », а  поступок « в пику » Госдуме. И  вряд ли в данном случае речь может  идти о « полноценной », как  ее назвал Президент, правовой базе общественных отношений.

Надо ответить и еще на некоторые  вопросы. Один из них: связывает ли появившийся указ законодателя (т.е. Федеральное Собрание), должен ли российский парламент исходить из позиции указа либо, принимая закон, самостоятельно по-новому урегулировать общественные отношения? Это отнюдь не риторический вопрос; в сентябре – декабре 1993 года, до начала работы Федерального Собрания, Президент несколькими десятками своих указов урегулировал многие общественные отношения. Немало указов сопровождалось пометкой: внести на рассмотрение Федерального Собрания. Спрашивается, для чего: одобрения, поддержки, утверждения? Но по Конституции ничего подобного для парламента в отношении актов Президента не предусмотрено. Кстати, и отрицательная оценка не приостановила бы действия указов! Не случайно Федеральное Собрание не стало обсуждать упомянутые указы, а занялось текущей законодательной деятельностью. При этом указы не стали препятствием для формулирования норм, по-иному регулирующих общественные отношения ( например, в формировании системы местного самоуправления ). Конечно, если бы указ появился как акт делегированного законодательства, парламент должен был бы считаться с ним при разработке и принятия закона.

Другой вопрос заключается в  том, что делать Президенту тогда, когда  парламент принимает закон и  в указе уже нет необходимости. Ответ как бы напрашивается сам  собой: отменить указ. Важно при этом не допустить того, чтобы возникла коллизия между не отменяемым указом и по-новому, в отличие от указа, регулирующем общественные отношения  законом. Естественно, Президент может  до последнего влиять на процесс принятия закона, используя своих представителей в парламенте, право вето, личное обаяние и т.д.⁵ Но окончательно принятый новый закон предполагает отмену указа согласно ст. 90 Конституции.

3. Прекращение полномочий Президента РФ

Согласно ст. 91 Конституции, Президент  обладает неприкосновенностью. Это  означает: никто не может применить  в отношении Президента физического  или психического насилия; его нельзя задержать, ни обыскать, ни арестовать, ни привлечь к любому виду правовой ответственности, пока он состоит в  должности Президента; наконец, Президента нельзя свергнуть, ни отстранить от исполнения обязанностей.

В соответствии с ч. 1 ст. 92 Конституции  Президент РФ приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги, прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом  РФ.

В последнее время привлекают пристальное  внимание теоретические и практические вопросы, связанные с досрочным  прекращением полномочий Президента РФ. В ч. 2 ст. 92 Конституции, посвященной  этим вопросам, говорится: « Президент  Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его  отставки, стойкой неспособности  по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или  отстранения от должности. При этом выборы Президента Российской Федерации  должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий ». Крайне важное значение имеет и  следующая, третья часть ст. 92: « Во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Исполняющий обязанности Президента не имеет права распускать Государственную  Думу, назначать референдум, а также  вносить предложения о поправках  и пересмотре положений Конституции  Российской Федерации ».

Как видно, в ст. 92 указаны три  способа досрочного прекращения  исполнения полномочий Президента: отставка, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, отрешение от должности. Рассмотрим каждый из них.

Отставка. Это добровольный уход с  поста подписанием письменного  заявления, извещающего об оставлении должности, устного объявления будет  в данном случае вряд ли достаточно. Подача в отставку и принятие Председателем  Правительства на себя выполнение обязанностей Президента имеют уже бесповоротный  для Президента характер. Иначе говоря, Президент не может потом объявить, что он « передумал » и отзывает свое заявление об отставке.

Правда, возникает практический вопрос: наступает ли для Председателя Правительства  исполнение обязанностей Президента при  отставке последнего автоматически  или же Председатель должен официально объявить о начале исполнения обязанностей? Во избежание недоразумений на этот счет было бы полезным толкование ст. 92 Конституции со стороны Конституционного суда РФ. Можно предложить следующее  толкование: поскольку Конституция  говорит лишь об отставке Президента и не предусматривает того, что  кто-то такую отставку принять, начало развития событий вызывается фактором официального объявления Президентом  об отставке, которая, как сказано, подается в письменной форме (с указанием  не только года, месяца и дня, но также  и часа, с которого начинается отставка), даже если Президент объявляет о  ней в публичном выступлении  либо в заявлении по телевидению  и т. п. Причем отставка должна следовать  в день объявления о ней; т. е. Президент  не может объявить сегодня о том, что через неделю, месяц и т. д. он уходит со своего поста, потому как  подобная ситуация и предполагает для  Президента возможность « передумать » и отозвать свое заявление.

C объявленного момента ( дня и часа ) Председатель Правительства считается автоматически приступившим к исполнению обязанностей Президента. В свою очередь и премьер незамедлительно делает заявление о том, что вступил в исполнение обязанностей. Такое его заявление необходимо для общественного спокойствия и обеспечения нормального продолжения общего хода государственных дел. Но не более того.

Состояние здоровья. При решении  вопроса о судьбе полномочий Президента в связи с состоянием здоровья возможны две ситуации.

Первая ситуация. Президент чувствует  себя больным, но он в ясном уме  и поэтому сам объявляет, что  не может продолжать исполнение полномочий Президента в силу физической немощи. Для этой ситуации как раз и  подходит начальная формула ч. 2 ст. 92: Президент « прекращает исполнение полномочий досрочно » в силу стойкой  неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему  полномочия. Но это практически означает ту же отставку – лишь с указанием  конкретного основания.

Вторая ситуация. Состояние здоровья Президента таково, что требуется  специальное авторитетное медицинское  заключение; что касается собственного мнения Президента, то либо его невозможно спросить, например, при стойкой  потере сознания, либо это мнение при  состоянии Президента не может иметь  решающего значения, к примеру, при  наступивших глухоте, слепоте и  т. д. Речь идет, следовательно, о случаях, когда, в отличие от отставки, личная воля Президента объективно не может  быть решающим фактором, и Председатель Правительства объявляет о принятии на себя исполнения обязанностей Президента на основании медицинских документов. Правда, и здесь не все просто. Поэтому необходимо рассмотреть  разные варианты, хотя для того, чтобы  кто-то не искал косвенных форм свержения  Президента.

Один вариант, как говорится, бесповоротный. Медицинская комиссия констатирует, что Президент уже не в состоянии  вернуться к делам. Тогда Председатель Правительства приступает к исполнению обязанностей Президента, думается, со дня и часа, когда ему стало  известно заключение медицинской комиссии; и делает специальное объявление об этом. И со дня такого объявления начинается отсчет указанных в Конституции 3 месяцев для проведения новых выборов.

Другой вариант – положение, когда Президент по состоянию  здоровья не может временно исполнять  свои обязанности, но есть надежда на то, что лечение восстановит его  силы, после чего он опять сможет вести государственные дела. Для  подобного варианта слова ч. 3 ст. 92 Конституции «во всех случаях, когда Президент Российской Федерации  не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет  Председатель Правительства Российской Федерации» надо трактовать таким образом, что в данное время Премьер  замещает Президента.

Вопрос в том, нужно ли в этом случае Президенту делать специальное  заявление. Очевидно, все зависит  от конкретной ситуации. Если Председатель Правительства РФ уходит в отпуск, он возлагает свои обязанности на одного из первых заместителей. Никаких  публичных заявлений не делается, но издается соответствующее распоряжение Председателя. Конечно, если первый заместитель  один, то можно обойтись и без  распоряжения, поскольку указанное  правило предполагается логически  либо находит отражение в законе о Правительстве.

С Президентом иное положение. Его  замещение Председателем Правительства  на время отпуска не предусмотрено. Находясь в отпуске, Президент продолжает оставаться « при исполнении ». Поэтому  формулировка ч. 3 ст. 92 рассчитана на экстраординарные ситуации. А вот при их наступлении  все зависит от конкретных обстоятельств. Когда Президенту РФ Б.Н. Ельцину  предстояла несложная операция по исправлению  перегородки носа, то заявления о  переложении обязанностей на Председателя Правительства не делалось. Однако перед операцией на сердце Президент  издал несколько указов относительно порядка временного исполнения его  обязанностей Председателем Правительства.

Прежде всего Президент определил  общие условия временного исполнения обязанностей. 19 сентября 1996 г. был принят Указ « О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации ». В нем говорилось: в целях обеспечения условий непрерывного осуществления государственной власти и на основании ч. 3 ст. 92 Конституции РФ установить, что « временное исполнение обязанностей Президента Российской Федерации в период, определенный в соответствии с отдельными указами Президента Российской Федерации в связи с проведением хирургической операции Президенту Российской Федерации, осуществляется Председателем Правительства Российской Федерации Черномырдиным В. С. в полном объеме, включая полномочия по контролю за стратегическими ядерными силами и тактическим ядерным оружием, для чего ему будут переданы соответствующие технические средства ( «ядерная кнопка» ) ». Далее предусматривалось, что Председатель Правительства приступает к временному исполнению обязанностей Президента РФ « с момента, определяемого в соответствии с Указом Президента Российской Федерации о возложении на Председателя Правительства Российской Федерации временного исполнения обязанностей Президента Российской Федерации », обеспечение деятельности временного исполняющего обязанности Президента РФ осуществляется в установленном порядке Администрацией Президента РФ. Наконец, было обозначено, что данный Указ вступает в силу со дня его опубликования и действует до « момента подписания Президентом Российской Федерации указа о прекращении временного исполнения Председателем Правительства Российской Федерации обязанностей Президента Российской Федерации ».