Организация местного самоуправления в Республике Казахстан

В-третьих, это более или менее самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав по государственному управлению, если ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства для осуществления своих задач (местное обложение и т.п.).

В-четвертых, нельзя не указать и на территориально-ограниченный выборный принцип, который всегда сопутствует местному самоуправлению, хотя этот признак часто свойствен и центральной верховной власти (государственное самоуправление), и в связи с этим не может служить для разграничения двух понятий.

Характер, направление и степень успешности деятельности городского управления, наравне с существующей избирательной системой, его организацией, правительственным надзором, определяются компетенцией, правами и обязанностями названного самоуправления.

Направление действий муниципальных органов еще отнюдь не предрешает объема их компетенции, прав и обязанностей, т.е. круга их ведомства и пределов власти. Между тем от упомянутого объема напрямую зависят значительность роли городского хозяйства и степень его реальной охватывающей силы, одним словом, его размах в осуществлении городского благоустройства в узком и широком смысле этого понятия.

Объем компетенции, прав и обязанностей городского самоуправления определяется: 1) действующим законодательством; 2) обычным правом и 3) инициативой муниципальных органов.

Термин «самоуправление», как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения. В разных странах и разными авторами он понимается различно. При этом понятие городского самоуправления входит в понятие местного самоуправления, а последнее - в понятие самоуправления в широком смысле этого слова, как вид в род. Одним словом, городское самоуправление является лишь частным случаем местного самоуправления, включающего как городские, так и сельские общины, а равно более обширные административные единицы (край, область, округ, губернию, уезд, графство и т.п.) вместе с городами. Таким образом, принципиального различия между городскими и негородскими самоуправлениями не существует.

Понятие «самоуправление» понимается двояко: в широком и узком смысле. В первом случае государство, располагающее представительными органами власти, можно рассматривать в качестве самоуправляющейся организации, в структуре которой парламент является органом самоуправления. Гораздо чаще в современной научной литературе термин «самоуправление» употребляется в узком смысле, выступая синонимом местного самоуправления. В данном случае подразумевается, что хозяйственными и иными делами какой-либо административно территориальной единицы заведуют ее жители, а не центральные органы власти. Лишь в этом смысле самоуправление выступает в качестве самостоятельного института конституционного права. Таким образом, можно утверждать, что самоуправление возникает там, где местные дела противопоставляются общегосударственным, и на этом основании предполагается не только разграничение сфер компетенции центральных и местных органов власти, не только самостоятельность последних, но и их взаимная независимость. При этом, без сомнения, правительство остается носителем государственного суверенитета, институты же самоуправления действуют в порядке и в направлениях, определяемых верховной властью.

Отмеченные выше особенности позволяют говорить, что в первом случае речь идет о верховной власти, а во втором - о подзаконной. С принципиальной точки зрения это различие чрезвычайно важно, поскольку указывает на противоположность этих институтов. Вместе с тем на практике сферы компетенции и сам государственно-правовой статус институтов самоуправления так причудливо сочетаются со сферой компетенции государства в лице его органов власти, самоуправление принимает столь разнообразные формы, что данное противопоставление утрачивает свое значение.

Определяют самоуправление также различно. К наиболее распространенным в европейской литературе принадлежит определение известного германского ученого Г.Еллинека: «Самоуправление - это есть государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц». В дореволюционных земских кругах распространенным было следующее определение Н. Лазаревского: «Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением».

Наконец, одни из самых известных зарубежных теоретиков местного самоуправления Р.Редлих и П.Ашлей определяют местное самоуправление как осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву (common law).

С точки зрения теоретиков марксизма, местное самоуправление определялось как государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения.

Одним из новых направлений в процессе демократизации политической системы и общественной науки в Республике Казахстан является реформа местного государственного управления и самоуправления.

Наиболее «узким» местом государственного строительства остаются вопросы введения в стране местного самоуправления, а также взаимодействия его с органами местного государственного управления. Последние изменения в Конституции Республики Казахстан, констатирующие, что маслихаты являются одним из органов местного самоуправления, внесенные по предложению Главы государства, «оживляют» положения ст. 89 Основного Закона, принятого в 1995 г . При этом следует обратить внимание на несколько основных моментов.

Необходимо отметить, что государство определяет степень свободы деятельности местных органов управления. В данном случае стремление государства, его центрального правительства создать реально функционирующую систему местного самоуправления играет решающую роль. При определении полномочий органов местного самоуправления, примерной их организационной структуры оказание поддержки инициативам в этом направлении либо, напротив, противодействие со стороны правительства играют решающую роль.

Далее, следует определить последовательность реализации мероприятий по передаче полномочий. Это потребует внесения значительных изменений в законодательство и структуры системы государственного управления.

В пункте 1 ст. 86 Конституции Республики Казахстан говорится, что «местные представительные органы - маслихаты выражают волю населения соответствующих административнотерриториальных единиц». В соответствии с Законом «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан» в систему административно-территориального устройства РК входят административно-территориальные единицы: поселок, аульный (сельский) округ, район в городе, город, район, область. Если административно-территориальная единица не ограничивается районом, то, думается, что маслихаты должны создаваться не только в районах. Таким образом, Конституция Республики Казахстан не запрещает, а допускает возможность образования маслихатов в таких административно-территориальных единицах, как сельский округ.

Именно в этом направлении идет формирование местного самоуправления в Республике Казахстан. Изменения и дополнения в Конституции Республики Казахстан, продолжающееся реформирование политической системы в Казахстане, способствующие демократизации общества, касаются организации местного самоуправления.

Жизненно важным для деятельности местных органов власти является их правовая и административная обособленность и защищенность от вышестоящих уровней. И наконец, одним из самых сложных и настолько же важных вопросов является предоставление финансовых полномочий. В Послании народу Казахстана от 6 марта 2009 г. Глава государства особо остановился на необходимости повышения бюджетной результативности. Он подчеркнул, что должны внедряться бюджетные программы, «ориентированные на результат».

Изменения и дополнения в Конституции Республики Казахстан от 21 мая 2007 г. внесли определенность в концепцию формирования местного самоуправления как целостной системы, способной решать основные вопросы на местах.

Усиление роли местных представительных органов и предоставление им дополнительных полномочий - один из первых шагов по формированию самоуправления на местах. Следует отметить, что предпосылки для создания четкой структуры местного самоуправления на территории городов и районов в Казахстане уже имеются. Такими органами являются маслихаты, избранные на основе свободного, тайного, прямого всеобщего голосования. Необходимо учитывать, что местное самоуправление в значительной степени является продолжением государственной власти, в то же время оно осуществляется с участием местного населения, поэтому имеет и общественную природу. Следовательно, органы местного самоуправления выполняют двоякие функции государственную и негосударственную .

Наиболее приемлем вариант, когда органы, как и местное самоуправление в целом, являются элементами государственного устройства, выполняют свою часть задач в общегосударственной системе сдержек и противовесов.

Кроме того, местное самоуправление должно опираться на экономическую основу (переданные, выкупленные объекты собственности, движимое и недвижимое имущество, природные ресурсы).

К органам местного самоуправления можно отнести известные практике комитеты общественного самоуправления, товарищеские суды, добровольные народные дружины, уличные, домовые и квартальные комитеты и другие самодеятельные организации населения. Формами местного самоуправления могут выступать местные опросы населения, сходы и собрания, профессиональные и другие волеизъявления населения по месту жительства.

Неоднократно в средствах массовой информации публиковались проекты законов «О местном самоуправлении», в которых предлагались разные модели организации местного самоуправления в Республике Казахстан. Так, в проекте закона 2000 г. были предложены в качестве органов самоуправления кенес, жамият и жетекши. Кенес - это местный представительный орган местного самоуправления, жамият - исполнительный орган местного самоуправления, жетекши - глава исполнительного органа местного самоуправления.

На рассмотрение Мажилиса Парламента 29.06.2006 г. был внесен проект закона « О местном самоуправлении в Республике Казахстан». Проектом закона органом местного самоуправления был представлен кенес, который должен был состоять из избираемых членов местного сообщества. Кенес, в свою очередь, должен был избирать тор-ага - лицо, осуществляющее организацию исполнения решений, принятых кенесом и собранием местного сообщества (ст. 8). Однако проект был отозван из Парламента в 2007 г.

Следует отметить, что в Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» от 2001 г. внесены соответствующие изменения, которые закрепили наконец-то положения о местном самоуправлении, как того требует ст. 89 Конституции Республики Казахстан. В основе поправок в этот Закон положена предложенная Президентом Республики Казахстан и поддержанная законодателем концепция, согласно которой основу местного самоуправления составляют маслихаты - местные представительные органы. И мы полагаем, что придание маслихатам статуса органов самоуправления поднимает на новый уровень местные представительные органы, позволяет им решать задачи, стоящие перед местным сообществом, более качественно, с привлечением населения соответствующей административно-территориальной единицы.

В условиях кардинальных экономических и политических реформ вопрос о соотношении государственного управления и местного (территориального) самоуправления обретает особую значимость.

Самостоятельность и независимость органов местного самоуправления от государства условны, ибо граждане и территория, на которой они проживают, неотделимы от государства. Более того, все дела местного значения хотя и решаются самостоятельно, но в русле государственной политики, сочетая интересы своего региона, своего населенного пункта с интересами государства. Территориальное и местное самоуправление обретает характер общей мировой проблемы. Разграничение полномочий, сферы ответственности, круга решаемых задач между органами государственного управления и местного самоуправления - это в значительной мере компромисс, достигаемый во имя устранения противоречий между делами, общими для государства, и делами местного характера.

Региональное (местное) самоуправление основывается на праве граждан решать вопросы своего жизнеустройства самостоятельно на местном уровне, используя весь потенциал - интеллектуальный, организационный, информационный, любые ресурсы, позволяющие на подлинно демократических принципах обеспечить нормальные условия жизни.

Местное самоуправление по всей своей природе является властью, наиболее приближенной к населению. Это форма самоорганизации населения для решения вопросов местного значения. Но развитие самоуправления происходит в соответствии с законами государства, при поддержке государства и государственных гарантиях.

Местное самоуправление - понятие многогранное. Если дела местного значения финансируются и осуществляются за счет местных налогоплательщиков, то можно говорить о непосредственных (или местных) формах управления. Однако зачастую многие вопросы затрагивают интересы не только местных жителей, но и всего государства. Это касается вопросов налогообложения, начисления и выплаты пенсий, медицинского обслуживания населения, сектора образования, защиты экологии и др. Поэтому правомерно говорить о государственном управлении, когда в конкретном регионе переплетаются интересы государства в целом и местного населения. Местное самоуправление представляет собой власть, напрямую связанную с народом, без каких-либо передаточных звеньев. Если возникает необходимость оказать воздействие на деятельность, поведение людей, то происходит это всегда открыто. За прошедшие годы принят ряд важнейших законодательных актов, способствующих поступательному развитию государственных и общественных институтов, обеспечивающих устойчивое социально-экономическое развитие Казахстана.

Первое десятилетие XXI в. ознаменовалось в Казахстане новым этапом конституционного строительства. Законом «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» от 21 мая 2007 г. провозглашены принципиально важные для страны новеллы. При этом в основном сохранились параметры казахстанской модели государственного устройства, выдержавшей проверку временем. В рамках данной модели в ходе конституционной реформы была осуществлена модернизация системы властных отношений, повысившая роль и влияние палат Парламента, которые отныне несут еще большую ответственность за состояние дел в государстве. Благодаря курсу на всестороннее развитие институтов гражданского общества, гармонизацию отношений государства и общества, сняты конституционные запреты и ограничения на более активное взаимодействие государственных и общественных институтов, модернизирована система местного самоуправления, сегодня полностью отвечающая внутренним условиям и потребностям нашей страны.