Федерация как форма государственного устройства

  Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами осуществляются на основе Конституции РФ, Федеративного Договора и иных договоров между федерацией и ее субъектами. Эти акты определяют:³⁵ 
 

1.Исключительные предметы ведения и полномочия РФ.

2.Предметы  и полномочия совместного ведения  РФ и ее субъектов.

3.Исключительные предметы ведения и полномочия субъектов федерации. В ст. 71 Конституции РФ установлены исключительные предметы ведения и полномочия РФ.³⁶            В частности - это принятие и изменение федерального законодательства, контроль за его исполнением; федеративное устройство и территория РФ; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; установление федеральных органов государственной власти; установление основ федеральной политики; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, таможенное регулирование; федеральный бюджет, налоги и сборы; определение статуса и защита государственной границы; судоустройство, прокуратура, уголовное,   уголовно-   процессуальное,    гражданское,    гражданско-процессуальное законодательство, амнистия и помилование; стандарты, эталоны, метрическая система и др.

   Другие  имеющиеся у федерации полномочия, установленные в ст. 72 Конституции РФ, она осуществляет совместно с субъектами федерации. К ним, в частности, относятся вопросы обеспечения соответствия нормативно-правовых актов субъектов федерации Конституции РФ и иным федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; охрана окружающей среды; административное, административно- процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство; координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ.

  По  вопросам, которые находятся вне  пределов ведения РФ и совместного ведения, субъекты федерации принимают законы по собственному усмотрению, т. е. отсутствие федерального закона, по вопросам совместного ведения не является   препятствием для урегулирования этого вопроса субъектом федерации.³⁷ В случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом по вопросам ведения субъектов федерации действует нормативно- правовой акт субъекта федерации. Коллизии, которые возникают между федеральными законами и законами субъектов федерации, разрешаются путем сравнения юридической силы актов вступивших в коллизию Конституционным судом РФ.  
 

  Итак,  государственная власть в федерациях имеет дуалистический характер. Правовой статус субъектов федерации характеризуется тем, что они в праве осуществлять любую деятельность на своей территории, если она не противоречит федеральному законодательству, и не нарушает права федерального центра, и других субъектов федерации. Важнейшей формой участия субъектов федерации, в решении федеральных вопросов, является формирование верхней палаты федерального парламента. Приобретя в 1990 г. статус независимого государства, Россия получила стартовые условия и уникальный шанс для формирования принципиально новых федеративных отношений. Статус федерации в России, включает важнейшие черты ее федеративной государственности. Он характеризуется, прежде всего, тем, что РФ является суверенным государством, полноправным субъектом международного сообщества, обладающим высшей властью в отношение всей своей территории, за исключением тех полномочий, которые в соответствие с федеральной конституцией находятся в ведение органов власти субъектов федерации. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ГЛАВА III. ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ФЕДЕРАЛИЗМА.

§1. Степень централизации власти в унитарном и федеративном государстве. 

     Степень централизации государства определяется объемом и содержанием полномочий, преданных для решения центральной власти или местным властям. При этом, разная степень централизации может наблюдаться как в федеративных, так и в унитарных государствах. Понимание федерации, как менее централизованного государства, по отношению к унитарному представляется значительным упрощением проблемы. В этом смысле интересными представляются выводы дореволюционного ученого А.С. Ященко, полагавшего, что для федерации как особой формы государственного устройства характерен только “способ организации правительственных властей”, вопросы же о том, какие права принадлежат властям субъектов РФ, а какие - общефедеральной власти, сущности федеративного государства, не касается³⁸.

     Действительно, разграничение полномочий на местные и общегосударственные, проводится в абсолютно любом государстве. Это есть не следствие принципа федерализма, а способ организации управления в масштабах государства, при котором часть вопросов должна решаться на общегосударственном уровне, а часть вопросов удобней решать в локальных сообществах. А.Гамильтон, Д.Мэдисон и Дж. Джей в “Федералисте” высказывали точку зрения, что федеральному правительству просто невыгодно заниматься вопросами “мелких краж и заборов”, что децентрализация полномочий продиктована самой сущностью осуществления государственной власти³⁹.

     Но  это же утверждение в полной мере относится и к унитарному государству. А значит, создание унитарного государства  вместо федерации вовсе не обязательно  приводит к большей централизации власти. Пример федеративного США и унитарной Испании являются ярким подтверждением данного тезиса. Поэтому, достаточно дискуссионной представляется характеристика федерализма как “структурно оформленной дисперсии полномочий между различными государственными органами – своего рода властными центрами”⁴⁰. Дисперсия полномочий наблюдается и в унитарном государстве, причем не только по  

вертикали, но и по горизонтали – между органами законодательной, исполнительной и  судебной власти. В случае же с федерацией, логичней говорить не о дисперсии полномочий, а о структурно оформленном союзе независимых властных центров разного территориального уровня.

   Иной  аргумент, доказывающий самостоятельную  ценность федеративного государства, становится очевидным при рассмотрении ее с позиции исторической перспективы. В этой связи, в литературе достаточно часто встречается точка зрения о том, что конфедерация имеет тяготение перейти в федеральное государство, а последнее — в унитарное государство.⁴¹

     “Федерализм как компромисс, как переходная форма не может быть политическим идеалом; идеал — унитарное государство”, - полагает Б.С. Эбзеев ⁴². Однако данная схема является не только не абсолютной, но даже весьма редкой. Унитарное государство — это самостоятельная форма, которая отнюдь не служит обязательным результатом преобразования из федеративной формы. Более того, такие случаи чрезвычайно редки.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

§2. Вопрос об устойчивости федеративных государств

     Между тем, традиции рассмотрения федерации  как временной, переходной формы, на пути построения действительно единого государства, во многом были свойственны всей советской науке Конституционного права.  Но данное положение, включенное первоначально в Программу большевистской партии (в 1919 году), в последующие редакции Программы КПСС не входило. Однако парадокс здесь состоял в том, что, исключив это положение из своей Программы, официально выступая за всемерное использование возможностей, заложенных в принципе федерализма, КПСС фактически привела страну к “полному политическому единству”, то есть к унитаризму.⁴³

     Выбор большевиками федеративной формы организации  российского, а затем и советского государства был продиктован, исключительно одним соображением – невозможностью сохранения России как унитарного государства. В условиях, когда создание федерации является единственным средством сохранения единого государства, такая форма становится предпочтительнее унитаризма, обреченного на кризис. Известно, что за последние двадцать лет в Италии, уже несколько раз возникала инициатива проведения референдума о преобразовании государства в федерацию. И хотя указанный референдум так и не был проведен, причины такой инициативы невозможны - внутриполитические трудности, которые испытывает Италия в рамках унитарного государства.⁴⁴

     Что же касается конфедерации, то она действительно  выступала в качестве переходной формы, которую последовательно  прошли США (с 1776 года по 1787 год), Швейцария (с 1815 года по 1848 год), Германия  (с 1815 года по 1864 год)  и некоторые другие  страны. Конфедерация в этих странах проявила себя временным, неустойчивым союзом, созданным на основе преобладания сильных государств над более слабыми (показательно в этом плане положение Пруссии в Германском союзе), объединяемым зачастую насильственным путем, в процессе преодоления сопротивления тех государств, которые не хотели объединения (победа Северо-Американских штатов над Южными в гражданской войне; борьба прогрессивных сил в Швейцарии против Зондербунда — особого союза семи  

католических  кантонов, стремившихся к отделению).

     Если говорить наиболее обобщенно, то причины преобразования конфедерации в федеративное государство сводятся, во-первых, к необходимости учреждения сильной власти, поскольку условия ее развития противоречат тому положению, когда центральная власть ничего не значит для субъектов конфедерации; вместо нескольких параллельно существующих суверенных властей в федерации имеется лишь одна суверенная власть  — общегосударственная, но образуемая особым образом, специфическим именно для данной политической формы⁴⁵. Во-вторых, причина состоит в необходимости создания централизованного государства, способного преодолеть раздробленность отдельных частей и обеспечить политическое единство, исключающее “парад суверенитетов”. Отцы-основатели американской конституции специально обращали внимание на то, что нужно остерегаться как самой немыслимой утопии, самого опрометчивого из всех начинаний дробления страны на части под предлогом сохранения нашей свободы и содействия нашему счастью. К тому же этим целям отнюдь не  противоречат  “попытки  создать  большую  республику”. ⁴⁶ Наконец, в-третьих, создание федерации определяется необходимостью образования единого экономического пространства, в пределах которого будет преодолен замкнутый характер хозяйства отдельных субъектов, не могущих в силу этого включиться в расширенное воспроизводство в масштабе всей страны.

    Таким образом, преобразование конфедерации в федерацию служит проявлением мирового интеграционного процесса.  Еще А.Г. Зубов писал, что федерализм есть выражение политической интеграции человеческих обществ, одно из политических средств достижения истинно органического единства. Конфедерация — лишь этап, первая стадия на пути этого единства. Она представляет собой союз одних правительств а не народов соответствующих государств, а потому не дает никаких гарантий устойчивости и действенности своей политики⁴⁷. Строго говоря, конфедерация — не единое союзное государство, а союз независимых государств, заключивших договор для осуществления общих целей и задач. Государства  в этом союзе не утрачивают своей независимости и суверенитета, они располагают правами нуллификации и сецессии Все это обусловливает стремление наделить центральную власть независимостью от  

власти субъектов, придать ей необходимые права  по обеспечению союзного законодательства и союзной политики, то есть преобразовать  слабый и аморфный союз в федеративное государство. Значительным своеобразием в этом отношении характеризовался процесс образования советской федерации. По мнению советских исследователей, объединительное движение народов России за образование Союза ССР началось непосредственно со стадии становления и развития федеративных отношений между РСФСР и другими независимыми республиками, минуя стадию конфедерации⁴⁸.

Однако это  точка зрения не была единственной. Еще в 20-е годы, в юридической литературе был высказан взгляд, согласно которому до образования СССР существовала своеобразная конфедерация независимых республик⁴⁹. Сторонники этого взгляда распространяли на отношения республик все те юридические признаки, которые были характерны для процесса создания классических западных федераций.

     Указанные процессы, побудили некоторых авторов говорить о цикличности форм государственного устройства, о неизбежности преобразования одних из них в другие. Так, М.Н. Марченко пишет: “Любое федеративное, равно как и унитарное государство имеет свое начало – период зарождения и становления, свой апогей – период наивысшего развития и расцвета, и, соответственно, период увядания и заката, свой конец. Так было, например, с федеративным устройством советского государства – СССР. Так происходит с федерацией Югославией, … и неизбежно в будущем с ныне процветающими федерациями США, Канады и других промышленно развитых стран”⁵⁰.

Характерно, что автор патриотично не включил  Российскую Федерацию в число  “обреченных” государств. Между тем, такие исторические пророчества  вызывают значительный скепсис. Для преобразования форм государственного устройства должны быть в наличие соответствующие юридические и политические причины. Однако, политическая конъюнктура скорее подчиняется сложным системам случайных факторов и вряд ли может быть объяснена и тем более предсказана на основе формально-юридических причин. Без анализа же таких причин выводы о  

цикличности форм государственного устройства превращаются в подобие схоластического философского утверждения о том, что “все сущее  бренно”.

Юридическая же практика показывает возможность существования как устойчивых, по крайней мере в течении нескольких столетий федераций (например, США, Швейцария), так и государств, изменивших свою форму государственного устройства несколько раз, в течении последнего века (Чехословакия, Россия).⁵¹ Вряд ли такое различие может быть внятно объяснено тем, что время одних “уже подошло”, а других – нет. А если такое различие опирается на конкретные политико-юридические причины, то значит, их можно проанализировать и ответить на вопрос о том, в чем заключается разница между различными федеративными государствами и какие правовые факторы способствуют их стабильности, а какие – наоборот.