Система межбюджетных отношений

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

3 Совершенствование системы межбюджетных отношений в РФ

В настоящее время финансовые возможности субъектов Российской Федерации по выполнению расходных полномочий значительно дифференцируются в результате сложившейся структуры экономики регионов, степени развития их экономического потенциала, размера территории и количества проживающего населения, обеспеченности инфраструктурой и т.д. Анализ наиболее значимых показателей социально-экономического развития регионов за 2010 г. показывает, что уровень межрегиональной дифференциации остается на высоком уровне, а по некоторым направлениям увеличивается. Как показывают данные, объем валового регионального продукта Центрального федерального округа за 2008 г. составил 12 927 399,3 млн руб., что в 8 раз больше аналогичного показателя Дальневосточного федерального округа (1 547 812,6 млн руб.). Что касается поступлений налогов, сборов и иных обязательных платежей за 2010 г., то в Центральном федеральном округе данный показатель больше в 27 раз, чем в Северо-Кавказском федеральном округе. Это связано с концентрацией доходов консолидированного бюджета субъектов РФ в высокоразвитых регионах, являющихся, как правило, регионами-донорами [2].

Таким образом, в условиях роста дифференциации социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и доходной базы их бюджетов актуальной становится задача сбалансированного регионального развития и сокращения уровня дифференциации регионов, возрастает роль федерального центра в выравнивании уровня бюджетной обеспеченности регионов с целью выполнения обязательства государства по обеспечению предоставления на территории Российской Федерации государственных и муниципальных услуг, относящиеся к полномочиям субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Основным инструментом для достижения данной цели являются дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, предоставляемые из Федерального фонда финансовой поддержки регионов (объем в 2009 г. – 374 млрд руб., в 2011 – 396,9 млрд руб.). Методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, которая закреплена постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 г. № 670, предполагает, что общий объем дотаций на очередной финансовый год определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации [2].

За весь период существования межбюджетных отношений важной задачей является снижение иждивенческих настроений в регионах и усиление мотивации регионов к развитию собственной налоговой базы.

Вышеуказанной методикой предусмотрено использование следующих стимулирующих механизмов:

- компенсации снижения объема дотации субъекту РФ в очередном финансовом году по сравнению с предыдущим;

- корректировки показателей, заложенных в основу расчета налогового потенциала субъектов РФ, на среднероссийские темпы роста.

Целью применения стимулирующих механизмов и является повышение заинтересованности органов власти субъектов РФ в развитии собственной доходной базы. При этом критериями роста доходного потенциала субъектов считаются:

1.            уровень темпов роста собственных налоговых доходов региона по сравнению со среднероссийским;

2.            сокращение объема кредиторской задолженности;

3.            доля кредиторской задолженности субъекта Российской Федерации в общем объеме доходов и сравнение этого показателя в среднем по Российской Федерации.

Однако попытка достичь целей, изначально не присущих Федеральному фонду фонда финансовой поддержки регионов (далее ФФПР): повысить финансовую дисциплину региональных властей, избежать резких колебаний в уровне дотаций, стимулировать регионы к самостоятельному наращиванию налогового потенциала – препятствует достижению основной цели распределения дотаций из ФФПР – обеспечить всем регионам сравнительно одинаковую возможность по предоставлению бюджетных услуг. При всей важности этих дополнительных целей попытка решить их все вместе с помощью одного финансового инструмента может привести к тому, что ни одна из целей не будет достигнута, а процедура распределения дотаций из ФФПР станет более сложной и менее прозрачной.

На мой взгляд,  способ достичь цель – стимулирование регионов к социально-экономическому развитию возможно с помощью субсидий.

В соответствии со статьей 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения [2].

Предоставление средств на определенные цели на условиях ограниченного софинансирования включает необходимость предоставления отчетности о собственном финансировании проекта и о целевом использовании средств в процессе его реализации, что повышает финансовую подотчетность региональных органов власти федеральному центру и делает региональные бюджеты более прозрачными. Кроме этого субсидии, выделяемые на условиях ограниченного софинансирования расходов, представляют собой средство определенного контроля со стороны федерального правительства над структурой бюджетных расходов региональных органов власти, а иногда и политического давления.

Основными направлениями расходования данных средств являются: финансирование мероприятий федеральных целевых программ и бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, дорожное хозяйство, государственная поддержка сельского хозяйства, социальная помощь, денежные выплаты и вознаграждения работникам здравоохранения и образования, развитие социальной и инженерной инфраструктуры.

Однако и этот вид трансфертов требует совершенствования.

В связи с существенным ростом доли узкоцелевых межбюджетных трансфертов необходимо проведение комплексной оценки эффективности межбюджетных трансфертов, предоставляемых субъектам Российской Федерации в виде субсидий в соответствии с принципами, согласно которым выделение субсидий целесообразно лишь в случаях, когда они:

- направлены на снижение значительных различий в финансовом обеспечении отдельных государственных (муниципальных) услуг в целом по Российской Федерации;

- предусматривают повышение качества предоставления отдельных государственных (муниципальных) услуг по субъектам Российской Федерации;

- обусловлено неравномерным распределением потребителей отдельных государственных (муниципальных) услуг по субъектам Российской Федерации.

С каждым годом расширяется количество форм финансовой поддержки  осуществления полномочий субъектов Российской Федерации: в 2001 г. предоставлялось 17 субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, в 2011 г. – 90. При наличии столь значительного числа каналов финансовой поддержки из федерального бюджета практически во всех отраслях происходит размывание приоритетности отдельных отраслей, снижается стимулирующее влияние целевых межбюджетных трансфертов на модернизацию бюджетных отраслей в целом. Резко возросла доля узкоцелевых межбюджетных трансфертов, что негативно сказывается на укреплении финансовой самостоятельности регионов и муниципальных образований. Это в значительной степени ограничивает возможности концентрации ресурсов на приоритетных направлениях развития, а главное – не ведет к сокращению сложившейся диспропорции в положении субъектов РФ по ключевым показателям уровня жизни населения, обеспеченности социальной и инженерной инфраструктурой.

В условиях наличия огромного числа разрозненных субсидий представляется затруднительным оценить правильность распределения средств, эффективность их использования и необходимость дальнейшего предоставления. Ни один из федеральных органов власти не обладает достаточными полномочиями, чтобы проанализировать и на основе данного анализа оптимизировать систему предоставления субсидий целиком.

Очевидно, что при целевом характере большинства направлений межбюджетных трансфертов возникают дополнительные затраты, связанные с администрированием, которые в ряде случаев перекрывают «выгоды» от получения финансовой помощи, что снижает в целом эффективность использования предоставляемых с федерального уровня средств.

Необходимо установить требования к порядку предоставления субсидий, предусматривающих недопустимость установления нескольких субсидий по одному направлению, установление четких конечных целей, сроков их достижения, по завершению которых предоставление субсидий должно быть прекращено.

При этом недопустима консолидация субсидий, направленных на софинансирование расходных обязательств по оказанию социальной помощи и по осуществлению инвестиций в объекты инфраструктуры, даже если указанные субсидии предоставляются в рамках одной сферы деятельности.

Это позволит расширить самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в использовании получаемых средств с учетом особенностей субъектов Российской Федерации и одновременно осуществлять стимулирование модернизации социальных отраслей в целом, а не отдельных направлений деятельности.

При этом федеральным уровнем власти должен быть предложен перечень показателей, характеризующих качество бюджетных услуг, их целевых значений, а также концепция действий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на основе которой ими будут разрабатываться программы действий с учетом региональных особенностей.

Потребуется совершенствование правового обеспечения консолидированных субсидий. Следует законодательно урегулировать права органов власти, из бюджетов которых выделяется субсидия по установлению как методики ее распределения, так и условий расходования средств по каждому направлению, на софинансирование которого выделяется субсидия. При этом получатель субсидии должен иметь возможность самостоятельно распределять выделенные средства по каждому направлению, включенному в субсидию с условием обеспечения достижения поставленных перед ним целей и решения конкретных задач.

Таким образом, реализация всех вышеперечисленных преобразований обеспечит дальнейшее развитие системы межбюджетных отношений и способствует повышению эффективности бюджетной системы Российской Федерации на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов.

Заключение

Наличие различных административно-территориальных образований в одном государстве приводит к существованию проблемы неравенства регионов и порождает необходимость решения такой проблемы.

Эта проблема решается в рамках межбюджетных отношений.

Согласно ст.6 БК РФ, межбюджетные отношения - это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Межбюджетные трансферты - средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ.

Согласно ст.129 БК РФ, межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются в форме:

- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

- субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;

- субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;

- иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ;

- межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Несмотря на положительные изменения в системе межбюджетных отношений и в организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, достигнутые в ходе реформы межбюджетных отношений, сохраняются существенные диспропорции доходных поступлений и расходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.

Одной из проблем в сфере межбюджетных отношений является снижение иждивенческих настроений в регионах и усиление мотивации регионов к развитию собственной налоговой базы.

Вышеуказанной методикой предусмотрено использование следующих стимулирующих механизмов:

- компенсации снижения объема дотации субъекту РФ в очередном финансовом году по сравнению с предыдущим;

- корректировки показателей, заложенных в основу расчета налогового потенциала субъектов РФ, на среднероссийские темпы роста.

Очевидно, что при целевом характере большинства направлений межбюджетных трансфертов возникают дополнительные затраты, связанные с администрированием, которые в ряде случаев перекрывают «выгоды» от получения финансовой помощи, что снижает в целом эффективность использования предоставляемых с федерального уровня средств.

Необходимо установить требования к порядку предоставления субсидий, предусматривающих недопустимость установления нескольких субсидий по одному направлению, установление четких конечных целей, сроков их достижения, по завершению которых предоставление субсидий должно быть прекращено.