Эффективность государственного и муниципального управления

     Общее количество министерств и ведомств до распада СССР

     Табл.№2

 

 

     В 1991 г. после распада СССР в России число министерств и ведомств  сократилось почти на треть.В период экономических реформ 90-х годов делалось несколько попыток реформирования системы исполнительной власти.В частности, в августе 1996 г. в связи с формированием нового правительства была проведена очередная реорганизация органов исполнительной власти.Было объявлено, что повышается роль министерств, на которые были возложены функция по координации деятельности других федеральных органов исполнительной власти. Количество министерств сохранилось (24), однако название и задачи некоторых министерств изменились. Кроме министерств,  в составе органов исполнительной власти России в конце 1996 г. насчитывалось 18 Государственных комитетов, 17 Федеральных служб, 5 Федеральных агентств, 3 Федеральные комиссии и 1 Управление. В апреле 1997 г. в связи с очередной реорганизацией правительства количество министерств было сокращено до 22, однако общее число иных федеральных органов исполнительной власти осталось тем же. 17 декабря 1997 г. был принят Федеральный конституционный закон N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", который заложил юридическую основу в порядок формирования и деятельность Правительства России. В ходе реорганизации правительства в конце 1998 г. начале 2000 г. были восстановлены отдельные министерства, другие изменили свои названия. В структуре исполнительной власти, утвержденной после назначения Председателя Правительства Российской Федерации М.М. Касьянова в мае 2000 г. и небольших реорганизаций в 2001-2004 гг. насчитывалось 60 органов исполнительной власти.  В сентябре 2004 г. на  кануне административной реформы в структуре исполнительной власти насчитывалось 60 различных органов, в том числе     25 - Федеральных  министерства, 7 - Государственных комитетов, 11 - Федеральных служб, 7 - Российских агентств, 2 - Федеральные комиссии,       2 - Федеральных надзора, 6 -  иных Федеральных органов исполнительной власти. Накануне проведения административной реформы по оценкам специалистов Всемирного банка показатель качества и эффективности государственного управления в России был почти в два раза ниже, чем в таких странах как Исландия, Финляндия, Новая Зеландия, Швейцария, Норвегия и Люксембург. По отдельным критериям, определяющим качество управления, разница с ведущими промышленно развитыми странами была еще больше. Необходимость проведения административной реформы в России в начале третьего тысячелетия была обусловлена нарастающим разрывом между потребностями современного российского общества и  существовавшим уровнем эффективности функционирования системы исполнительной власти в стране.

     Среди наиболее острых проблем государственного управления  в первую очередь можно было выделить следующие:

-  избыточное количество административных функций, все в большей степени подменяющих создаваемые и активно развивающиеся способы рыночного регулирования экономических процессов, а также системы саморегулирования таких процессов;

-   чрезмерное пересечение полномочий федеральных органов исполнительной власти и исполнительной власти субъектов Российской Федерации по одним и тем же предметам ведения;

-  недостаточность государственных функций в тех сферах общественной жизни, где существует конституционная ответственность исполнительной власти, а логика современного развития страны не предполагает возникновения механизмов саморегулирования;

-  дублирование функций органами исполнительной власти одного уровня;

-  сочетание в одном федеральном органе исполнительной власти разных видов функций, противоречащее логике экономического и социального развития и приводящее зачастую к узковедомственным решениям.

     Как показывает мировой опыт, министерства создаются по функциональному предназначению. В России до начала административной реформы, даже по названиям министерств было видно их искусственное разделение. Например, наряду с Министерством транспорта существовало Министерство путей сообщения, кроме Министерства топлива и энергетики было Министерство атомной энергетики, наряду с Министерством обороны с 1999 г. функционировало Российское агентство по боеприпасам, Российское агентство по обычным вооружениям, и т.п.

     Федеральные органы исполнительной власти были наделены более 5000 различных государственных функций, и их осуществлению были присущи все вышеперечисленные проблемы.

     В результате проведенного анализа эти  функции были классифицированы на следующие  три основных вида:

·         правоустанавливающие функции (выработка основных направлений развития и нормативное регулирование);

·        правоприменительные функции (контроль и надзор);

·        функции по предоставлению государственных услуг и управлению           государственным имуществом.

     В целях устранения вышеупомянутых проблем  функционирования исполнительной власти в Российской Федерации в качестве приоритетов административной реформы было определено решение следующих задач:

·            завершение процесса разграничения полномочий между федеральной исполнительной властью и исполнительной властью субъектов Российской Федерации. Применение, где это возможно и целесообразно, механизма взаимного делегирования полномочий;

·             отказ от некоторых функций государственного регулирования в определенных сферах экономической и общественной жизни (полное дерегулирование);

·            передача части функций государственного регулирования саморегулируемым организациям в соответствующих профессиональных областях (частичное дерегулирование);

·             определение и законодательное закрепление за исполнительной властью ныне отсутствующих функций и полномочий, необходимых для обеспечения конституционных прав и свобод граждан;

·            ликвидация дублирования функций и полномочий, закрепленных за федеральными органами исполнительной власти;

·            разделение правоустанавливающих и правоприменительных функций в системе федеральных органов исполнительной власти;

·            дальнейшее совершенствование системы государственной службы в увязке с новыми принципами построения и функционирования исполнительной власти.

     Правовой  основой административной реформы  в России стал Указ Президента Российской Федерации "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г. N 314.

     В Указе   была определена новая структура федеральных органов исполнительной власти  с полномочиями и регламентом работы (порядком принятия решений) каждого из этих органов, а также федерального правительства в целом.

     Согласно  Указу было создано 14 министерств, в подчинении которых находилось 45 Федеральных агентств, служб и надзоров и 2 Федеральные службы непосредственно подчиненные Правительству. Таким образом, общее число Федеральных органов исполнительной власти вновь увеличилось до 71.

     В частности, число министерств было увеличено до 15, а, общее количество федеральных органов исполнительной власти до 76.

     После трагических событий в Бислане  в октябре 2004 г. было создано Министерство региональной политики. Таким образом, общее количество министерств возросло до 16, общее количество федеральных органов исполнительной власти до 77.

     В период до сентября 2007 г. в структуре  федеральных органов исполнительной власти произошли определенные изменения, в основном  за счет создания новых федеральных агентств.

     После смены Правительства М.Е.Фрадкова  24 сентябре 2007 г. вышел Указ Президента Российской Федерации "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти", в котором были перераспределены полномочия отдельных министерств и ведомств, создан новый орган - Госкомитет Российской Федерации по делам молодежи, общее число заместителей  Председателя Правительства увеличилось до 5.

     Анализируя  результаты последней административной реформы в России 2004 года можно отметить, что в очередной раз, при ее подготовке и проведении были нарушены основные принципы управления.

     Непродуманные тщательным образом преобразования в сфере государственного управления привели как всегда к достаточно продолжительному параличу исполнительной власти и нарушению управляемости экономикой.

     В России при нынешней структуре исполнительной власти любая реорганизация резко  снижает производительность труда. Чиновники начинают больше думать о  своей дальнейшей судьбе, чем о  деле, им порученном.

     Нарушаются  отработанный до автоматизма порядок документационного обеспечения управления, система отчетности и; контроля, горизонтальные связи между различными ведомствами, продвижение чиновников по служебной лестнице и т.п.

     При проведении реформы сохранялась  порочная практика создания какого либо ведомства или иной управленческой структуры не по функциональному предназначению, а под конкретного человека.

     Созданные суперминистерства,  такие как Министерство промышленности и энергетики,  Министерства финансов и Министерство экономического развития и торговли априори не могли эффективно управляться.

     Кроме того, по законам менеджмента, масштабы любой системы имеют свои естественные ограничения, за пределами которых  профессиональное управление ею становится невозможно.

     Очевидно, что попытки организации единого управления многофункциональными системами не только не эффективны, но и заведомо обречены на провал.

     В результате, вместо сокращения структур исполнительной власти и соответственно численности работников аппарата управления произошло их существенное увеличение.

     В частности, согласно официальной статистике за период с 2004 по 2007 гг. общее количество министерств, ведомств в федеральных  органах управления Российской Федерации  увеличилось с 60 до 87, а  численность работников органов государственной власти и местного самоуправления увеличилась с 1319 тыс. человек до 1577 тыс. человек. 

     Разработчики  административно реформы 2004 г. одним  из своих достижений считали сокращение количества заместителей Председателя Правительства до 1 и заместителей министров до 2.

     Однако, эта нововведение  продержалось недолго. Практически через год во всех министерствах количество заместителей министров увеличилось в два три раза. Количество заместителей Председателя Правительства в 2005 г. возросло до 3, а в 2007 г. до 5.

     Специалисты Всемирного банка также считают, что проведенная реформа не оказала  существенного влияния на повышение  эффективности государственного управления.По их оценкам показатель качества и эффективности государственного управления в России в 2006  г.составил   43,6%, что было значительно ниже аналогичного показателя ведущих европейских государств. При этом в период проведения административной реформы по основным критериям, на базе которых рассчитывается указанный показатель, произошло больше негативных, чем позитивных изменений.  В частности, снижение показателей отмечено по таким критериям как эффективность деятельности правительства (компетентность бюрократии и качество государственных услуг), качество регулирования социально-экономических процессов, соблюдение прав граждан и их возможность влиять на деятельность чиновников, главенство закона в принятии решений, способность правительства сдерживать коррупцию. Единственным критерием, по которому сохранилась положительная динамика был уровень политической стабильности и отсутствие выступлений против власти.

     Очередное изменение структуры органов  исполнительной власти в России произошло 12 мая 2008 г. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации "Вопросы  системы и структуры Федеральных  органов исполнительной власти (N 724, и N 863 в редакции от 30 мая 2008 г.).

     Для эффективного функционирования государства необходимо четкое разграничение полномочий всех ветвей власти, а также современная отлаженная машина исполнительной власти, способная управлять экономикой в масштабах всей страны. В основе деятельности всех органов государственного управления должна лежать концепция "интегрированного государственного управления", суть которой - рассмотрение потребностей граждан как отправной точки всех последующих действий всех ветвей исполнительной власти. Для обеспечения прав потребителей государственных услуг должен быть разработан и принят специальный закон (условное название "Хартия гражданина"), основные положения которого ставили бы чиновника в зависимость от качества его работы и соответственно граждане перестали бы быть заложниками чиновничьего произвола. В структурах государственной власти должна концентрироваться интеллектуальная элита нации, способная разработать и последовательно реализовывать концепцию развития страны на длительную перспективу придать экономике динамичный и устойчивый характер. Мудрость чиновника не в том, чтобы командовать экономикой по телефону или через ведомственные инструкции, а в том, чтобы определять приоритетные направления экономического развития, формировать принципы инвестиционной политики, концепцию отраслевых балансов, создавать условия для поддержания  конкурентной среды и др.