Изучение основных изменений организационно-правовых форм образовательных учреждений

     В этом смысле автономные и бюджетные  учреждения оказываются в одинаковом положении: оба рискуют не получить государственного или муниципального задания. В ряде регионов распределение  задания уже осуществляется на конкурсной основе (что соответствует государственной  политике в области финансирования образования), и к конкурсу допущены все ОУ, в т. ч. и частные. Любое  учреждение рискует не получить задания  в прежнем объеме, если предоставляемые  им образовательные услуги не устраивают учредителя либо есть иные учреждения, предоставляющие более качественные услуги. Бюджетное учреждение после  практической реализации данных подходов будет находиться в том же положении, что и автономное. В обязанности  учредителя не входит финансировать  задание бюджетному учреждению на сложившемся  уровне.

     В связи с этим рассмотрение перехода в автономные учреждения с точки  зрения такого риска представляется нам недопониманием тех изменений, которые ожидают всю сферу  образования в целом: того, что  и бюджетные учреждения также  будут финансироваться по-новому, следовательно, будут нести те же риски.

     Часто представители администраций ОУ высказывают предположения о  том, что переход в автономные учреждения задуман как инструмент, позволяющий в конечном итоге  продать имущество учреждений коммерческим юридическим лицам. У учреждений имеется достаточное количество ликвидного имущества, в первую очередь  недвижимость, и директора опасаются, что перевод в автономные учреждения нужен для того, чтобы, прекратив  финансировать учреждение и накопив  тем самым его долги, учредитель мог продать это имущество.

     Данные  опасения надуманны по следующим  основаниям. Во-первых, продать имущество учреждения учредитель может, лишь изъяв его из оперативного управления учреждения. Такое изъятие возможно только при соблюдении ограничений, установленных гражданским законодательством, в частности, учредитель должен иметь возможность доказать, что имущество не используется (является излишним) или используется не по назначению. Во-вторых, при взыскании по долгам недвижимое и особо ценное движимое имущество, переданное учредителем либо приобретенное за счет его средств, забронировано от взыскания, т. е.не может быть продано для того, чтобы рассчитаться за долги.

     Кроме того, банкротство учреждения невозможно в соответствии с законом, следовательно, и продажи имущества за долги  в ходе процедуры принудительной ликвидации также быть не может. В  этом смысле неуместны аналогии со скрытой приватизацией государственных  предприятий начала девяностых годов, когда для предприятия преднамеренно  создавался фиктивный долг, затем  проводилась процедура банкротства  и приобретение имущества заинтересованными  лицами. Законодательство об автономных учреждениях не содержит возможностей для реализации такой схемы.

     После объяснения этих моментов обычно возникает  вопрос, а почему бы учредителю тогда  просто не ликвидировать автономное учреждение и не продать его имущество. Ответ на него также не предполагает, что указанный риск действительно  повышается для автономных учреждений. Да, конечно, ликвидация учреждения возможна. Однако принятие такого решения никак  не зависит от типа учреждения, ликвидировано  может быть и бюджетное, и автономное учреждение, смена типа никак не увеличивает и не уменьшает такой  риск.

     Существует  также риск банкротства кредитной  организации. Данный риск должен быть рассмотрен как существенный и требующий  внимания. Действительно, счета в  кредитных организациях отличаются от казначейских, в т. ч. и тем, что  кредитная организация может  обанкротиться. Не следует забывать и о том, что работают кредитные  организации по-разному, и с их стороны возможны незаконные, недобросовестные действия в отношении средств  на счетах автономных учреждений, мошенничество.

     В связи с этим необходимо тщательно  оценивать кредитную организацию, выбирать надежные, вызывающие доверие  банки. Выбор кредитной организации должен производиться осознанно и вдумчиво. Могут быть и иные способы минимизации данного риска, например, страхование вкладов.

     Риск  утраты имущества также является реальным. Однако следует отметить, что любой владелец имущества, в  т. ч. и автономное, и бюджетное  учреждение, обладающие имуществом на праве оперативного управления, могут  потерять данное имущество по причине  его гибели. Смена типа учреждения данный риск не повышает и не понижает. Для минимизации рисков возможно, например, страхование имущества.

     Риск  потери дополнительных льгот, преимуществ  учреждением и работниками.

     необходимо оценивать применительно к каждой конкретной установленной законодательством льготе для учреждения и его сотрудников, будь то налоговые льготы, социальные льготы, предоставляемые пенсионным и трудовым законодательством преимущества и т. п.

     Те  льготы, которые установлены как  льгота для "образовательного учреждения" или для работника "образовательного учреждения", сохранятся за автономным учреждением и его работниками  в полной мере. Для этого не требуется принятие никаких дополнительных норм, изменения законодательства и т. п. Право же на те льготы, которые установлены именно для бюджетных учреждений (к примеру, льготные тарифы на оплату коммунальных услуг), со сменой типа на автономное учреждение будет учреждением утеряно, если только не будут внесены соответствующие изменения в законодательство о льготах и формулировка не будет скорректирована.

     Однако  следует отметить, что большинство  льгот сформулированы как льготы любому ОУ, а не только бюджетному учреждению, и в этом смысле автоматически  распространяются на автономные учреждения.

     На  наш взгляд, основным риском перехода в автономные учреждения является неготовность сотрудников учреждения, и в первую очередь его руководства, к работе в новых условиях. Большая степень свободы предполагает наличие навыков руководства учреждением в новых условиях. Фактически уровень экономических и правовых знаний администрации недостаточен, управленческие навыки не позволяют работать в рыночных условиях с максимально возможной эффективностью. Когда речь идет о бюджетных учреждениях, этот недостаток менее заметен, поскольку у администрации не так много возможностей. Если же такие возможности расширяются, а с ними появляются и новые риски, очевидными становятся такие недостатки административной работы, как: неготовность к эффективному использованию ресурсов учреждения; неумение использовать инструменты минимизации рисков; неготовность по-новому выстраивать отношения с государственными органами, юридическими и физическими лицами, грамотно и осознанно проявлять инициативу, активность. Необходимо стратегическое планирование развития ОУ, постановка новых целей и задач, которые позволят выйти на новый уровень качества образования, и, следовательно, на новые конкурентные позиции, а не просто ведение обычной деятельности и решение текущих вопросов.

     Таким образом, смена типа ОУ на автономное учреждение предполагает новые, более  высокие требования к уровню и  качеству управленческой работы в учреждении. К сожалению, не всегда администрация  соответствует таким требованиям.

     В заключение отметим, что возможность  выбора типа учреждения не безусловна. Учреждение, несомненно, имеет возможность  повлиять на такой выбор, поскольку, в соответствии с законодательством, без согласия самого ОУ перевод его в автономное учреждение невозможен. Учреждение должно либо само инициировать процесс смены типа ОУ, либо дать на это согласие.

     С другой стороны, без согласия учредителя перейти в автономное учреждение также невозможно. Учредитель должен принять ряд нормативных правовых актов, регулирующих вопросы перехода, и разработать документы, в соответствии с которыми будет определяться и финансироваться государственное (муниципальное) задание автономным учреждениям. Кроме того, решение о смене типа учреждения принимается учредителем. Порядок перехода в автономные учреждения требует отдельного рассмотрения, тем более что уже накоплен значительный региональный опыт.

     Представляется, что смена типа учреждения во многом будет зависеть от региональной политики в области образования, и во многих регионах переход бюджетных ОУ в автономные планируется. Однако в некоторых регионах официально заявлено, что учреждения переводиться в автономные не будут (вне зависимости от желания самих учреждений). ОУ имеют возможность инициировать или не допустить смену типа, однако вынуждены учитывать при принятии решения мнение региональных и местных властей.

     Независимо  от региона изучение опыта функционирования автономного учреждения (оценка его  возможностей, рисков, рациональности перехода в случае конкретного учреждения), на наш взгляд, актуально для любого ОУ. Практика показывает, что новый  тип учреждения востребован в  условиях современной образовательной  политики и экономической ситуации. 

     4. Проблематика перехода ОУ в новые организационно-правовые формы

     Финансирование  ОУ или финансирование образовательной  программы? Существующая система бюджетного финансирования обеспечивает финансирование образовательных учреждений, в то время как основанием и для оценки качества образования является не просто образовательное учреждение и даже не столько условия, которые оно создаёт для обеспечения образовательного процесса, сколько условия, обеспечивающие эффективное создание (преобразование) и эффективность реализации образовательных программ (эффективная реализация и повышение качества образовательных услуг). Таким образом, механизм финансирования изначально не учитывает эффективность (с точки зрения качества образовательной услуги = образовательной программы) вложения как бюджетных, так и внебюджетных средств. Таким образом, исключается ответственность за качество образования и возможность адекватного бюджетного финансирования образовательной услуги. 

     4.1. Неэффективность финансирования ОУ

     Если  сказать точнее, то нынешняяситуация контроля за расходованием (тратой) бюджетных средств в образовательных учреждениях через финансирование учреждений по отдельным бюджетным кодам является тотальной, но не эффективной. Создаётся иллюзия, что тем самым руководство школы поставлено в ответственную ситуацию, когда нецелевое расходование бюджетных средств пресекается и эффективность расходования средств тем самым увеличивается. Однако, это только иллюзия.

     Финансирование  учреждений по бюджетным кодам ведётся  давно, но эффективность образования  значительно не повышается не с финансовой, не с содержательной точки зрения. Идёт расходование средств, а не эффективное, выгодное их использование (трата с пользой), тем более - инвестирование.

     Инвестиции  в образовательную сферу при условии, что школа, находится в ситуации безответственности за качество результата (продукта), не возможны.  

     4.2.От потребительской позиции к эффективной самостоятельности.

     В связи с этим необходимы иные механизмы  бюджетного и внебюджетного финансирования образования. На местах уже давно  возникла необходимость, потребность в такой схеме финансирования, которая позволит аккумулировать финансы (на данный момент размазанные по отдельным бюджетным кодам) и направлять их на создание и реализацию конкретных образовательных программ в образовательных учреждениях (обеспечение сервисных условий их реализации, кадровое и интеллектуальное их насыщение). В этом случае возможен переход от потребительской позиции учреждения и его руководителя к ответственной эффективной самостоятельности. Это на наш взгляд создаст благоприятный инвестиционный климат для привлечения и бюджетных, и внебюджетных средств. 

     4.3. Внебюджетные средства в ОУ привлекать не выгодно

     Существующий  механизм расходования внебюджетных средств  тоже создает препятствия в повышении эффективности инвестиций в образовательную сферу. Согласно требованиям бюджетного кодекса все внебюджетные средства образовательных учреждений должны сначала поступать в «вышестоящий» бюджет, чтобы потом вернуться (или не вернуться) в образовательное учреждение в зависимости от решения чиновников. Отметим, что схема расходования внебюджетных средств копирует систему бюджетного финансирования школ по бюджетным кодам, что фактически лишает школы какой либо финансовой, хозяйственной самостоятельности, а так же не позволяет принимать эффективные самостоятельные решения в профессиональных вопросах.

     Опишем  движение и распределение финансовых потоков в ОУ, действующих на сегодняшний  день, в схемах.

     Схема "Оприходование  внебюджетных средств"

     Расходование  бюджетных и внебюджетных средств ОУ

     Аналитика

     Ожидания, которые на сегодня имеются в  основной массе школ, связаны с  возможностью перехода школ на финансово-хозяйственную  самостоятельность. В основном эти ожидания связаны с частными преобразованиями схемы финансирования образовательных учреждений, которые в корне не меняют ситуацию: