Современные
управленческие методы предполагают
как информационную открытость
исполнительных органов, так и
активное вовлечение широкой
общественности в процесс принятия
и реализации решений. Нельзя осуществлять
власть от имени народа (ч. 2 ст. 3 Конституции
РФ) и не допускать народ к принятию решений.
Исполнительная власть - гарант принципов
правового государства. Это требует от
органов исполнительной власти и государственных
служащих более глубокого понимания института
открытости и активного включения граждан
в механизм государственного управления.
За последние
годы изменилась не только
Россия, но и сами россияне. Заинтересованные
в участии в делах государства
российские граждане могут, будучи людьми
образованными, и хотят «сказать свое
слово» о решениях, которые затрагивают
их судьбы, более того, «сказать свое слово»
не post factum, уже в суде, а в процессе подготовки
и принятия решений. Пока не будут приниматься
во внимание мнения граждан, решения и
действия органов исполнительной власти
будут встречать апатию и противодействие.
Отсюда известная неисполнительность
и широкая оспариваемость исполнительных
актов в судах.
Науке теории
государства и права следует пересмотреть
взгляды на роль государственного «менеджмента».
Государственные служащие не технические
специалисты, которые работают лучше,
если им не «мешают». Они принимают социально-политические
решения, в которых публичные интересы
выше технических и экономических критериев.
Эти предпочтения не могут быть проанализированы
и поняты «кастой» чиновников, «самоизолированных»
от общества.
Современный
государственный служащий должен
уметь работать со всеми общественными
сегментами, и с конкретными гражданами,
и с общественными объединениями, ассоциациями,
политическими партиями и т.д. Причем уметь
работать с ними на самых разных уровнях:
от личных контактов (приемов) до грандиозных
митингов.
Концепция
реформирования системы государственной
службы Российской Федерации (разд.
III) предусматривает систему мер по организации
взаимодействия государственной службы
и структур гражданского общества. Их
главная цель - дебюрократизация отношений
между государственными служащими, гражданами
и структурами гражданского общества.
Важный вопрос
для науки теории государства
и права: насколько «далеко» нужно
идти в допуске граждан и
структур гражданского общества
к подготовке и принятию решений
органами исполнительной власти.
Ясно, что общественности не может
быть предоставлено право принятия
решений и государственным служащим не
может быть отведена роль советников.
Но и противоположная точка зрения неприемлема:
предоставление общественности только
«совещательной функции» без возможности
оказывать какое-либо влияние на принятие
решений.
Приемлемая позиция,
на наш взгляд, может быть выражена краткой
формулой: «исполнительным органам - силу
власти, гражданам - силу мнений», в том
числе в отношении будущих решений. С этой
точки зрения органам исполнительной
власти надлежит знать, когда и какие формы
участия граждан следует обязательно
использовать для получения16:
- информации;
- согласия со стороны общественности
на решение соответствующего вопроса;
- общественной поддержки и
одобрения.
Превращение института участия граждан
в действенный механизм сопричастности
гражданского общества к государственному
управлению требует решения разноплановых
задач: формирование активного гражданина,
осознающего свои собственные и общественно-государственные
интересы; создание «ресурсных предпосылок»
- деньги и иные материальные средства,
свободное время, социально-политические
и профессиональные знания; упорядочение
и расширение организационно-правовых
форм участия и др.
Науку интересуют
правовые формы (процедуры) «вовлечения»
граждан в деятельность исполнительной
власти. Необходимы «инвентаризация»
прежних ключевых форм взаимодействия
органов исполнительной власти с гражданами,
осмысление новых «технологий вовлечения»;
определение проблем, вызывающих напряжение
и отторжение со стороны граждан; рационализация
и упрощение процедур взаимодействия.
Исполнительная власть должна взять на
себя функцию активизации граждан и демократизации
методов своей деятельности, тем самым
она окажет громадную услугу и гражданскому
развитию, и в конечном счете упрочению
и развитию демократических основ страны.
Формы взаимодействия
органов исполнительной власти и граждан
дифференцируются в зависимости от целей
«вовлечения» в механизм управления. С
учетом данного критерия выделяем формы
участия граждан, предназначенные для
получения органами исполнительной власти
информации. В рамках этой совокупности
форм выделим, прежде всего, контакты органов
исполнительной власти с «ключевыми (VIP)
персонами» - лидерами политических партий,
общественных объединений, движений, ассоциаций,
различных конфессий и т.д.
Этот метод
сейчас особенно популярен и
активно, как нам известно, используется
Президентом и Правительством
РФ для «прощупывания» позиций
основных общественных групп. Контакты
с «ключевыми персонами» соответствуют
современным требованиям и являются
обычной практикой. Но остаются открытыми
вопросы: когда обязательно следует использовать
такие контакты? Должны ли контакты с «ключевыми
персонами» сопровождаться их участием
в принятии решений? Какова их роль в выработке
основных направлений деятельности Правительства
Российской Федерации? и др. Представляется,
что эти вопросы относятся к предмету
Федерального конституционного закона
«О Правительстве Российской Федерации».
Опросы граждан.
Органы исполнительной власти
не практикуют опросы общественного
мнения. Это неправильно. Опросы общественности
могут наглядно отражать репрезентативные
мнения и оценки деятельности должностных
лиц, выполнения решений органов исполнительной
власти в тех случаях, когда иные формы
контактов с гражданами не дают объективной
и оперативной информации.
Опросы особенно
важны, когда следует знать мнение
граждан, совсем не вовлекая их
в процесс принятия решений. А
знать это надо всегда, особенно
если речь идет о решениях,
затрагивающих непосредственно
жизнь населения, в частности, касающихся
жилищно-коммунального хозяйства, государственных
и иных публичных услуг: телефонных компаний;
социальных служб и т.д. В положениях об
органах исполнительной власти следует
формулировать, по крайней мере, рекомендательные
нормы о проведении опросов общественного
мнения. Полезен был бы и общий нормативный
правовой акт, определяющий способы и
формы опроса и требования к ним.
Обращения - это
контакты, инициируемые самими гражданами
для того, чтобы получить ту
или иную услугу, подать жалобу,
внести предложение, высказать мнение,
дать оценку и т.д. Эти контакты всегда
были и остаются важным инструментом «вовлечения».
Особенно важно использовать этот метод
органам исполнительной власти, непосредственно
связанным с обслуживанием потребностей
граждан - правоохранительным, социального
обслуживания, образования, охраны здоровья,
экологии и др. И потому заслуживает поддержки
практика этих органов по установке «горячих
линий», созданию «контактных офисов»
в целях своевременности ответов на обращения
граждан и т.д. Обращения, инициируемые
гражданами, отражают мнение широких слоев
населения и свидетельствуют, что они
испытывают настоятельную необходимость
в «озвучивании» своей потребности или
своего мнения. По мере регистрации обращений
(контактов) граждан они могут быть использованы
органами исполнительной власти для выявления
тех проблем, которые волнуют население17.
Право граждан
обращаться лично, а также направлять
индивидуальные и коллективные
обращения в государственные
органы предусмотрено Конституцией
РФ (ст. 33). Регулирование и защита прав
и свобод человека и гражданина находятся
в ведении Российской Федерации. Поэтому
порядок обращений граждан и их рассмотрения
в государственных органах должен определяться
федеральным законом, проект которого
неоправданно долго не принимается Государственной
Думой. Федеральные гарантии права граждан
на обращение не действуют, а должностные
лица государственных органов разных
уровней не ведут личного приема граждан
и не считают себя обязанными своевременно
рассматривать их обращения.
Собрания
и конференции (собрания депутатов).
Эти формы участия граждан
в деятельности государственных
органов различного уровня активно
использовались в советское время.
На них обсуждались вопросы
разного уровня и значения. Граждане
получали объективную информацию о деятельности
государственных органов и должностных
лиц. Сейчас эти формы участия граждан
практикуются лишь на местном уровне,
и то весьма редко. Решения собраний и
конференций имеют серьезное публичное
значение. Они вправе принимать обращения
к государственным органам и должностным
лицам, которые должны обязательно рассматриваться,
и по ним должны приниматься соответствующие
решения. Задача состоит в том, чтобы возродить
эти организационные формы общественной
самодеятельности. Очевидно, небесполезны
были бы и рекомендательные федеральные
нормы о процедуре инициирования гражданами
собраний и конференций, порядке избрания
депутатов на конференции, процедуре проведения
собраний и конференций, порядке голосования
и принятия решений на них, формах информирования
о решениях, принятых на собраниях и конференциях,
и др. Главное, чтобы от собраний и конференций
граждан были полностью устранены государственные
органы и должностные лица. Иначе это будет
означать введение разрешительного порядка
их проведения, что недопустимо с позиций
Конституции РФ.
Новые информационные
технологии. Многообещающие перспективы,
особенно в связи с административной
реформой, как в плане повышения
эффективности работы органов
исполнительной власти, так и в плане
совершенствования их отношений с гражданами,
открывают новые информационные технологии
(И.Л. Бачило, Л.К. Терещенко, Е.К. Волчинская,
М.М. Рассолов и др.). Эти технологии облегчают
и ускоряют связь между гражданами и органами
исполнительной власти; ликвидируют ограничения,
налагаемые расписанием работы или географической
удаленностью или другими факторами деятельности
органов исполнительной власти и обеспечивают:
доступность, подлинность, обязательность
коммуникационных процессов (надежность,
законность), конфиденциальность информации
и другие условия.
Новые информационные
технологии помогают органам
исполнительной власти лучше
понимать нужды граждан и увеличивают
возможность оперативного получения
информации от общества. Тем самым
они позволяют сделать исполнительную
власть более «прозрачной» и более эффективной
в отношениях с гражданами, для которых
«открытость» органов исполнительной
власти - ключевой вопрос демократии.
Первым шагом
в раскрытии информации о деятельности
исполнительной власти стало принятие
Правительством РФ постановления от 12
февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа
к информации о деятельности Правительства
Российской Федерации и федеральных органов
исполнительной власти», в котором приведен
основывающийся на лучшей зарубежной
практике широкий перечень сведений, обязательных
для размещения в сети Интернет.
Доступ граждан
к информации о деятельности
государственных органов является
предметом конституционных норм
(ст. 24, 29, 42 Конституции РФ). Поэтому
механизм реализации этого права
должен регламентироваться не подзаконными
актами, а федеральным законом. Проект
такого закона «Об обеспечении доступа
к информации о деятельности государственных
органов и органов местного самоуправления»,
внесенный Президентом РФ еще в 1996 году,
до сих пор не принят. Подобные законы
действуют более чем в 50 государствах
мира. Полагаю, что необходимы определенные
федеральные законы, регулирующие право
граждан на доступ к информации о деятельности
судебной и представительной власти.
Государство
проводит политику, направленную на дальнейшее
совершенствование форм и методов распространения
информации, создаваемой государственными
органами. Правительством Российской
Федерации в рамках Федеральной целевой
программы «Электронная Россия 2002-2010»
намечается внедрение новых методов работы
государственных органов, предусматривающих
не только предоставление информации,
но и «информационный диалог» с гражданами.
Формы участия,
предназначенные для получения
согласия со стороны общественности
на решение органами исполнительной
власти определенных вопросов. Если в
случаях, связанных с получением информации,
органы исполнительной власти имеют дело
с гражданами как индивидуумами, то в случаях,
связанных с получением согласия общества
на принятие решений, осуществление определенных
мероприятий, органы исполнительной власти
имеют дело с объединениями (определенными
сообществами граждан). Данному критерию
соответствуют следующие организационно-правовые
формы.
Встречи с
общественностью. Эта форма общения
с гражданами пользовалась в прошлом
большой популярностью, активно используется
и в настоящее время. Тем не менее ее критики
и в прошлом отмечали, что «встречи» создают
видимость «участия», не представляют
собой реальное «вовлечение» в государственное
управление. Собрания, встречи, слушания
и т.п. не позволяют общественности влиять
на решения органов исполнительной власти.
Есть и
другой недостаток. В ходе встреч
(слушаний) далеко не всегда выявляются
наиболее представительные мнения.
Даже если на встречи приходят
представители самых разных слоев населения,
высказанные ими мнения далеко не всегда
отражают настроения многих (или большинства)
граждан. Тем не менее органы исполнительной
власти не вправе отказываться от таких
«контактов» с общественностью. Эта форма
по-прежнему пользуется популярностью.
Необходимы юридические решения: протоколирование
встреч, принятие и документирование замечаний,
предложений, подписывание протоколов
представителями органов исполнительной
власти и общественности и др.