- по мере возможности,
для финансирования текущих расходов
следует использовать налоги, поступления
от платежей и лишь в отдельных
случаях для капитальных затрат;
- для капитальных затрат
целесообразно использовать, субсидии,
займы, налоги для финансирования
капитальных затрат использовать
нежелательно.5
Данные принципы финансирования
капитальных и текущих затрат проистекают
из оценочного суждения, что граждане,
проживающие на территории данной административной
единицы, должны покрывать затраты лишь
на те функции местных органов власти,
которые им необходимы, и не должны возмещать
их в том случае, если эти функции им не
нужны. Поэтому при решении вопроса о финансировании
того или иного проекта особенно важно
оценивать срок пользования этими активами.
Долгосрочные займы пригодны
для целей капитальных затрат местных
органов власти. Это происходит потому,
что капитальные затраты будут удовлетворять
запросы населения в течение длительного
времени, а погашение займа и выплата процентов
по нему будут осуществляться из средств
налогообложения также в течение длительного
времени.
Использование займов для
целей погашения текущих затрат местных
органов власти нежелательно, так как
подобная политика приводит к перекладыванию
здравствующими гражданами бремени выплат
на будущие поколения, которые, в отличие
от них, уже не смогут воспользоваться
благами этих займов. Если займы используются
для оплаты текущих расходов, размеры
последних могут стать чрезмерными, поскольку
население может поддаться соблазну и
проголосовать за более высокий уровень
расходов, за которые им при жизни расплачиваться
не придется.
Текущие налоги и платежи
малопригодны для капитальных затрат
местных органов власти с той точки зрения,
что граждане будут вынуждены полностью
взять на себя бремя расходов по услугам,
преимуществами которых смогут воспользоваться
только будущие поколения. Если при осуществлении
капитальных затрат используется статья
налогов и платежей, то объем этих расходов
может быть слишком мал, поскольку население
может не захотеть полностью оплачивать
проекты, непосредственные преимущества
от которых будут невелики.
Однако существуют случаи,
когда займы являются приемлемым источником
финансирования текущих расходов.
Затраты местных органов
власти обычно производятся по достаточно
стабильному графику в течение всего года,
в то же время поток поступлений в местный
бюджет может быть менее регулярен и зависит
от множества факторов. В целом в течение
года следует или уравновешивать свои
активы и пассивы на текущих счетах, или
иметь небольшое положительное сальдо
для того, чтобы покрывать капитальные
затраты. Поэтому краткосрочные займы,
практикуемые местными органами власти
для компенсации нерегулярного поступления
платежей, вполне оправданы.
Кроме того, время от времени
местному органу власти приходится идти
на непредвиденные расходы. Например,
возмещение ущерба от эпидемии, крупного
пожара, аварии и других бедствий. Серьезное
чрезвычайное происшествие может потребовать
значительных непредусмотренных расходов
на поддержание порядка силами милиции.
Эффективная финансовая политика
в муниципальном образовании будет затруднена,
если местные органы власти не имеют возможности
самостоятельного гибкого использования
местных налогов. Местные налоги позволяют
регулировать количество и качество предоставляемых
услуг в зависимости от пожеланий местного
населения, путем изменения размера поступлений,
регулируя ставки налогообложения. Если
местные органы власти будут рассчитывать
исключительно на получение субсидий,
то средства могут расходоваться неэффективно,
а ответственность за некачественные
услуги будет перекладываться на вышестоящие
уровни власти за, якобы, недостаточное
финансирование. Местные политические
деятели, чиновники и избиратели обычно
гораздо более осмотрительно расходуют
средства, собранные на местах, нежели
средства, полученные со стороны.6
Местные органы власти несут
ответственность за развитие местной
инфраструктуры. Очевидно, что такое обустройство
благотворно влияет на деловую активность
в обустраиваемых районах, и поэтому для
целей обеспечения развития часто рациональнее
вводить плату за обустройство территорий
путем осуществления разовых платежей,
например, путем установления сбора за
благоустройство, чем использовать займы
или налоговые доходы, сбор станет платежом
за первоначальные капиталовложения.
При этом важно устанавливать
сборы таким образом, чтобы использование
разных сборов на обустройство для различных
районов не сдерживало освоение новых
площадей и не переориентировало деловую
активность в те районы, где установлены
более низкие сборы за обустройство. Одним
из путей решения могло бы быть использование
повышенных сборов на обустройство для
вновь открываемых предприятий в уже освоенных
районах.
3. Расходная часть местного бюджета
Бюджетные расходы в зависимости
от их экономического содержания делятся
на текущие расходы и капитальные расходы,
согласно экономической классификации
расходов бюджетов Российской Федерации.
Капитальные (инвестиционные)
расходы бюджетов представляют собой
часть расходов бюджетов, обеспечивающую
инновационную и инвестиционную деятельность,
в т.ч. инвестиции в действующие или вновь
создаваемые юридические лица в соответствии
с утвержденной инвестиционной программой,
средства, предоставляемые в качестве
бюджетных кредитов на инвестиционные
цели юридическим лицам, расходы на проведение
капитального ремонта и иные расходы,
связанные с расширенным воспроизводством,
расходы, при осуществлении которых создается
или увеличивается имущество, находящееся
в собственности муниципальных образований,
другие расходы бюджета, включенные в
капитальные расходы бюджета в соответствии
с экономической классификацией расходов
бюджетов. В составе капитальных расходов
бюджетов может формироваться бюджет
развития.7
К текущим расходам бюджетов
относятся расходы, обеспечивающие текущее
функционирование органов местного самоуправления,
бюджетных учреждений, оказание поддержки
другим бюджетам и отдельным отраслям
экономики в форме дотаций, субсидий и
субвенций на текущее функционирование,
а также другие расходы бюджетов, не включаемые
в капитальные расходы в соответствии
с бюджетной классификацией Российской
Федерации.
Применяются также и иные
классификации бюджетных расходов. Наибольший
интерес представляет классификация расходов
в зависимости от приоритетности тех или
иных местных расходов. В соответствии
с данным подходом расходы ранжируются
на несколько групп, последовательность
которых отражает степень первоочередности
расходов. Это позволяет соответствующим
образом распределить доходы местного
бюджета. За наиболее важными расходами,
обязательность которых законодательно
установлена, закрепляются наиболее надежные
источники доходов. За добровольными,
необязательными расходами могут закрепляться
наименее стабильные источники дохода.
Применение подобной методики позволяет
составить достаточно полную картину
основных потребностей муниципального
образования и использовать различный
режим финансирования и контроля исполнения
для различных направлений расходования
средств.
В целом, расходная часть
местных бюджетов включает:
- расходы, связанные с
решением вопросов местного значения,
установленные законодательством
Российской Федерации и законодательством
субъекта Российской Федерации;
- расходы, связанные с
осуществлением отдельных государственных
полномочий, переданных органам
местного самоуправления;
- расходы, связанные с
обслуживанием и погашением долга
по муниципальным займам и
ссудам;
- ассигнования на страхование
муниципальных служащих, объектов
муниципальной собственности, гражданской
ответственности и предпринимательского
риска, а также и иные расходы,
предусмотренные уставом муниципального
образования.8
Порядок исполнения расходной
части местного бюджета устанавливается
уставом муниципального образования или
иным правовым актом органа местного самоуправления.
В соответствии с законодательством
России обязательными для муниципальных
образований являются только такие расходы,
которые в таком качестве определяет закон
(но не подзаконные акты), а также расходы,
необходимые для оплаты и обслуживания
долгов и задолженности, появляющихся
из договорных обязательств и судебных
решений. Разнообразные расходы местных
бюджетов отражают разделение компетенции
между территориальными уровнями государственной
власти. Исключительно из местных бюджетов
финансируются следующие функциональные
виды расходов:
- содержание органов
местного самоуправления;
- формирование муниципальной
собственности и управление ею;
- организация, содержание
и развитие учреждений образования,
здравоохранения, культуры, физической
культуры и спорта, средств массовой
информации, других учреждений, находящихся
в муниципальной собственности
или в ведении органов местного
самоуправления;
- содержание муниципальных
органов охраны общественного
порядка;
- организация, содержание
и развитие муниципального жилищно-коммунального
хозяйства;
- муниципальное дорожное
строительство и содержание дорог
местного значения;
- благоустройство и
озеленение территорий муниципальных
образований;
- организация утилизации
и переработки бытовых отходов;
- содержание мест захоронения,
находящихся в ведении муниципальных
органов;
- организация транспортного
обслуживания населения и учреждений,
находящихся в муниципальной
собственности или в ведении
органов местного самоуправления;
- обеспечение противопожарной
безопасности;
- охрана окружающей
природной среды на территориях
муниципальных образований;
- реализация целевых
программ, принимаемых органами
местного самоуправления;
- обслуживание и погашение
муниципального долга;
- целевое дотирование
населения;
- содержание муниципальных
архивов;
- проведение муниципальных
выборов и местных референдумов;
- финансирование реализации
иных решений органов местного
самоуправления и прочие расходы,
отнесенные к вопросам местного
значения, определяемые представительными
органами местного самоуправления
в соответствии с бюджетной
классификацией Российской Федерации.9
Помимо обязательных расходов,
местные сообщества могут самостоятельно
назначать расходы при условии, что они
не входят в перечень запрещенных, а все
обязательные расходы предварительно
были покрыты необходимым объемом поступлений.
К числу таких добровольных расходов можно
отнести расходы, связанные с деятельностью
местных органов в экономической сфере,
дополнительной деятельностью в социальной
сфере, расходы по строительству, приобретению
зданий, не покрываемые обязательными
услугами местных сообществ, обслуживанию
финансовых гарантий по погашению займов,
полученных частными хозяйствующими субъектами
в кредитных организациях для использования
в местных интересах. Требование сбалансированности
местных бюджетов устанавливает пределы
применения добровольных расходов.
4. Основные проблемы
местных бюджетов и пути их
решения
Об указанных ниже проблемах говорилось
немало. Я приведу несколько примеров
и предложу некоторые решению по данной
проблематике.
В 2000 гг. в России были проведены реформа
местного самоуправления и реформа межбюджетных
отношений. Результатом их стало перераспределение
и долговременное закрепление полномочий
и доходных источников за разными уровнями
бюджетной системы. Бюджетная система
после реформы стала 4х-уровневой: на местном
уровне появились 2 уровня и 3 типа муниципальных
образований - городские округа, муниципальные
районы и входящие в их состав городские
и сельские поселения.
С одной стороны, результатом проведенной
реформы стал ряд изменений, оказавший
положительное влияние на муниципальные
образования. Однако, с другой стороны,
анализ произошедших после реформ изменений
финансового состояния муниципалитетов
приводит к выводу о несоответствии заявленных целей реформы
местного самоуправления её результатам.
Цифры по местным бюджетам свидетельствуют:
за период с начала реформы и до настоящего
времени финансовая самостоятельность
муниципалитетов не только не повысилась,
а ухудшилась по сравнению с дореформенным
статусом.