Управление тем или иным процессом обычно начинается с его выделения в качестве определенного образования, ему придается соответствующая организация, связанная с реализацией актуальных целей. Если нет организации людей, объединенных общей целью, то нечего и планировать, ибо планирование есть начертание путей движения данной организации к поставленным перед ней целям. Когда создана организация и имеются планы ее социальной активности, то возникает необходимость в регулировании – установлении правил поведения каждого члена организации в ее рамках и предусмотренных плановых параметрах. Под требования, вытекающие из целей организации, планов их достижения и норм поведения, подбирается персонал, способный все намеченное осуществить. Возникает динамика управления, которая нуждается в постоянном отслеживании (контроле). Все названные общие функции управления можно представить и в иной последовательности, поскольку их расположение диктуется конкретной управленческой ситуацией. [12, c.233]

     Специфические функции управления отражают особенное содержание отдельных воздействий, обусловленное разнообразием многих взаимодействующих в управлении компонентов. Они реализуются, как правило, в отдельных сферах, отраслях или на участках государственного управления и детерминированы в основном запросами управляемых объектов. Можно выделить подгруппы специфических функций управления по видам управляемых объектов, ибо, к примеру, управление экономическими объектами требует совсем иных управляющих воздействий, чем управление духовными объектами, и т.д. Даже такие специфические функции управления, как финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование труда и заработной платы, кредитование, и другие в каждом из видов управляемых объектов и в каждой соответствующей управляющей подсистеме получают свое конкретное преломление. Коммерческую и бюджетную структуры нельзя финансировать по одному шаблону. Особую подгруппу специфических функций управления составляют внутренние управленческие функции государственных органов: обеспечение законности, подготовка и повышение квалификации государственных служащих, компьютеризация, информационное обеспечение и т.д.

2. ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ЕЕ ЮРИДИЧЕСКОЕ ОФОРМЛЕНИЕ

     Функции государственного управления и управленческие функции государственных органов (внешние и внутренние, общие и специфические) в совокупности и взаимодействии друг с другом образуют сложную, многоуровневую функциональную структуру государственного управления. Эта структура обеспечивает как управленческую взаимосвязь государства – субъекта управления и общественной системы, так и внутреннюю согласованность и динамичность его как управляющей системы. «Каркасом», несущей конструкцией функциональной структуры государственного управления выступают функции государственного управления, вокруг которых и для которых формируются управленческие функции государственных органов. В итоге каждая функция государственного управления осуществляется посредством определенного комплекса управленческих функций государственных органов, расчлененных в вертикальном и горизонтальном отношениях.

     На характер и конфигурацию функциональной структуры государственного управления влияет много обстоятельств: уровень самоуправления управляемых объектов, развитость местного самоуправления, форма государственного устройства, форма правления, свойства самого государства – его демократизм, социальная направленность, правовое оформление и т.д. Поэтому существуют реальные трудности в том, чтобы в функциональной структуре государственного управления поддерживать рациональность и эффективность, с одной стороны, гибкость и адаптивность к изменяющимся целям – с другой. Особенно сложно обеспечивать рациональность и эффективность. Ведь необходимо, чтобы каждая функция государственного управления получала надлежащую реализацию посредством управленческих функций государственных органов, т.е. имела четкую и быструю вертикальную «проходимость» управляющих воздействий. Причем такую «проходимость», при которой управляющие воздействия центральных государственных органов, не деформировались бы при движении вниз, а надлежаще дифференцировались и конкретизировались. Отсюда актуальность вертикали исполнительной власти, правового регулирования, законности, профессиональной подготовки государственных служащих, их клятвы при поступлении на государственную службу и многих других моментов. В таких условиях важное значение при «работе» с функциональной структурой государственного управления имеет системно-функциональный метод (подход), соблюдение правил и требований которого позволяет упорядочить познавательный, нормативный и практический процессы. [15, c.105]

     Прежде всего речь идет об объективизации функций управления, поскольку процесс их определения должен идти снизу – от управленческих потребностей и интересов управляемых объектов. Давно уже ведутся дискуссии о том, в каком объеме могут управлять те или иные государственные органы, в том числе и органы местного самоуправления. Все чаще звучит требование еще больше расширять компетенцию нижестоящих органов. Но до сих пор преобладает абстрактный подход, предполагающий, что «наверху» вопросы обычно решаются бюрократически, а «внизу» – демократически. Многое сведено к уровням и процедурам принятия управленческих решений, а не к их качеству.

     Между тем проблема имеет совершенно иные и весьма объективные основания, суть которых, кратко говоря, можно свести к характеру, организации и объему общественных потребностей, обслуживаемых соответствующими управляемыми объектами. А эти характеристики потребностей выводят на технологию деятельности управляемых объектов, ее специализацию и кооперацию. Причем положение здесь в принципе не меняется особо из-за того, что многие управляемые объекты могут находиться в частной и иной смешанной собственности и функционировать в условиях свободной рыночной экономики и сферы услуг. В любом случае государство вынуждено наблюдать за общественными процессами, контролировать их протекание в рамках установленных норм (правил), обеспечивать в них соблюдение прав и свобод своих граждан.

     Значит, каждый уровень (звено) государственных органов может осуществить те управленческие функции (в необходимом объеме) и воздействовать на те управляемые объекты, которые непосредственно обеспечивают потребности и интересы населения; волю которого представляют данные государственные органы. От обратного подход прост: нельзя, чтобы единичное определяло судьбу особенного, а особенное – судьбу общего. Это разрушение системных связей. Соответственно каждый вышестоящий уровень должен брать на себя реализацию лишь тех управленческих функций государственных органов, которые не в состоянии осуществлять нижестоящий.

     Второй аспект связан с юридическим оформлением управленческих функций государственных органов и закреплением их в компетенции государственных органов. Казалось бы, не требует особых доказательств тезис, что цели, поставленные перед государственным органом, и набор управленческих функций, которые он призван осуществлять во имя этих целей, должны быть ясно и исчерпывающе описаны в его компетенции. Тогда становится понятно, для чего создан государственный орган и как он реально действует. Но в нормативной практике данное требование не соблюдается: описание целей и управленческих функций подменено описанием задач – определенных ребусов, которые якобы призван решать соответствующий государственный орган. Подобная неопределенность в том, что и как обязан делать государственный орган в сфере управления, и ведет к тому, что при кажущейся управленческой активности (сотни тысяч людей заняты с утра до вечера) управляемые объекты не ощущают действенных управляющих воздействий.

     Вопрос о правовой характеристике управленческих функций государственных органов и соответственно об их закреплении в компетенции государственных органов является не теоретическим, а практическим, поскольку он ведет к совершенствованию правового статуса государственных органов и улучшению на этой основе их управленческой деятельности. Ведь традиционное определение компетенции государственных органов только с учетом их государственно-властных полномочий не позволяет эту компетенцию четко дифференцировать применительно к каждому государственному органу (и этот имеет право, и тот имеет право). Не всегда тождественность полномочий устраняется и в результате формулирования дополнительно к полномочиям еще прав и обязанностей органа. Правовое же закрепление (согласованное по вертикали и по горизонтали) управленческих функций государственных органов в их компетенции дает возможность конкретизировать и четко выражать содержание управляющих воздействий различных государственных органов с учетом характера их взаимосвязей с управляемыми объектами и другими государственными органами. [7, c.63]

     Методика системно-функционального подхода позволяет осветить и такой аспект функциональной структуры государственного управления, как обоснование типовых моделей управленческих функций для различных звеньев организационной структуры государственного управления. Ведь как бы ни были специфичны управляемые объекты либо их территориальные и отраслевые подсистемы, в них можно выделить определенный набор потребностей в управляющих воздействиях, которому должен соответствовать и набор управленческих функций одного или нескольких уровней государственных органов. Во многих странах имеется опыт разработки и практического освоения типовых (либо генеральных) схем государственного управления отраслями промышленности, аграрным сектором, социально-культурным строительством, административного упорядочения. Подобная работа ведется и в сфере бизнеса. Правильно подобранная комбинация управленческих функций государственных органов, согласованная в одном направлении с целями управления, а в другом – с управленческими потребностями управляемых объектов, весьма способствует повышению действенности государственного управления.

     В частности, именно квалифицированное моделирование, основанное на определенных классификаторах управленческих функций государственных органов, дает возможность отделять устойчивые функции управления от переменчивых, общие от специфических, внутренние от внешних, долговременные от кратковременных и т.д. И тем самым не консервировать устаревшие функции управления и не мешать становлению новых, перспективных, добиваться такого положения, при котором функциональная структура государственного управления в каждый исторический момент соответствует общественным запросам и ожиданиям.

3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ЕГО ФУНКЦИИ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

     Систему субъектов административного права Республики Беларусь, как мы уже отмечали, составляют две большие группы: физические и юридические лица. К последним относятся: государство в целом, его органы, предприятия, учреждения и организации, иные общественные формирования, соответствующим образом зарегистрированные в компетентных органах. Среди них значительное место занимают органы публичной администрации, к которым относятся: государство (центральные органы государственного управления), местные исполнительно-распорядительные органы, органы государственных предприятий, учреждений и организаций.

     Орган публичной администрации как специальный орган, осуществляющий функции государственного управления и являющийся важнейшим элементом исполнительной власти, отличает ряд признаков. В частности, он:

     ♦ наделен государственно-властными полномочиями;

     ♦ обладает соответствующей компетенцией;

     ♦ подотчетен и подконтролен органам представительной власти.

     Первое подразумевает возможность осуществления всякой управленческой деятельности, и особое значение это положение имеет в сфере государственного управления. Безусловно, основная задача государственно-управленческой деятельности в условиях демократии должна быть направлена на обеспечение общего блага граждан, защиту их конституционных прав и свобод. Именно поэтому такая деятельность должна осуществляться только на основе и во исполнение закона.

     Закон, а не акты ведомственного, подзаконного характера должен регулировать всю деятельность органов публичной администрации. Именно на это указывает п. 2 ст. 7 Конституции Республики Беларусь: «Государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства».

     Особая роль в деле осуществления государственного управления отводится изданию актов управления, которые, по сути, и являются одной из форм реализации государственно-властных полномочий. Точнее, государственное управление выражается главным образом, в издании государственных актов управления, которые и указывают на наличие у органа данных полномочий.

     Государство путем законодательного закрепления (как правило, в Конституции) определяет возможность издания таких актов органами публичной администрации. В частности, ст. 108 Конституции закрепляет право издания актов управления Правительством Республики Беларусь в виде постановлений, имеющих обязательную силу на всей территории страны, а также распоряжений. Право издания актов управления административными органами закреплено и Законом «О нормативно-правовых актах Республики Беларусь».

     Такая компетенция является признаком административного органа, хотя, по сути, может быть признаком любого государственного органа, например представительной или судебной власти. Если исходить из широко распространенного среди ученых-правоведов мнения по поводу содержания понятия «компетенция», то она включает в себя права и обязанности, в нашем случае, органа публичной администрации. Наиболее точным здесь будет определение Б.М. Лазарева, который под компетенцией государственного органа понимает систему полномочий – прав и обязанностей, носящих внешневластный характер. [14, c.106]