Управление внутренним и внешним государственным долгом

     2.2. Государственные  программы регулирования государственного долга

     В контроле и регулировании нуждаются  любые процессы, состояния и действия. Легко представить себе тот хаос, который творился бы в экономике, если бы государство не создавало долгосрочных программ, не проводило мониторинг, не осуществляло должного контроля.

     Но  лишь в 2001 году Правительство РФ официально продекларировало о том, что составление программ и планов урегулирования долгов является первоочередной задачей. Разобравшись с дисбалансом на федеральном уровне, правительство принялось за субъекты и власти на местах. И до сих пор этот процесс продолжается.

     Официальная позиция Правительства РФ по вопросам долговой политики заключается в том, чтобы осуществлять все выплаты по внешнему долгу, во-первых, за счет бюджетных источников, а во-вторых, согласно, а при благоприятных обстоятельствах даже с опережением оригинального графика платежей. Рациональная стратегия заключается в том, чтобы в качестве средств платежа использовать в первую очередь активы (золотовалютные, акции национальных компаний), более дорогие в данный момент, но дешевеющие в перспективе. Использование активов, дешевых в настоящее время и дорожающих в перспективе, целесообразно откладывать до более позднего времени. С этой точки зрения, цены большинства предлагаемых неклассических средств платежа по сравнению с наличными деньгами, получаемыми властями в качестве традиционных бюджетных доходов, являются весьма низкими, растущими в перспективе. Использование для обслуживания и погашения долга более дешевых средств платежа при дальнейшем их неизбежном удорожании неоптимально и ведет к существенным экономическим потерям.

     При последовательном проведении в течение  предстоящего десятилетия оптимальной стратегии снижения долгового бремени угроза долгового кризиса будет устранена, долговая проблема в ее нынешнем виде перестанет существовать, а темпы экономического роста будут более высокими.

     Бюджетный Кодекс даёт следующую характеристику государственным программам. Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации представляет собой перечень внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые иностранные заимствования с указанием по каждому из них: для несвязанных (финансовых) заимствований источника привлечения, суммы заимствования и срока погашения; для целевых иностранных заимствований: конечного получателя, цели заимствования и направления использования, источника заимствования, суммы заимствования, срока погашения, гарантий третьих лиц по возврату средств в федеральный бюджет конечным заемщиком, если для него предусмотрен такой возврат, с указанием организации (органа), предоставившей гарантию, срока действия и объема обязательств по гарантии, оценки объема использованных средств до начала очередного финансового года, прогноза объема использования средств в очередном финансовом году. [3]

     В программе государственных внешних  заимствований в обязательном порядке указывается верхний предел суммы заимствований. Таким образом, главным контролирующим органом по вопросам государственного долга выступает Правительство Российской Федерации.

     В представленном Министерством финансов Российской Федерации материале, в частности, отмечается, что в 2008 году фактическое привлечение денежных средств за счет размещения государственных облигаций на рыночных условиях составило 374 млрд. рублей. Благодаря эффективной долговой и макроэкономической политике удалось полностью восстановить доверие инвесторов к рынку внутренних заимствований, что привело к увеличению ликвидности рынка и объемов размещаемых на нем финансовых инструментов. Благоприятная для Министерства финансов Российской Федерации макроэкономическая ситуация позволила значительно удлинить сроки государственных внутренних заимствований и продолжить работу по оптимизации платежного графика по государственному внутреннему долгу в части недопущения возникновения пиков платежей при увеличении объемов заимствований; стратегия формирования портфеля государственных внутренних обязательств, основанная на предложении разнообразных финансовых инструментов, была положительно воспринята инвесторами. Значительно увеличилась ликвидность рынка и ежедневный оборот по государственным облигациям.

     Программа государственных внутренних заимствований  на 2009 год формировалась в условиях мирового кризиса и также проводимой Правительством Российской Федерации  политикой по замещению внешних  источников финансирования внутренними.

     В материалах к заседанию правительства  сообщалось, что Минфин с учетом конъюнктуры рынка государственных  ценных бумаг в 2008 году предлагает в 2009 году выпустить гособлигации объемом до 535,8 миллиарда рублей.

     Позитивные  изменения, произошедшие на рынке государственных внутренних заимствований в 2008 г., создали предпосылки для значительного увеличения государственного внутреннего долга (при одновременном снижении внешнего долга) за счет удлинения сроков заимствований на внутреннем рынке и недопущения пиковых нагрузок на федеральный бюджет.

     Кроме того, деятельность Минфина России была направлена на увеличение объема в обращении существующих наиболее ликвидных выпусков государственных  ценных бумаг в рамках курса на создание базовых выпусков.

     С такими данными правительство подошло к формированию Программы государственных заимствований на 2009 год. Она формировалась с учетом принятой в 2003 году Правительством Российской Федерации Долговой стратегии, предусматривающей снижение совокупного государственного долга Российской Федерации и замещение внешних источников финансирования внутренними заимствованиями.

     В настоящее время ситуация на рынке  ГКО-ОФЗ характеризуется стабильным спросом со стороны отдельных  инвесторов и низкой стоимостью привлечения  средств для федерального бюджета. Однако, существует риск того, что в случае изменения экономической конъюнктуры произойдет сокращение спроса на государственные ценные облигации со стороны традиционных покупателей и Минфин России может столкнуться с угрозой невыполнения плана заимствований на фоне роста стоимости обслуживания долговых обязательств.

     В связи с этим, наряду с исполнением  количественных показателей по привлечению  средств и обслуживанию долга, изложенных в Программе, одним из основных приоритетов  Минфина России и Банка России в части государственных внутренних заимствований является повышение уровня рыночной ликвидности и расширение круга инвесторов на рынке государственных ценных бумаг. [17]

     Порядка 48% средств, привлекаемых правительством у международных организаций, тратится на инфраструктурные проекты.

      Также  необходимо отметить, что с каждым годом правительство России уменьшает объём заимствований, происходит замещение «дорогого» внешнего долга «дешёвым» внутренним. Кроме того,  ужесточается контроль над заимствованиями, что проявляется на всех уровнях бюджетной системы, неэффективность и длительность использования средств сменяется большей продуктивностью и стремление к скорейшему завершению «долгих» проектов.

     2.3. Пути и методы решения проблем

     Существуют два основных пути решения проблем в сфере управления государственным долгом: усиление административного контроля за финансовыми потоками, дополненное ужесточением законодательства, и осуществление системных институциональных изменений, создающих благоприятный инвестиционный климат.

     Первый  путь - это осуществление административных мер против стандартных схем нелегального вывоза капитала - занижения экспортных цен, невозврата валютной выручки, фиктивных импортных контрактов с авансовой оплатой и завышенными ценами, коррупции на таможне, расчетов через оффшоры.

     Второй  путь для России предпочтительнее, т. к. с его помощью возможно перестроить существующую систему финансов, что в свою очередь создаст предпосылки для увеличения инвестиций в российскую экономику. Меры по укреплению доверия к российской экономике должны включать в себя: улучшение налоговой системы и налогового администрирования; сбалансированность бюджета; обеспечение надежной работы банковской системы; защиту прав кредиторов и инвесторов; прозрачность финансовой отчетности всех предприятий и организаций; борьба с преступностью и коррупцией, резкое улучшение работы прокуратуры и судебной системы; строгое соблюдение федеральных законов на всей территории РФ, прекращение произвола и избирательных привилегий со стороны региональных и местных властей.

     Россия  может продержаться максимум год  без рефинансирования и реструктуризации своих внешних долгов, без новых  займов на погашение старых, списания части долга и рассрочки платежа. Федеральный бюджет не приходится рассматривать в качестве основного гаранта платежеспособности, поскольку нагрузку в 12-15 млрд. долларов в год он не выдержит. К тому же в условиях финансового кризиса все надежды на экономический рост, за счет которого и может пополняться доходная часть бюджета, можно оставить.

     Чтобы охарактеризовать нынешнюю ситуацию и  оценить размер долга и его  влияние на финансовую устойчивость государства, обычно используют два  базовых подхода: сравнивают внешний  долг с ВВП и сопоставляют размер долговых платежей с экспортом. Именно от экспорта зависит поступление валюты в страну и, соответственно, возможность расплатиться с кредиторами.

     Общепризнанно опасной считается граница, когда  сумма долга в два раза превышает  экспорт, а тройное превышение считается критическим. Таким же образом рассматривается и доля суммы обслуживания долга (основной суммы задолженности и процентов) в экспорте. Она должна быть не выше 20%, 30% - уже критический порог. Основная тяжесть долга состоит именно в необходимости ежегодно отчислять процентные платежи, возникающие как результат государственного долга.

     Существует  еще один критерий - критерий «Рэдди», согласно которому внешняя платежеспособность страны адекватно обеспечена, если ее золотовалютные резервы покрывают  трехмесячный импорт плюс годовые платежи по долгу. [20]

     Несмотря  на то, что по этим показателям у России всё в полном порядке, проблема долга всё ещё довлеет над Россией. Для решения целого комплекса проблем можно предложить инновационные механизмы.

     Один  из таких механизмов, был разработан Всемирным фондом дикой природы (WWF) и успешно апробирован в некоторых странах мира.

     Механизм  схемы «долги на проведение природоохранной  деятельности» следующий: кредитор договаривается со страной должником  о сделке, по которой кредитор списывает долг или его часть в обмен на обязательство страны-должника вложить соответствующую сумму в своей стране в охрану природы и устойчивое природопользование. Такая реструктуризация долгов оказалась реальным стимулом для западных кредиторов при списании части долгов целого ряда стран. Такая схема уже была успешно реализована во многих странах, причем не только бедных.

     Уникальность  ситуации с внешним долгом России состоит также в том, что Россия является не только крупнейшим заемщиком (на 1 января 2008 г. внешний долг Российской Федерации составлял 44.9 млрд. долл. США), но и крупнейшим кредитором для многих стран (России должны примерно, 135 млрд. долл. США, но практически вся задолженность просроченная). Так, задолженность Кубы, Монголии, Вьетнама и Индии составляет 79 млрд. долл. США, причем эти страны расположены на территории так называемых экорегионов «Global 200» - это наиболее значимые для охраны глобального природного биоразнообразия экорегионы планеты Земля.

     Совместная  реализация схемы «долги на проведение природоохранной деятельности» Правительством Российской Федерации и Всемирным фондом дикой природы, который является одним из основных в мире обладателей институционального опыта реализации данной схемы обмена долгов, может способствовать как уменьшению внешней задолженности России и довольно большой группы развивающихся стран, так и формированию долговременных финансовых механизмов сохранения биоразнообразия России и стран, которые имеют перед ней задолженность.

     В России именно сейчас созревают условия для проведения обменов «долги на проведение природоохранной деятельности» (ДНП). В этом потенциально заинтересованы все стороны – и Россия, и разные группы кредиторов. Это могут быть и частные кредиторы, в частности, «Лондонский клуб», но и, как показывает опыт, возможно достижение взаимопонимания и с «Парижским клубом», что в настоящее время является ведущей внешнеполитической экономической задачей России. Следует также учитывать, что реструктуризация «долги на проведение природоохранной деятельности» на первом этапе, вероятно, может быть быстрее и эффективнее реализована на уровне субъектов Российской Федерации.