Нормотворчество

     Действие  нормативно-правовых актов по кругу  лиц обусловлено следующим обстоятельством: все граждане, лица без гражданства, иностранцы и юридические лица, находящиеся на территории государства, подпадают под сферу действия законодательства государства, в котором они пребывают. Юридическая наука и практика знает принцип экстерриториальности. Это юридическая фикция, согласно которой определенные части территории государства (здания иностранных посольств, миссий или их средства транспорта), а также дипломатические представители иностранных государств признаются не находящимися на территории государства, где они реально пребывают, а юридически считаются находящимися на территории того государства, чье посольство помещается в данном здании или чьими представителями они являются. На началах взаимности территории посольств в иностранных государствах считаются территориями соответствующих государств. Какие бы то ни было посягательства на здание посольства приравниваются к посягательствам на территорию государства и рассматриваются как факт нарушения международного права. 

     2.3. Систематизация нормативно-правовых актов 

      В ходе общественного развития государство активно осуществляет правотворческие функции, в результате чего издаются сотни различных нормативно-правовых актов по широкому кругу вопросов. Формирование законодательства как взаимосогласованной и эффективной системы происходит в результате не только планирования законотворческих работ нормотворческим органом, но и систематизации. Систематизация законодательства – это целенаправленная работа законодателя по упорядочению и приведению в единую систему действующих законодательных актов с целью их доступности, лучшей обозримости и эффективного применения. В основе такой работы лежат знания о системе права, ее отраслях и подотраслях.

      Целями  систематизации являются: создание стройной системы законов, обладающей качествами полноты, доступности и удобства пользования нормативными актами, устранение устаревших и неэффективных норм права, разрешение юридических коллизий, ликвидация пробелов и обновление законодательства.

      Юридической науке известны два основных вида систематизации: инкорпорация и кодификация. Значительным своеобразием характеризуется также консолидация, которая одними авторами признается относительно самостоятельным видом систематизации нормативно-правовых материала⁵, другими – расценивается в качестве разновидности инкорпорации⁶. Кроме того, иногда выделяется еще один вид систематизации законодательного массива, а именно Свод законов страны, "свод действующих норм права как единство консолидации и кодификации на систематической основе"⁷, хотя вопрос о том, чем по своей природе является такой Свод – либо отдельным видом систематизации нормативных правовых актов, либо разновидностью кодификации или инкорпорации – пока остается дискуссионным.

     Консолидация  представляет собой объединение  содержания двух и более нормативно-правовых актов в единый юридический источник-документ с общей группировкой материала по разделам (главам, параграфам, статьям) в логической последовательности. Она означает не просто размещение в одном Сборнике или Собрании полных текстов нескольких разрозненных нормативно-правовых актов по определенной системе, а нечто большее – группировку содержащихся в этих актах нормативных предписаний по однородным разделам и главам. Иначе говоря, при консолидации происходит сведение вместе отдельных частей разных нормативных правовых актов, единение извлеченных из таких актов правовых предписаний путем группировки их текстов под общим заголовком. Консолидированные нормативные правовые предписания внешне становятся частями одного акта, хотя каждое из них сохраняет все свои прежние юридические свойства, продолжает оставаться элементом систематизируемого, но не теряющего свои силы нормативного правового акта, в котором оно выражено регулирующей подсистемой.

      Инкорпорация  – вид систематизации, в ходе которой действующие нормативные акты сводятся воедино без изменения их содержания, переработки и редактирования. В этом случае текстуальное изложение юридических норм (правил поведения) не подвергается изменению. Результатом инкорпорации является издание различных сборников или собраний, которые формируются по тематическому принципу (т.е. по предмету регулирования) или по годам издания нормативных актов (т.е. по хронологическому принципу).

      Инкорпорация  подразделяется на официальную и  неофициальную. К официальной можно отнести Собрание законодательства Российской Федерации. В его первом разделе публикуются нормативные акты Президента и Правительства за определенный период, во втором – их индивидуальные правовые акты. К неофициальной инкорпорации относятся сборники нормативных материалов по отраслям права, издаваемых в учебных целях, для просвещения населения и т.д. На подобного рода неофициальные инкорпоративные материалы нельзя ссылаться в ходе рассмотрения юридических дел в суде, арбитраже и других правоприменительных органах.

      Кодификация предполагает переработку норм права по содержанию и их систематизированное, научно обоснованное изложение в новом законе (своде законов, кодексе, основах законодательства и др.). Кодификация – это систематизационная работа более высокого уровня, чем инкорпорация, так как в ходе кодификации происходит качественная переработка действующих юридических норм, устраняются несогласованности, дублирование, противоречия и пробелы в правовом регулировании, отменяются неэффективные и устаревшие нормы. Нормативный материал приводится законодателем в стройную, внутренне согласованную правовую систему. На смену ранее действовавшему большому числу юридических нормативных документов приходит новый единый сводный акт, изданием которого достигается четкость и эффективность в правовом регулировании.

     Кодификация законодательства может быть всеобщей (когда переработке подвергается все законодательство государства), отраслевой (если перерабатываются нормы определенной отрасли законодательства) или специальной (охватывающей нормы какого-либо правового института). 

3. Нормотворчество 

     3.1. Понятие нормотворчества 

      Повышение качества правовых решений, снижение до минимума числа неэффективных нормативных  актов – постоянная задача законодателя. Именно этим объясняется теоретическое и практическое значение изучения проблем, связанных с процессом создания норм права. "Потребителями" законов являются люди, общество, и нельзя допускать принятия поспешных, непродуманных правовых решений, ибо любая ошибка законодателя влечет неоправданные материальные затраты, нарушение интересов граждан.

     Целями  нормотворчества являются:

1. Создание новых норм права.
2. Конкретизация существующих правил поведения.
3. Детализация правовых предписаний.
4. Дополнение существующих правовых норм.

      Осуществляя властные полномочия, государство использует разные приемы и методы руководства – оперативное управление, правосудие, надзор и контроль, но эти направления деятельности государства не порождают норм права, хотя и осуществляются на его основе. Следует иметь в виду, что правотворчество не особая функция государства, а правовая форма, правовая "оболочка" государственной деятельности. Например, парламент утверждает государственный бюджет. Рассматривая его по существу, анализируя все статьи доходов и расходов страны, он завершает процесс принятием закона о государственном бюджете.

     Правотворчество – это, по сути, специфическая деятельность компетентных органов, которая завершает сам процесс образования права. Результатом этой деятельности являются нормы права, закрепляемые в официальных документах – нормативно-правовых актах, нормативных договорах и учредительных документах юридических лиц.

     Правотворчество составляет часть более широкого явления – правообразования, включающего в себя ряд других объективных и субъективных факторов. Корни правообразования заложены в самих общественных отношениях и реальных потребностях воздействия на них правовыми способами. Осознание этих потребностей и их всеобщего характера, формирование на этой основе воли на регулирование соответствующих отношений, согласование различных слоев населения, нахождение их баланса и т.д. – все это необходимые слагаемые правообразования, включая сюда и правотворчество.

     Правотворчество, как специфическая деятельность по созданию правовых норм, в принципе может выражаться либо в выработке и принятии нормативно-правовых актов, нормативных договоров и учредительных документов юридических лиц  либо в судебном и административном прецеденте. Судебный и административный прецедент является результатом деятельности судей и административных правоприменителей, широко распространен, наряду с нормативно-правовыми актами, в системе "обычного" (англо-американского) права. В семействе религиозно-традиционного права стран Востока, Азии и Африки нормативно-правовые акты органически соединяются с мусульманским, индусским или иудейским вероучением или общинными традициями. В Германско-романской правовой общности основным юридическим источником права считается нормативно-правовые акты, творимые уполномоченными на то органами или должностными лицами государства.

      Таким образом, "акт правотворчества" имеет два значения. Это деятельность компетентных органов государства по изданию норм права и результат данной деятельности, выражающийся в виде юридического документа, закона и пр.

      Одна  из важнейших характеристик нормотворчества заключается в том, что это государственная деятельность, т.е. деятельность главным образом органов государства. Они принимают, создают нормы права, обязательные для тех, кому они адресованы.

      Смысл и значение нормотворчества состоят в том, чтобы избрать такой вариант регулирования, юридической регламентации, который бы в наиболее полной мере отвечал интересам и целям народа и законодателя, способствовал прогрессу общества. При этом требуется учет закономерностей развития общества, благоприятных объективных и субъективных условий для принятия и применения закона, а также выбор оптимальной правовой формы государственного решения (закон, указ, постановление, билль, статут, регламент и пр.).

     Если при правообразовании при помощи прецедента, религиозных правил и общинных традиций в большей мере закрепляются уже сложившиеся отношения, то при правотворчестве путем создания нормативно-правовых актов не меньше внимания уделяется изменению русла складывающихся отношений, способствуя их утверждению в соответствии с установленными образцами. В демократическом государстве при этом, несомненно, должны учитываться естественные права и свободы личности, фактическое состояние и тенденции регулируемых отношений, оптимальные пределы, уровни и методы правового регулирования, имеющаяся юридическая практика, действующие в данной сфере обычаи, традиции, нравственные, этические и иные социальные нормы.

      Государство ведет свою законодательную политику на основе изучения потребностей общества и познания тенденций общественного развития. Основным импульсом к созданию закона или иного нормативно-правового акта служит общественно значимая проблема, острая социальная ситуация, нерешенный вопрос, имеющий значение для большого числа людей, для государства в целом. Искусство законодателя в том и состоит, чтобы, во-первых, вовремя, а во-вторых, точно, адекватными правовыми средствами отреагировать на общественный "вызов", "снять" остроту ситуации.

     Конечно, уровень развития того или иного государства влияет на содержание принимаемых законов. Если для США актуальной является борьба за безопасность на автострадах, а также за чистую окружающую среду, то в России во главе угла находятся защита прав человека, борьба с мафией и преступностью, вопросы федеративного устройства и т.д. 

     3.2. Законодательный процесс и его этапы 

      В теории правотворчества признано, что  процесс создания права не носит одномоментного характера, а "растянут" во времени. В связи с этим выделяют, как правило, два этапа законодательного процесса.

      Первый  – предпроектный этап – заключается в том, что в обществе выявляется потребность в урегулировании нормами права социальной проблемы. Выявление такой потребности происходит спонтанно, имеют значение лишь степень остроты проблемы (вопроса), ее общезначимость и актуальность. Оценивает потребность в правовом регулировании как общество, которое через свои институты – лидеров, средства массовой информации, науку – может оказать влияние на законодателя, так и сами правотворческие органы, государство. О том, что потребность в правовом регулировании назрела, можно говорить, когда закон представляется наиболее эффективным средством, преимущественной формой регулирования по сравнению с другими социальными средствами воздействия (экономическими, моральными и пр.).

      Второй  этап называется проектным этапом, или этапом принятия решения. Особенность его заключается в том, что, во-первых, эта работа осуществляется непосредственно в самом законодательном органе, а во-вторых, на данном этапе осуществляется собственно "творчество права" создаются, изменяются или отменяются нормы права, происходит интеллектуальная работа над текстом законопроекта. Причем проектный этап может быть в свою очередь разбит на несколько стадий, последовательно сменяющих одна другую.