Формы правления в современных государствах

     Имеется много других особенностей, присущих каждой отдельно взятой стране со смешанной формой правления. Свое отражение они находят в конституционных положениях.

     Вторая  тенденция конституционного регулирования, о которой говорилось выше, – создание механизмов, обеспечивающих стабильность правительства. В классической президентской республике министры, например, зависят только от президента. Парламент отстранить их от должности не может. Помимо желания президента это возможно лишь в порядке импичмента, да и то не во всех странах.

     В парламентарной республике для обеспечения стабильности правительства применяется «конструктивный вотум недоверия», изобретенный в Германии, а ныне применяемый в Болгарии, Венгрии, Польше и даже Папуа – Новой Гвинее. Суть его заключается в том, что страна никогда не остается без правительства (премьера). Если предлагается вотум недоверия с целью заменить премьера (путем голосования большинства в парламенте), то одновременно взамен должно предлагаться и голосоваться другая кандидатура премьера. Смещение одного премьера одновременно означает утверждение второго.

     Другой  способ – назначение министров премьером (президент утверждает их только формально). Парламент не может сместить отдельного министра, а премьер вправе сделать это в любое время. Министры зависят от него, что усиливает сплоченность правительства в коллегии. Именно такой способ применяется в Германии для упрочения стабильности правительства.

     Третий  способ – ограничение оснований для смещения правительства и усложнение соответствующих процедур (выше уже говорилось об этом).

     Четвертый способ, который может обеспечить стабильность правительства при парламентарной и полупрезидентской формах республики, – установление заградительного барьера (1,5, 2, 3, 4, 5% и т.д.) для доступа представителей той или иной партии в парламент при применении пропорциональной избирательной системы. К распределению депутатских мест тем самым допускаются только крупные партии, получившие более или менее значительное количество голосов избирателей. Это создает дополнительные возможности для опоры правительства на крупные партии, согласований с ними законопроектной деятельности.

     Третья  тенденция в изменении конституционного регулирования отношений президента, парламента, правительства (т.е. в модификациях республиканской формы правления) связана с установлением ограниченной ответственности правительства и министров в некоторых формах президентской республики (Уругвай, Коста-Рика, Египет, Венесуэла), что, по идее, исключается для классической президентской республики. Для такой ответственности, во-первых, требуется большой процент подписей депутатов, чтобы поставить вопрос о недоверии (до 25% в Колумбии). Во-вторых, в ряде стран (например, в странах Латинской Америки) все равно в конечном счете решение принимает президент (парламенты там слабы). Подобным образом, дело обстоит и в Египте. Парламент может выразить недоверие правительству, но президент обязывает его рассмотреть вопрос еще раз. Если парламент подтверждает свое решение, президент, не отправляя правительство в отставку, выносит вопрос на голосование избирателей, и тогда он может либо распустить парламент, либо уволить правительство в отставку (в зависимости от итогов голосования). Одновременно с повышением роли парламента усиливаются позиции президента: по истечении срока его полномочий на голосование избирателей выносится только одна кандидатура (Египет, Сирия).

     Четвертая тенденция получила название «рационализированного парламентаризма». Наряду с расширением контрольных полномочий парламента по общим вопросам ограничивается его компетенция в некоторых сферах, в том числе в сфере законодательства. Парламенты с ограниченными полномочиями типичны для Франции, многих франкоязычных странах Африки. Парламенты могут принимать «законы-рамки» и «исчерпывающие» законы не по всем вопросам, а только по перечисленным в конституции. По остальным вопросам нормативные акты, имеющие силу закона, принимают высшие органы исполнительной власти. Если парламент вышел за пределы своей компетенции, президент и правительство могут издать свой акт, а то и отменить неправомерный закон парламента (правда, на практике этого не бывает).

     Конституционные полномочия парламента претерпевают изменения в связи с созданием в ряде стран надпарламентских органов, мини-парламентов, парламентских «депутаций». Пока что это нетипичные явления, но при анализе современных конституций мимо них пройти нельзя. Может быть, такой опыт будет полезен и для модели будущей российской конституции.

     Надпарламентские  органы создаются в некоторых  президентских республиках (Индонезия, Туркменистан и др.). Их составной  частью является парламент, другие лица входят в состав такого органа по должности (президент, правительство, делегаты от различных социальных групп и др.). Только такой орган вправе принимать некоторые важнейшие решения, иногда только он изменяет конституцию. Подобный подход изменяет положение парламента (в определенной мере президента и правительства тоже) в государственной системе.

     Мини-парламенты – уменьшенные в десяток раз парламенты, причем уменьшение произведено пропорционально доле партийных фракций в парламенте. Такие мини-парламенты называются решающими комиссиями или секциями (Италия, Испания, Греция и др.). Они могут принимать законы (и фактически большинство законов несущественного значения принимают именно они). Однако они действуют только по поручению парламента и, например, в Италии это поручение не может быть дано, если возражает хотя бы 1/10 часть парламента.

     В отдельных странах (Мексика, Португалия и др.) действуют постоянные депутатские комиссии (парламентские депутации) – нечто вроде постоянно действующего органа парламента (в тех странах, где парламент двух палатный, они формируются в равных пропорциях обеими палатами). Парламентские депутации – органы временные (действуют в период между сессиями парламента), их полномочия незначительны. Как представители парламента, они могут решать некоторые вопросы преимущественно организационного характера, осуществлять по отдельным вопросам контроль в отношении исполнительной власти.

     Существуют  и другие формы замещения полномочий парламента, например делегация полномочий (в том числе делегированное законодательство). Они известны давно. В России эта  проблема должна быть решена на конституционном уровне.

     Пятая тенденция – предусмотренные  современными конституциями сотрудничество, взаимодействие и субсидиарность полномочий. Примеры, приведенные выше, одновременно демонстрируют и различные формы  проявления этой тенденции. Она тоже нуждается в современных конституционных формулировках¹⁴.

     В понятия формы государства входит также государственный режим. В  современных конституциях нет этого  словосочетания (правда, иногда говорится  о политическом режиме, либо о демократическом, чаще – просто о режиме), хотя в них закреплены демократические формы и методы осуществления государственной власти. Однако представляется, что концепция демократического государственного режима должна найти свое концентрированное выражение в новой российской конституции. Выше говорилось о разнообразных методах деятельности органов государства. Задача состоит в том, чтобы отобрать наиболее значимые из них и разработать обобщенные конституционные формулировки о сущности режима в стране, а затем с учетом этих положений и норм о форме правления и территориально-государственном устройстве создать термины, дающие обобщенное представление обо всех трех главных сторонах организации государственной власти (форме правления, государственно-территориальной организации и государственном режиме) в их статике и динамике.

     В России, Белоруссии, Украине парламент  может выразить недоверие правительству, но это не влечет правовых последствий: решение об отставке правительства принимает президент. Он вправе не согласиться с парламентом. В России, как и на Украине, нижняя палата парламента неоднократно оценивала работу правительства как неудовлетворительную, и никаких последствий это не влекло (нужно официально выразить именно вотум недоверия). Если же в России парламент попытается настаивать и в течение трех месяцев вторично выразит недоверие правительству (именно такой срок установлен Конституцией), то тем самым поставит себя под удар: президент вправе выбрать – уволить правительство в отставку или распустить нижнюю палату парламента. Правда, на Украине по Конституции 1996 года парламенту достаточно принять один раз резолюцию недоверия, премьер-министр в связи с этим обязан подать президенту заявление об отставке кабинета, но все же из смысла этих статей не вполне ясно, обязан ли президент удовлетворить это заявление. В белорусской Конституции 1996 года отставка правительства возможна в результате выражения ему недоверия (такой проект могут внести только не менее третьей части членов палаты, что является наиболее жестким условием среди конституций мира) и в результате отклонения вопроса о доверии правительству, который ставится по инициативе правительства премьер-министром. Но опять-таки и в том, и в другом случае вопрос об увольнении правительства в смешанных формах республики решает президент. Конституциями здесь установлена двойная ответственность министров: перед президентом и парламентом, но реален только первый вид ответственности¹⁵.

     На  деле продление не было осуществлено, были проведены выборы.

     Таким образом, создание смешанных и гибридных (как результат этого смешения) форм республики призвано соединить позитивные качества президентской и парламентарной форм (стабильность первой, контроль парламента в отношении правительства во второй и др.) и избавиться от их недостатков: известного авторитаризма и слабости парламента в президентской республике (хотя, например, в США последней особенности нет), неустойчивости правительства – во второй. Делается это разными способами. Нередко это лишь вкрапление отдельных черт одной формы правления во вторую, что придает последней особенности, но не лишает ее качеств именно данной формы. Если же возникает гибрид, то создается по существу новая форма правления независимо от того, доминируют в ней качества президенциализма или парламентаризма.

     Гибридные формы республики обладают определенными позитивными чертами: они обеспечивают стабильность правительства, противостоят его замене по разным конъюнктурным, партийным соображениям, исключают министерскую чехарду, свойственную некоторым парламентарным республикам. С другой стороны, есть и определенные минусы: нарушается разделение властей, система сдержек и противовесов, усиливается президентская власть, и ее носители иногда обнаруживают тенденции к авторитаризму.

     Тем не менее, создание смешанных форм и создание гибридных разновидностей – устойчивая тенденция развития в течение последних десятилетий. Более того, соединение различных качеств распространяется не только на однородные формы и действует внутри них (монархии или республики), но иногда республиканские элементы проникают в монархию (например, выборная монархия), а монархические – в республику (пожизненные президенты и др.). Характер этих элементов, их значимость в сочетаниях неоднородны. Все это приводит к огромному разнообразию Конкретных форм правления в современных государствах¹⁶. 

4 Форма правления современного российского государства. 

      При подготовке новой Конституции России отчетливо высветились многие проблемы теории и практики государственного строительства, в том числе о форме правления. Суть дискуссий сводилась к альтернативе: президентская или парламентарная республика должна быть утверждена в нашей стране. Однако сторонники жесткой альтернативы не учитывали, что в современных условиях градации, сложившиеся в XIX в., изменяются, происходит взаимопроникновение элементов различных форм правления, возникают смешанные, «гибридные» формы. Данные процессы отражают новые тенденции современного политического развития, чаще всего вызванные необходимостью повысить уровень управляемости государства, придать большую самостоятельность и стабильность органам исполнительной власти.

      Форма правления, т.е. порядок организации  и взаимоотношений высших органов  государства, зависят от многих факторов: соотношения социально-политических сил, уровня правовой и политической культуры и т.д.

      Сложная обстановка перехода к рыночной экономике  и острая социальная напряженность обусловили тот факт, что в Российской Федерации в качестве формы правления установлена президентская республика, но обладающая по сравнению с традиционными президентскими республиками рядом особенностей.

      Во-первых, наряду с признаками президентской  республики (это, в частности, контроль Президента за деятельностью Правительства) данная форма имеет (правда, незначительные) элементы парламентарной республики, состоящие в том, что Государственная Дума может выразить недоверие Правительству (хотя решать его судьбу и в этом случае будет Президент).

      Во-вторых, налицо дисбаланс между законодательной  и президентской властью, существенный перевес последний, что в какой-то мере нарушает необходимое равновесие и устойчивость государственной власти в целом.

      Наконец, в-третьих, уникальность России как  федерации не может не быть отраженной в механизме государственной власти, особенно с учетом того, что в ряде ее республик также существует институт президентства.

     Выше  были охарактеризованы основные модели конституционного регулирования организации демократического государства и тенденции их развития. Конституционное и политическое развитие России протекает в русле отмеченных тенденций. Хотя у всех стран, в том числе и у России, есть свои особенности, не обязательно «изобретать велосипед»; имеется обширный зарубежный опыт. Однако, выбирая ту или иную модель, заимствуя те или иные элементы, следует учитывать специфику России и даже географические условия (последние, может быть, не в последнюю очередь). К сожалению, используя зарубежный опыт, мы не всегда выбираем самое удачное (конституционный контроль, местное самоуправление, избирательная система и др.). Сказанное относится и ко многим аспектам взаимоотношений президента, парламента и правительства, т.е. к форме правления.

     «Видимо, для России целесообразна полупрезидентская-полупарламентарная республика с большей ответственностью правительства и ограниченной ответственностью министров перед парламентом при повышении качества последнего (в том числе за счет изменения палат и их соотношения) и укреплении его роли»¹⁷.