Право государственной и муниципальной (публичной) собственности

      - исключительно федеральное имущество;

      - федеральное имущество, переданное  в собственность субъектов РФ.

      К числу вещей, составляющих объект исключительно  федеральной собственности, по действующему законодательству относятся ресурсы континентального шельфа, территориальных вод морской экономической зоны РФ, некоторые особо охраняемые природные объекты (в том числе некоторые заповедники, целебные источники и т.п.), особо ценные объекты историко-культурного наследия и некоторые художественные ценности, большинство видов вооружений и объектов оборонного значения, оборудование некоторых важнейших предприятий и учреждений. Эти виды имущества, как правило, изъяты из оборота.

      Некоторые виды недвижимостей, прежде всего природные  ресурсы, могут находиться только в федеральной или в государственной собственности субъектов Федерации, но не в муниципальной (и не в частной) собственности. К ним относятся участки недр, природные лечебные ресурсы (минеральные воды, лечебные грязи и т.п.), земли особо охраняемых природных территорий. Это означает, что по сути они также изъяты из имущественного (гражданского) оборота.

      В федеральной собственности находится  и имущество, которое при определенных условиях, например при обращении  взыскания по требованиям кредиторов, может переходить в собственность других лиц. К этой категории следует, например, отнести имущество государственной казны РФ, состоящее из средств федерального бюджета и внебюджетных фондов, золотого запаса, алмазного и валютного фондов и имущества Центробанка, а также имущество, находящееся в государственном резерве. Это федеральное имущество нельзя, следовательно, считать изъятым из оборота.

      Находящееся в государственной или муниципальной  собственности имущество подразделяется на две части. Одна часть закрепляется за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями на ограниченных вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Указанное имущество составляет экономическую базу для участия в имущественном обороте этих организаций как самостоятельных юридических лиц. Оно не может служить для обеспечения покрытия возможных долгов публичного собственника, т.к. унитарные предприятия как юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам своего учредителя (п. 5 ст. 113 ГК РФ). По смыслу закона имущество учреждений и казенных предприятий также не должно обращаться на погашение долгов создавшего их публичного собственника, если только последний не изымает это имущество в установленном законом порядке (п. 2 ст. 296 ГК РФ), либо не ликвидирует созданное им юридическое лицо и забирает остаток имущества после удовлетворения требований всех кредиторов (п. 7 ст. 63 ГК РФ), что, впрочем, возможно и применительно к обычному унитарному предприятию (п. 1 ст. 295 ГК РФ).

      Имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями (нераспределенное государственное или муниципальное имущество), составляет казну публично-правового образования. Казну соответствующего публично-правового образования в первую очередь составляют бюджетные средства (п. 1 ст. 102 Бюджетного кодекса РФ)¹². Такое имущество может быть объектом взыскания кредиторов публичного собственника по его самостоятельным обязательствам (п. 1 ст. 126 ГК РФ).

      Имущество может поступать в публичную  собственность не только общими (общегражданскими), но и специальными способами, не свойственными отношениям частной собственности: с помощью налогов, сборов и пошлин, а также реквизиции, конфискации и национализации. Имеется и специальное основание прекращения права собственности публично-правовых образований, которым является приватизация (служащая одновременно особым, самостоятельным основанием возникновения права частной собственности).

 

       Глава 2. Приватизация как основание прекращения права публичной собственности 
 

      2.1. Понятие и значение приватизации

      Приватизация  представляет собой особый способ передачи имущества из публичной в частную  собственность, связанный с отчуждением  большого количества объектов, находившихся в публичной собственности в  силу особенностей организации прежней, огосударствленной экономики. Она является временной, переходной мерой по формированию материальной базы для развития рыночного хозяйства и соответствующего ему нормального, а не урезанного имущественного оборота¹³.

      В соответствии со ст. 217 ГК РФ порядок приватизации должен устанавливаться специальными законами, а общие правила Кодекса о приобретении и прекращении права собственности применяются здесь лишь в той мере, в какой соответствующие отношения не урегулированы указанными законами. К специальным законам о приватизации относится: ФЗ от 21.12.2001 № 178-ФЗ (ред. от 13.05.2008) «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее – Закон о приватизации)¹⁴, Закон РФ от 04.07.1991 № 1541- 1 (ред. от 11.06.2008) «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (далее – Закон о приватизации жилья)¹⁵ и др.

      Как уже отмечалось, законы о приватизации определяют порядок приватизации публичной  собственности, который предполагает лишь процедуру (способы) приватизации, но не ее объекты. Последние устанавливают соответствующие публичные собственники, руководствуясь своими интересами и нормативными актами.

      Заключаемые в ходе приватизации сделки по приобретению в частную собственность приватизируемого имущества являются гражданско-правовыми договорами (договорами купли-продажи), а потому подпадают под действие общих норм гражданского права. Вместе с тем содержание таких договоров, а также порядок их заключения и исполнения в изъятие из принципа свободы договоров во многом определены законом императивно. Решение же о приватизации конкретного объекта (недвижимости) следует рассматривать как одну из форм осуществления публичным собственником своего правомочия по распоряжению принадлежащим ему имуществом. Порядок осуществления этого правомочия установлен специальными нормативными актами о приватизации.

      Специфика правоотношений приватизации проявляется в особенностях:

      - субъектного состава,

      - объектов,

      - способов приватизации.

      В качестве продавца (отчуждателя) приватизируемого имущества должен выступать публичный собственник. Согласно ст. 6 Закона о приватизации функциями по приватизации по общему правилу обладает уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, который наделен Правительством РФ полномочиями на осуществление функций по приватизации федерального имущества. Таким органом сегодня является Министерство экономического развития РФ¹⁶. По специальному поручению Правительства РФ от его имени продажу приватизируемого федерального имущества могут осуществлять специализированные государственные учреждения. В настоящее время функции специализированного государственного учреждения при Правительстве РФ «Российский фонд федерального имущества» по организации продажи приватизируемого федерального имущества осуществляет Федеральное агентство по управлению государственным имуществом¹⁷.

      Аналогичным образом организуется приватизация государственного и муниципального имущества.

      В роли покупателей (приобретателей) приватизируемого имущества согласно п. 1 ст. 5 Закона о приватизации могут выступать любые физические и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которых доля РФ, субъектов РФ и муниципальных образований превышает 25%.

      В качестве объектов приватизации могут  выступать принадлежащие публично-правовым образованиям на праве собственности:

      1) имущественные комплексы унитарных  предприятий, причем совместно  с занимаемыми ими земельными  участками (ст. ст. 11, 27 и 28 Закона  о приватизации);

      2) отдельные здания, строения, сооружения, а также объекты, строительство  которых не завершено, совместно  с занимаемыми ими земельными  участками (п. 1 ст. 28 Закона о приватизации);

      3) акции открытых акционерных обществ  (ст. ст. 19, 22, 26 Закона о приватизации);

      4) объекты культурного наследия (памятники  истории и культуры) (ст. 29 Закона  о приватизации);

      5) земельные участки (ст. ст. 28, 30, 34, 36 Земельного кодекса РФ)¹⁸;

      6) жилые помещения (ст. 2, 11 Закона о приватизации жилья).

      Таким образом, речь идет главным образом об отчуждении находящегося в публичной собственности недвижимого имущества.

      Приватизация  осуществляется исключительно предусмотренными в законе способами. К их числу в соответствии со ст. 13 Закона о приватизации относятся:

      1) преобразование унитарного предприятия  в открытое акционерное общество;

      2) продажа государственного или  муниципального имущества на  аукционе;

      3) продажа акций открытых акционерных  обществ на специализированном  аукционе;

      4) продажа государственного или  муниципального имущества на конкурсе;

      5) продажа за пределами территории  Российской Федерации находящихся  в государственной собственности  акций открытых акционерных обществ;

      6) продажа акций открытых акционерных  обществ через организатора торговли  на рынке ценных бумаг;

      7) продажа государственного или  муниципального имущества посредством  публичного предложения;

      8) продажа государственного или  муниципального имущества без  объявления цены;

      9) внесение государственного или  муниципального имущества в качестве  вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;

      10) продажа акций открытых акционерных  обществ по результатам доверительного  управления.

      Приватизация  жилых помещений осуществляется путем их безвозмездного либо возмездного  приобретения в собственность проживающими в них гражданами (ст. 1 Закона о приватизации жилья), а приватизация земли - путем возмездного или безвозмездного приобретения гражданами либо юридическими лицами в собственность земельных участков установленного размера (п. 2 ст. 28, ст. 33 Земельного кодекса РФ). В особом порядке приватизируется недвижимое государственное имущество, находящееся за рубежом.

      Таким образом, приватизацию можно определить как отчуждение (переход) недвижимого  имущества из государственной или  муниципальной собственности в  частную собственность граждан или определенных юридических лиц в порядке, установленном специальным законодательством, а также переход в указанном порядке к названным лицам принадлежащих публично-правовым образованиям акций открытых акционерных обществ (удостоверенных ими прав).

      Проводимая  в России приватизация государственного и муниципального имущества стала  одним из главных направлений  экономических преобразований, направленных на отказ от господствующей роли государства  в экономике. Она преследовала следующие основные цели:

      - политическую: появление слоя собственников;

      - экономическую: создание конкурентоспособных товаропроизводителей;

      - фискальную: дополнительный источник доходов бюджетов или снятие с них части расходов по содержанию (например, жилищного фонда);

      - социальную: соблюдение интересов населения (общества) при разделе государственного имущества.

      Первоначально приватизация публичной собственности  осуществлялась с помощью приватизационных ценных бумаг. Для вовлечения в процесс приватизации всего населения страны всем гражданам в качестве предъявительских ценных бумаг были выданы приватизационные чеки («ваучеры»), на которые в течение срока их действия можно было приобрести акции приватизируемых предприятий. При этом было установлено, что значительную часть (от 35 до 90%) таких акций можно было приобрести лишь за «ваучеры», которые поэтому в тот период активно скупались у населения. Проводились также специализированные чековые аукционы по продаже акций, на которых приобретение акций допускалось исключительно за «ваучеры». Фактически же основной части населения оказались недоступными акции наиболее перспективных предприятий, а сами «ваучеры» оказались в руках профессиональных предпринимателей, успешно оттеснивших рядовых граждан от роли акционеров. Все это породило негативное отношение населения к «ваучерной приватизации».