Федеральное Собрание – парламент России

Законотворчество  сосредоточено в Государственной  Думе — основной и необходимой  инстанции в этой работе. Совет Федерации также обладает правами по участию в законодательной деятельности, но они имеют иной характер по сравнению с законодательными полномочиями Государственной Думы, Конституция РФ не наделяет Совет Федерации правом принимать законы, однако он одобряет или отклоняет федеральные законы, принятые Государственной Думой. Но такое отклонение закона не носит абсолютного характера и может быть преодолено Государственной Думой (квалифицированным большинством голосов — не менее чем двумя третями от общего числа депутатов).Совет Федерации играет роль своего рода противовеса Государственной Думе, способствуя предотвращению поспешных, некачественных, не взвешенных законодательных решений. Он наделен для этого достаточно действенными и реальными правами. Все законы, принятые Государственной Думой, передаются на рассмотрение Совета Федерации, что призвано обеспечить учет его мнения в законотворческом процессе. Далее Совет Федерации сам решает, рассматривать или не рассматривать поступивший закон по существу на своем заседании. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных  налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного  регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации  и денонсации международных договоров  Российской Федерации;

д) статуса  и защиты государственной границы  Российской Федерации;

е) войны  и мира.

Кроме названных законов обязательному  рассмотрению в Совете Федерации  подлежат также все федеральные конституционные законы.

4. Законодательный  процесс: понятие, стадии, виды  принимаемых актов. Законодательный процесс является видом правотворческого процесса, направленным на создание нормативных правовых актов высшей юридической силы — законов. Следует различать принятие закона Государственной Думой (ст. 105 Конституции РФ) и принятие федерального закона (ст. 107), которое завершает законодательную процедуру в Федеральном Собрании и вбирает в себя как принятие закона Государственной Думой, так и одобрение закона Советом Федерации. Законодательный процесс составляет важную часть деятельности Федерального Собрания РФ. В то же время в его деятельности более фундаментальной по отношению к законотворчеству является представительная функция. Не случайно Конституция определяет Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — вначале как представительный и уже затем как законодательный орган (ст. 94). В любом случае законодательная и представительная функции в конституционном тексте разведены. Однако Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ2 в наименовании региональных парламентов, наоборот, на первое место выдвигает их законодательную роль и лишь в скобках оговаривает их представительный характер. Функция представительства осуществляется и через законодательную деятельность, и через иные направления парламентской деятельности. Данная функция заставляет рассматривать активность парламента, в том числе в области законотворчества, как способ реализации коллективного права народа на власть (ст. 3 Конституции РФ). Представительный статус парламента наиболее значим именно в законодательной деятельности, поскольку ее продукт — законы — лежат в основании правовой системы страны, являются формой стратегического управления и соотнесения между собой интересов всех групп населения. В рамках федерального законодательного процесса нарушение парламентской процедуры рассмотрения и принятия закона является основанием для возвращения Президентом закона в палаты Федерального Собрания и нового рассмотрения последними этого закона с того этапа, на котором и произошло процессуальное нарушение.

Быстрое принятие законов при минимальных ресурсных затратах является парламентской сверхзадачей, решение которой желательно, но не обязательно, достижение которой в любом случае не предполагает упрощения нормативно установленной законодательной процедуры. Оперативное принятие решений, позволяющих достичь максимального результата при минимальных затратах, является обязательным критерием эффективности деятельности не представительных, а исполнительных органов государственной власти. 

С учетом отмеченного, сложность федерального законодательного процесса, жестко заданная последовательность его стадий, предоставление права законодательной инициативы и стороннего влияния на содержание законодательной деятельности широкому, но четко очерченному кругу субъектов, гласность законодательной деятельности. Меры призваны обеспечить:

1) отсеивание  случайных, нежизнеспособных законопроектов;

2) принятие  действительно компромиссных законов,  отражающих интересы основных  социальных групп или явно  не противоречащих им.

Законодательный процесс делится на несколько стадий. Разделение его на стадии требует предварительного решения вопроса о критериях названного разделения. Таковыми, являются три основных критерия. Первый — выделение в законодательном процессе последовательного ряда частных целей, без достижения которых невозможен и конечный результат — введение в действие нового закона или отказ от его принятия. Второй — переход законопроекта (закона) от одних участников процесса к другим и (или) изменение режима работы с законопроектом (законом). Третий — оформление перехода законопроекта (закона) от одного участника законодательного процесса к другому и (или) изменения режима работы с законопроектом (законом) соответствующими процессуальными решениями. Исходя из данных критериев, в федеральном законодательном процессе можно выделить следующие стадии:

1) законодательную  инициативу;

2) принятие  решения о первичном движении  законопроекта в Государственной  Думе;

3) предварительное  рассмотрение законопроекта в  рабочих органах Государственной Думы;

4) пленарное  рассмотрение законопроекта Государственной  Думой; 

5) направление  Государственной Думой принятого  ею закона в Совет Федерации; 

6) принятие  решения о первичном движении  закона в Совете Федерации; 

7) предварительное  рассмотрение закона в рабочих органах Совета Федерации;

8) пленарное  рассмотрение закона Советом  Федерации 

9) направление  принятого и одобренного закона  Президенту;

10) рассмотрение  закона Президентом на предмет  его подписания или отклонения (возвращения);

11) обнародование (опубликование) закона;

12) вступление  закона в силу.

Отдельные стадии также могут внутренне  подразделяться на этапы на основе тех же самых критериев. Так, пленарное  рассмотрение законопроекта Государственной  Думой осуществляется, как правило, в трех чтениях, разделяемых еще и этапами подготовки законопроекта к каждому из них. В свою очередь, близкие друг другу стадии законодательного процесса реально объединять в циклы. Например, все стадии прохождения законопроекта в Государственной Думе соединяются воедино целью принятия закона, а все стадии прохождения закона в Совете Федерации — целью одобрения закона. Такое укрупненное деление помогает не потерять в череде отдельных стадий общую логику развития законодательного процесса.

Законодательная инициатива имеет целью возбуждение законодательного процесса по конкретному законопроекту путем его разработки и внесения в установленном порядке в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы (ст. 104, 134 Конституции). Данная стадия завершается в момент регистрации законопроекта и прилагаемых к нему документов и является начальной точкой второй стадии — принятия решения о первичном движении законопроекта. Ее цель — решение вопроса о возможности включения законопроекта в законодательный процесс путем проверки законопроекта и прилагаемых к нему документов на предмет соответствия их формы и порядка внесения действующему законодательству. Окончательное решение о включении законопроекта в законодательный процесс или о возвращении его субъекту права законодательной инициативы принимает Совет Государственной Думы. Совет Государственной Думы назначает комитет Государственной Думы, ответственный за законопроект, и включает законопроект в примерную программу законопроектной работы на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц. Данные решения переводят законопроект на стадию предварительного рассмотрения, главная цель которой заключается в подготовке законопроекта к пленарному рассмотрению палатой в целом. Данная цель достигается путем проведения необходимых экспертиз законопроекта, обобщения отзывов, предложений, замечаний по нему, возможного изменения текста законопроекта с согласия субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект. Для организационного обеспечения этой работы ответственный за предварительное рассмотрение законопроекта комитет Государственной Думы обычно создает рабочую группу из депутатов — членов комитета. В рабочую группу могут входить и другие лица. Предварительное рассмотрение законопроекта завершается решением Совета Государственной Думы о вынесении законопроекта на пленарное рассмотрение палаты.

Цель  пленарного рассмотрения законопроекта  заключается в принятии закона или  выведении законопроекта из законодательной процедуры на заседании (заседаниях) Государственной Думы. Пленарное рассмотрение законопроекта нижней палатой распадается на чтения и периоды подготовки законопроекта к каждому чтению. Законопроекты рассматриваются, как правило, в трех чтениях. Каждое из них имеет собственную цель. Первое чтение позволяет депутатам войти в проблематику законопроекта, уяснить его концепцию, место в законодательной системе, предмет регулирования, основные положения. Второе — направлено на содержательную доработку законопроекта путем внесения в него поправок. Третье чтение — этап «подчистки», редакционной правки и устранения логических и иных несообразностей, могущих появиться в тексте законопроекта в ходе второго чтения. Законопроекты могут рассматриваться в меньшем или большем количестве чтений. Решение о принятии законопроекта в каждом из чтений и окончательное принятие закона Государственной Думой оформляется постановлениями Государственной Думы.

Принятый  Государственной Думой закон  направляется в Совет Федерации  для решения вопроса о его одобрении или отклонении, и это следующая стадия законодательного процесса, отчасти схожая со стадией законодательной инициативы. Ее суть также заключается в возбуждении процедуры рассмотрения акта в палате Федерального Собрания. Хотя имеется и существенное различие: если законодательная инициатива — право управомоченных субъектов по внесению законопроекта, то направление принятых законов в Совет Федерации является обязанностью Государственной Думы. Указанная стадия заключается в оформлении окончательного текста принятого закона, иных документов, официальном внесении их в Совет Федерации на имя председателя этой палаты и завершается актом регистрации названных документов в Аппарате Совета Федерации. Решение о первичном движении закона в Совете Федерации принимается Председателем палаты или по его поручению — заместителем Председателя. На данной стадии проверяется соответствие формы закона и прилагаемых к нему документов действующему законодательству и принимается решение о направлении закона в ответственный комитет.

Целью предварительного рассмотрения закона ответственным комитетом Совета Федерации является формулирование последним предложений о необходимости  пленарного рассмотрения закона на заседании  палаты, об одобрении или отклонении закона. Предложения ответственного комитета оформляются в виде заключения и направляются Председателю Совета Федерации. Окончательное решение о вынесении или о не вынесении закона на заседание Совета Федерации принимает его Председатель. Таким образом, цель предварительного рассмотрения закона заключается не в доработке закона, а в определении палатой своего предварительного мнения о законе.

Пленарное рассмотрение закона на заседании Совета Федерации имеет целью принятие окончательного решения Советом  Федерации об одобрении или отклонении закона, оформляемое постановлением данного органа. 

Стадия  направления принятого и одобренного  закона Президенту на предмет его  подписания или отклонения (возвращения) имеет целью оперативное ознакомление исполнительной власти с принятым и одобренным законом, а также учет ее позиции в законодательном процессе. Последнее важно, поскольку именно на исполнительную власть в первую очередь возлагается задача обеспечения реализации закона и ей, следовательно, не безразлично содержание принимаемых законов. Данная стадия завершается направлением скрепленного подписью Президента закона для его официального опубликования или направлением отклоняемого (возвращаемого) Президентом закона в палаты Федерального собрания с соответствующим письмом.

Опубликование (обнародование) закона входит в компетенцию  Президента и осуществляется средствами массовой информации, отвечающими за официальное опубликование федеральных  законов. Последние официально публикуются  в «Российской газете», «Собрании  законодательства РФ». Официальным изданием является и «Парламентская газета». Цель данной стадии заключается в оперативном и точном доведении принятого закона до неограниченного круга лиц (до всех, кому адресованы или могут быть адресованы его положения). Факт официальной публикации закона завершает указанную стадию. Он вступает в силу одновременно на всей территории России по истечении десяти дней после опубликования.

Вступление  закона в действие — завершающая  точка законодательного процесса, свидетельствующая  о реальном включении созданного закона в законодательную систему страны. Действие закона — потенциальная возможность или необходимость субъектов права, кому адресован закон, реализовать его содержание (права, обязанности, полномочия, ответственность). Принято говорить о действии закона в пространстве, во времени и по кругу лиц.

В законодательном  процессе имеют место и разногласия  между отдельными его участниками, что осложняет ход законодательного процесса. К числу названных разногласий  следует отнести отклонение закона Советом Федерации, отклонение или возвращение закона Президентом. Разрешение разногласий требует введения в законодательный процесс дополнительных действий и процедур. Однако вряд ли они могут рассматриваться в качестве самостоятельных стадий законодательного процесса. Скорее всего, необходимо говорить о возвращении закона на уже пройденные им стадии законодательного процесса и новое их прохождение в особом режиме, отличающемся от обычного порядка движения законопроекта (закона). Так, отклоненный Советом Федерации закон вновь проходит стадии предварительного и пленарного рассмотрения в Государственной Думе. В ходе предварительного рассмотрения закона палаты формируют (могут формировать) согласительную комиссию для преодоления возникших между ними разногласий. Отличается особенностями и процедура пленарного рассмотрения таких законов. Она, например, предусматривает необходимость квалифицированного голосования по закону в Государственной Думе (ч. 5 ст. 105 Конституции). Если по итогам повторного рассмотрения закона Государственная Дума принимает его в прежней редакции, то именно она направляет закон непосредственно Президенту. Если же в повторно рассматриваемый закон вносятся хотя бы минимальные изменения, то он принимается Государственной Думой и рассматривается на предмет одобрения Советом Федерации в общем порядке, установленном для законов данного вида.