Формы участия государства в гражданском обороте

       Поэтому правоспособность государства   можно  назвать  целевой  -  она вытекает из той функции  носителя  публичной  власти,  которую  в  интересах всего общества выполняет государство. Таким образом, государство, вступая  в гражданский оборот, должно следовать своему предназначению. Оно не может,  к примеру, наживаться на своих гражданах, неосновательно освобождать  себя  от ответственности и т. д⁴. Признание, соблюдение  и  защита  прав  и  свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2 Конституции  РФ).  Ряд обязанностей государства, касающихся  его  участия  в  гражданском  обороте, вытекают и из других норм Конституции.

         Государство  как  таковое  неспособно  своими   действиями   приобретать   и осуществлять гражданские права, а также создавать и  исполнять  обязанности. От  его  имени  всегда  действуют  государственные  органы,  как  являющиеся юридическими  лицами,  так  и  не  признанные  таковыми,  в  рамках  которых действуют должностные лица. Именно их сознание и воля позволяют  действовать государству как субъекту права.

1.5. Муниципальные образования  как субъекты гражданского  права.

         Государство участвует  в гражданском  обороте  не  как  нерасчлененное целое, а как совокупность субъектов разных уровней  (разной  степени  охвата территории, общности и т. п.). Все эти субъекты независимы друг от  друга  и выступают как самостоятельные участники гражданско-правовых  отношений.  Они отвечают по своим обязательствам принадлежащим  им  на  праве  собственности имуществом, кроме того имущества, которое закреплено за юридическими  лицами или  может  находиться  только  в  государственной   или   в   муниципальной собственности (п. 1 ст. 126 ГК). Любой из  этих  субъектов не  отвечает  по обязательствам другого (пп. 4 и 5  ст.  126  ГК),  если  только  он  не  дал гарантию (поручительство/ в отношении такого обязательства. В  законе  могут быть  установлены  случаи,  когда  такая  ответственность  наступает  и  при отсутствии гарантии (поручительства).

         В гражданско-правовых  отношениях  участвуют  три  категории  субъектов: 

         1)Российская Федерация; 

         2) субъекты  РФ  -республики,  края,  области,  города федерального   значения,   автономная   область,   автономные   округа; 

         3) муниципальные образования.

         От имени Российской Федерации и субъектов РФ могут своими  действиями приобретать и осуществлять гражданские  права  и  обязанности,  выступать  в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов  (п.  1 ст. 125 ГК).

         Особыми  участниками  гражданского  оборота  выступают  муниципальные образования.  Под   муниципальными   образованиями   понимаются   городское, сельское поселение, несколько  поселений,  объединенных  общей  территорией, часть  поселения,   иная   населенная   территория,   в   пределах   которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная  собственность, местный бюджет, казна и выборные органы местного самоуправления.

         Муниципальные   образования   создаются   по    модели    образований государственных,   однако   в   отличие   от   последних   органы   местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти  (ст.  12 Конституции РФ, п. 5  ст.  14  Закона  РФ  об  общих принципах организации местного самоуправления в РФ). По сути, муниципальное образование  выступает в качестве особого рода корпорации, членами  которой  являются  все  жители.

         Подобный вывод  подтверждается, в  частности,  тем,  что права собственника могут осуществляться от имени населения муниципального образования  органами местного  самоуправления  или  непосредственно   населением   муниципального образования.  Население,  таким  образом,  выступает   в   качестве   органа муниципального образования. И все-таки близость муниципальных образований  к государственным  по  принципам  их  организации  и  деятельности   позволяет рассматривать их совместно.

ГЛАВА 2. ФОРМЫ УЧАСТИЯ ГОСУДАРСТВА В ГРАЖДАНСКОМ ОБОРОТЕ.

2.1. Опосредованное участие государства в гражданском обороте.

         Государство   может   участвовать   в   гражданском    обороте    как непосредственно, так и через специально созданные им для этих целей государственные   юридические   лица   в   организационно-правовых   формах, предусмотренных  действующим  гражданским   законодательством.   Остановимся вначале на последней форме участия государства в гражданском обороте.

         Опосредованное  участие  государства  в  обороте  достигается   путем вступления в него созданных государством юридических  лиц,  действующих  как таковые, принимающих обязанности и приобретающих права для себя,  а  не  для государства. Речь идет о  юридических  лицах  таких  организационно-правовых форм,  как  государственные  и   муниципальные   унитарные   предприятия   и финансируемые собственником (в нашем случае  -  государством)  учреждения. Через этих юридических лиц, косвенно, опосредованно  в  гражданском  обороте участвует и государство.

         Действующее законодательство закрепляет принцип  раздельной  ответственности учредителя и созданного им юридического лица (п. 3  ст.  56  ГК),  однако  у этого принципа есть немало исключений (см., напр. п. 5 ст.  115и  п.  2  ст.

120 ГК), связанных в основном с   государством.  Именно  государство   в  ряде случаев отвечает по долгам созданных им юридических лиц. Однако не только  в этих   исключениях   из   принципа   раздельной   ответственности    состоит опосредованное участие государства в гражданском обороте.

         Государство продолжает оставаться собственником  имущества,  на  базе которого оперируют созданные им юридические лица, и в этом смысле  стоит  за каждой их сделкой, пусть и совершенной ими от своего имени. В ряде  наиболее важных с точки зрения  государства  случаев  за  его  органами  закрепляются контрольные полномочия (согласование, одобрение, утверждение, контроль и  т. п.) в отношении таких юридических  лиц.  Сами  по  себе  эти  полномочия  не свидетельствуют  о  непосредственном  участии  государства   в   гражданском обороте (сторонами соответствующих сделок становятся созданные  государством юридические лица), однако показывают, насколько оно близко к этому.

         Однако далеко не всегда в  случае  действия  созданного  государством юридического  лица  имеет  место  опосредованное   участие   государства   в гражданском  обороте.  Существуют  такие юридические лица,  которые могут одновременно действовать и от имени государства, и  от  своего  собственного имени. Например, Министерство финансов РФ может представлять  в  гражданском обороте государство, но в то же время оно действует  и  как  самостоятельное юридическое лицо, приобретающее права и  обязанности  для  себя,  а  не  для государства (например, при покупке канцелярских принадлежностей).

2.2. Непосредственное  участие государства  во  внутреннем  гражданском

обороте.

         Оно осуществляется путем вступления в оборот органов  государственной власти, действующих при этом не как обособленные  юридические  лица,  а  как особые представители государства. Вполне  возможно,  что  государство  будет представлено органом, который является  одновременно  и  юридическим  лицом. Однако это последнее  качество  не  имеет  значения  для  данных  отношений, поскольку такой орган представляет государство в целом  и  обязывает  именно его. Главное, что этот орган  действует  от  имени  государства  в  пределах компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (пп.  1 и 2 ст. 125 ГК).

         Квалифицирующим признаком  участия  государства  в  обороте  не  может  быть действие такого государственного органа,  который не  является  юридическим

лицом. Сейчас практически все государственные  органы,  которые  участвуют  в гражданском обороте от  имени  государства,  признаны  юридическими  лицами. Здесь  главное  -  не  формальный  критерий  наличия  или  отсутствия   прав юридического  лица,  а  направленность  действий  государственного   органа, которые должны быть совершены от имени государства  в  пределах  компетенции такого органа. В случае непосредственного участия государства в  гражданском обороте мы имеем специфические отношения представительства в силу закона,  к которым  должна  применяться  глава  10  ГК.   При   любых   обстоятельствах государство   может   считаться   участвующим    в    гражданском    обороте непосредственно лишь тогда, когда в законодательстве  содержится  полномочие какого-либо органа государства совершить действие от имени государства,  тем самым связав его.

         От  имени  государства   в   гражданском   обороте   могут   выступать   как

представительные,  так  и  исполнительные  органы  Российской  Федерации   - Федеральное  Собрание  РФ,  Президент  РФ,  Правительство  РФ,  Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство РФ, Мингосимущество РФ и др., а  также соответствующие им органы государственных  и  муниципальных  образований.  В

случаях  и  в   порядке,   предусмотренных   законодательством,   от   имени государства по его специальному  поручению  могут  выступать  любые  лица  - государственные  органы,  органы  местного  самоуправления,  юридические   и физические лица (п. 3 ст. 125 ГК). Например, интересы государства в органах управления акционерных  обществ  (хозяйственных  товариществ),  часть  акций (доли,  вклады)  которых закреплена  в федеральной собственности,   могут представлять  физические  лица,  заключившие  соответствующие  договоры   на представление этих интересов.

         Таким  образом,  российское  законодательство  исходит  из  плюралистической модели участия государства в гражданском  обороте,  когда  его  представляют несколько различных  органов, причем  порядок взаимодействия  между этими органами и даже  некое  подобие  их  иерархичности  отсутствуют.  Между  тем многие правовые системы исходят из монистической модели участия  государства в гражданском обороте,  когда  основным  и  главным  участником  гражданско-правовых отношений  становится  казна  (фиск).  Такая  правовая  конструкция восходит еще к римскому праву. Ценность ее состоит  в  том,  что  достаточно однажды зафиксировать  равноправие  фиска  в  отношениях  со  всеми  другими участниками гражданского оборота - и в дальнейшем  это  положение  не  будет нуждаться в пересмотре.  Это  удобно  и  демократично.  Плюралистическая  же модель   требует    фиксации    равноправия    применительно    к    каждому государственному органу, представляющему государство в гражданском  обороте, что вызывает дополнительные сложности и становится практически  невозможным, если число  этих  органов  все  увеличивается  и  увеличивается.  Неслучайно степень обеспеченности имущественных  прав  граждан  и  юридических лиц во взаимоотношениях с нашими государственными  органами  ниже,  чем  в  странах Запада.

         Ситуацию  не  может  исправить  и  то,  что  в  РФ  существует   Федеральное казначейство. Оно создано на основании Указа  Президента  РФ  от  8  декабря 1992 г.  № 1556  "О федеральном казначействе".  Положение о федеральном казначействе РФ утверждено постановлением Правительства  РФ  от  27  августа 1993 г. № 864. Федеральное казначейство представляет собой централизованную систему органов,  состоящую  из  Главного  управления,  входящего  в  состав Министерства финансов РФ, и  территориальных  органов  (на  местах).  Органы казначейства являются юридическими  лицами  в  форме  бюджетных  учреждений. Основными функциями федерального казначейства являются  управление  доходами и  расходами  федерального  бюджета  РФ  (учет   средств,   их   зачисление, перемещение и расходование) и обслуживание внутреннего и внешнего  долга  РФ.  Главное  управление   федерального   казначейства   является   от  имени Министерства   финансов   РФ   официальным   корреспондентом   международных финансово-банковских организаций, членом которых  состоит  РФ,  по  вопросам финансовых операций Правительства РФ.

         Однако  Федеральное   казначейство   РФ   -не   единственный   орган, действующий непосредственно от имени казны. Это лишает казну присущего ей  в ряде иностранных законодательств единства. Хотя и в  нашем  законодательстве закреплен принцип единства казны, однако он касается лишь денежных  средств, зачисляемых в бюджет или  перечисляемых  из  бюджета.  Иное  имущество,  как движимое, так и недвижимое, выведено из "общей кассы", и  в  отношении  него право представлять государство закреплено  совсем  за  другими  органами,  а именно, за органами  по  управлению  государственным  имуществом.  Последние являются  распорядителями  практически  любого  государственного  имущества, кроме бюджетных средств. Поэтому-то  и  нельзя  говорить  о  единстве  казны (кассы).

         Между тем в нашем  законодательстве  уже  появилась  конструкция,  исходящая, хотя и не вполне последовательно, из принципа  единства  казны  хотя  бы  по названию. Речь идет о казенных предприятиях (ст. 115  ГК).  Их  учредителем,

правда, не является федеральное казначейство, но название  прямо  говорит  о том,  что  они  находятся  в  собственности  казны  (хотя  на   деле   пока - государства).

       По-видимому, дальнейшее развитие  гражданского законодательства  пойдет в  направлении  создания  единой  казны.  Плюралистическая  модель   участия государства в гражданском обороте облегчает тяготы государственных органов, однако снижает уровень защищенности прав потерпевших. В частности,  довольно странно выглядит невозможность обратить взыскание по долгам  государства  на его  имущество,  переданное  в  ведение  (управление)  других  лиц.  А  если казенного  имущества  недостаточно?  Это  вполне   возможно   применительно, скажем, к муниципальным образованиям, да, пожалуй, и к субъектам РФ. Вред  и в этих случаях должен быть возмещен.  Очевидно,  практика  уже  в  ближайшее время потребует "снятия корпоративной  маски"  с  некоторых  государственных юридических лиц.