3.2. Проблемы и экономические  последствия

     Проблемы

     Начать  следует с особенностей, связанных с нынешним состоянием государственного внутреннего долга.

     1.     На государственный долг списывается все текущее бюджетное недофинансирование, приобретающее суррогатные формы. Это задолженность предприятиям АПК, организациям, осуществляющим северный завоз, переоформленная в казначейские векселя, облигационный заем для погашения товарных обязательств и задолженности перед Центральным банком РФ, Пенсионным фондом и пр.

     2.     Отсутствует средне- и долгосрочное планирование, в том числе при подготовке проекта федерального бюджета, состава и объема государственного долга, а также графиков его погашения. Без подобного прогноза, хотя бы на двух - трехгодичный период, невозможно проводить перспективный анализ ситуации.

     3.     Рынок российских государственных ценных бумаг станет цивилизованным только при увеличении числа инструментов и доли долгосрочных бумаг (со сроками обращения 5-30 лет. Управление государственными пассивами на первом этапе требует обеспечения единообразного подхода к отражению в бюджете операций с долговыми обязательствами государства.

     4.     Понятия внутреннего и внешнего долга постепенно смыкаются. Этот процесс ускоряется при использовании такой формы заимствования, как выпуск ценных бумаг, в том числе номинированных в валюте. Присоединение Российской Федерации к статье 8 Устава МВФ и переход к конвертируемости рубля по текущим операциям ускорят процесс "срастания" двух видов государственного долга. С выпуском еврооблигаций и их размещением среди как нерезидентов, так и резидентов совершенно иной характер приобретает задача маневрирования рублевыми и валютными пассивами.

     Рассмотрю основные проблемы, связанные с нынешним состоянием государственного внешнего долга.

     1. Принципиально разные правовые  и экономические подходы практикуются  в отношении внешнего долга бывшего СССР, принятого на себя Российской Федерацией, и вновь возникающего долга Российской Федерации. Если правовой режим первого задан спецификой заключенных международных договоров, то использование особых экономических подходов и порядка отражения второго в бюджетной отчетности вряд ли оправданно.

     2. Серьезная проблема, связанная с  долгом бывшего СССР, обусловлена  той ролью, которую исторически  играл Внешэкономбанк в расчетах  с иностранными кредиторами. Как  показали проверки, проведенные Счетной палатой РФ, Внешэкономбанк - агент правительства Российской Федерации по обслуживанию внешнего долга и управлению долговыми активами бывшего СССР и агент правительства по обслуживанию внутреннего валютного займа РФ в течение 1992-1996 гг. до сих пор функционирует вне пределов правового поля и крайне посредственно справляется с возложенными на него функциями. Статус Внешэкономбанка можно привести в соответствие со сложностью и значимостью решаемых им задач только путем внесения изменений в федеральное законодательство.

     Необходимо  отметить, что информация о мероприятиях, проводимых правительством и его  агентами по урегулированию вопросов, связанных с российскими внешними долгами и активами, необоснованно  закрывается и практически недоступна даже для аудиторов Счетной палаты РФ. Это крайне затрудняет финансовый мониторинг, усложняет контроль за подобными операциями, стимулирует злоупотребления.

     Экономические последствия.

     Как государственный долг и его рост влияют на функционирование экономики? Может ли нарастающий государственный долг в какой-то момент привести к банкротству нации? Накладывается ли долг  каким-то образом необоснованное бремя на наших детей и внуков?

     Все эти вопросы неверные и надуманные. Долг не приведёт к банкротству правительства или нации в целом. Также, за исключением специфических условий, не налагает долг какого-либо бремени и на будущее поколение. Рассмотрим более внимательно, почему это не происходит.

     К банкротству не может привести по трём причинам. Во-первых, нужно отметить, что нет никаких причин, которые заставляли бы сокращаться государственный долг, не говоря уже о необходимости его полной ликвидации.

     На  практике, как только подходит ежемесячный  срок платежа по каким-то частям этого  долга, правительство обычно не сокращает расходы и не повышает налоги, чтобы получить средства для погашения облигаций, срок выплат по которым наступил. Правительство всего лишь рефинансирует свой долг, т.е. продаёт новые облигации и использует выручку для выплаты держателям погашаемых облигаций.

     Во-вторых, правительство по конституции имеет  право облагать население налогами и собирать их. Если это приемлемо  для избирателей, увеличение налогов  является тем способом, который есть у правительства для получения  достаточных доходов для выплат процентов и общей суммы государственного долга. Терпящие финансовое бедствие частные хозяйства и корпорации не могут получить доходы за счёт сбора налогов; правительство может. Частные хозяйства и корпорации могут обанкротиться; правительство не может.

     В-третьих, банкротство правительства очень сложно себе представить хотя бы потому, что оно имеет право печатать деньги, которыми можно заплатить и основную сумму долга, и проценты по долгу.           

       Рост госдолга не ведёт к  созданию какого-либо бремени  для будущих поколений. Потому что держателями госдолга являются сами гражданина этой страны, т.е. население должно самим себе. Около 87% правительственных облигаций размещены внутри страны, т.е. они находятся в руках граждан и организаций. Таким образом, государственный долг является одновременно и общественным активом. В то время как государственный долг представляет собой сумму обязательств перед гражданами (как перед налогоплательщиками), большая часть того же самого долга одновременно является активами этих же самых граждан (как держателей облигаций). Погашение госдолга, следовательно,  вызвало бы гигантский объём трансфертных платежей, при которых граждане должны были бы выплатить более высокие налоги, а правительство в свою очередь должно было бы выплатить большую часть этих налоговых поступлений тем же самым налогоплательщикам (частным лицам и организациям) для погашения облигаций, находящихся в их распоряжении. Хотя в результате такого гигантского финансового трансферта произошло бы значительное перераспределение дохода, оно не обязательно вызвало бы немедленное снижение совокупного богатства в экономике или снижение уровня жизни. Погашение государственные облигаций, находящихся в распоряжении резидентов данной страны, не вызывает никакой утечки покупательной способности из экономики страны в целом.

     Но  распределение собственности на правительственные облигации является, безусловно, неравномерным, т.е. государство  должно не всем, а лишь меньшинству  населения. Также, сегодняшний уровень  государственного долга требует осуществление ежегодных процентных платежей. Если не использовать прирост размеров долга, эти ежегодные выплаты процентов должны производиться из суммы налоговых поступлений. Такие дополнительные налоги могут погашать стремление брать на себя риск, стремление к инновациям, к инвестициям, к работе. Подобным косвенным образом существование большого государственного долга может подорвать экономический рост. Не все облигации  находятся внутри страны, некоторой частью владеют граждане или организации других стран. Эту часть государственного долга мы, безусловно, не ”должны сами себе”,  и в реальных терминах выплата процентов и сумму основного долга требует в данном случае передачи нашего реального выпуска продукции в распоряжение других стран. В качестве исключения из моих предшествующих комментариев можно назвать путь, следуя которым государство может перенести реальное экономическое бремя своего долга на плечи будущих поколений.                

     Рассмотрим  два сценария, которые дадут нам  два результата.

     Первый сценарий. Допустим, что увеличение правительственных расходов финансируется ростом налогообложения, скажем увеличением личных подоходных налогов. Так как большая часть доходов потребляется, то потребительские расходы упадут почти на такую же величину, на сколько вырастут налоги. В этом случае бремя роста правительственных расходов падает, прежде всего, на сегодняшние поколение в форме сокращения потребления товаров.

     Второй  сценарий. Предположим, что увеличение правительственных расходов финансируется за счёт увеличение государственного долга. В этом случае правительство выходит на денежный рынок и конкурирует с частными инвеститорами, тем самым их вытесняя. Это может привести к тому, что будущие поколение получают в наследство меньшую “национальную фабрику” и, следовательно, при дефицитном финансировании будут иметь более низкий уровень жизни.

     Но  следует отметить, что если государственные  расходы связаны с инвестиционными  расходами, то это укрепляет будущий  производственный потенциал экономики. А также, если первоначально существует безработица, то дефицитные расходы не должны обязательно вызывать рост бремени на будущие поколение в форме сокращения размеров “национальной фабрики”.

     Глава 4. Проблемы внешнего государственного долга

     Штудируя  бюджет-2004, немногие обратили внимание на одно обстоятельство. Россия заплатит по внешнему долгу на 2 с лишним миллиарда долларов больше, чем планировалось изначально, сразу после реструктуризации российской задолженности перед иностранными кредиторами. В целом это приблизительно столько же, сколько в 2003, "пиковом" году. Поскольку никто о корректировке стратегии внешних выплат официально не объявлял, остается предположить, что "довесок" - скорее всего попытка использовать благоприятную внешнеэкономическую конъюнктуру. Вместе с тем понятно: конъюнктура изменчива, и без просчитанной долгосрочной политики управления госдолгом, считают специалисты, нам не  обойтись.

     Вопрос  об эффективном управлении государственным, преимущественно внешним долгом, впервые возник еще в 1996 году на волне президентских выборов. Выборы прошли, волна улеглась, а проблема ничуть не утратила своей актуальности. Еще бы! В 1981 году долг СССР составлял всего 5 миллиардов долларов, в 1985-м - уже 25 миллиардов, в 1991-м - 68, в прославившемся дефолтом 1998 году долговая вершина России - правопреемницы СССР - поднялась до 158 миллиардов. Затем начался постепенный спуск, на конец 2002 года размер долга равнялся уже 122 миллиардам. К 1 января 2004 года внешний госдолг исчислялся 119 миллиардами долларов. А вместе с внутренним долгом это будет 146 миллиардов, или 30 процентов от российского ВВП. Для мировой практики показатель высокий, но не критичный.

     Однако  для управления госдолгом важна  не только абсолютная величина, но и  ее структура. Специалисты условно делят долги на две части: рыночную и нерыночную. Нерыночная часть задолженности не поддается реструктуризации. Обычно это долги перед государствами и международными финансовыми институтами. Нерыночная часть долга России, по оценкам Минфина, составляет 52 %. Это задолженность перед кредиторами Парижского клуба и некоторыми другими странами (42 %), МВФ (10 %). Доля в 37 % внешнего долга относится к рыночной, она номинирована в еврооблигациях Правительства России. Оставшаяся сумма - это неурегулированная задолженность СССР семи зарубежным государствам.

     Существует  подготовленная Минфином и внесенная  в Правительство Концепция по управлению государственным долгом. Документ подготовлен достаточно давно. Однако его судьба пока совершенно неясна. Судя по всему, кабинет министров рассматривать его в ближайшее время не собирается. Однако время не ждет, и примерные контуры долговой политики Правительства недавно озвучил первый заместитель министра финансов Алексей Улюкаев. По его словам, речь идет о шести основополагающих пунктах: 1. Сокращение расходов по обслуживанию долга. 2. Рефинансирование рыночной части долга. 3. Окончательное урегулирование задолженности СССР. 4. Увеличение доли рыночной части госдолга. 5. Увеличение доли внутреннего долга в общем размере госдолга. 6. Ограничение объемов новых заимствований. Сами по себе эти подходы особых нареканий не вызывают и могут быть приняты за основу для дальнейшего обсуждения. Споры порождают конкретные способы их реализации, а также сами принципы управления госдолгом. Однако прежде чем научиться эффективно управлять долгом, надо точно знать, сколько же мы должны.

     Точной  выверки долга так и не произошло, отсутствует прозрачный учет долговых обязательств. Отсюда разночтения, причем более чем солидные. Так, по данным Минфина на 1 января 2002 года величина внешней задолженности составляла 122,2 миллиарда, а по информации ЦБ - 103,3 миллиарда долларов. Даже если предположить, что два уважаемых ведомства используют разные методики для расчета, то все равно такая разница выглядит более чем странно. По мнению Александра Хандруева, у нас отсутствует мониторинг политики заимствования. По сути дела, она проводится келейно. Тогда как, например, в Канаде ежегодно публикуется доклад обо всех аспектах этого вопроса.

     Не  сформирована Концепция долговой политики. Сейчас она, по сути дела, основывается на том, что страна получает сверхдоходы от продажи сырьевых ресурсов, что и позволяет безболезненно расплачиваться с кредиторами. Но "тучные" годы рано или поздно пройдут, настанут "тощие" времена, что будет тогда? Не решен основной институциональный вопрос: какая организация должна непосредственно отвечать за проведение долговой политики? Формально ею остается ВЭБ, но его статус до сих пор не определен. И когда будет создано российское долговое агентство - неясно. Из этого обстоятельства логично вытекает отсутствие системного подхода к управлению долга. Сейчас с внешним долгом государство работает по одним правилам, с внутренним - по другим. Причем оба этих направлениях мало связаны между собой. Остается законодательно не проясненным один из самых фундаментальных вопросов управления долгом - из каких источников и в каком объеме его погашать.

     Оживленные  споры вызывает сама стратегия погашения  долга. Если упростить вопрос, то между  собой спорят два прямо противоположных варианта его решения: либо выплатить задолженность как можно скорее, направляя на эти цели все имеющиеся у страны резервы, либо делать это как можно медленнее, вкладывая деньги в национальную экономику. Сторонником ускоренного снижения долгового бремени является советник Президента по экономическим вопросам Андрей Илларионов. Свою позицию он обосновывает целой серией аргументов. Сегодня средняя процентная ставка по всем внешним долгам равна 7 %. Если к концу года наш внешний долг составит 119 миллиардов долларов, то легко посчитать, на какую сумму он увеличится еще через год. Нет ни одной страны в мире, которая бы успешно развивалась, неся на своих плечах очень высокую долговую нагрузку. Япония в послевоенный период практически не имела внешних долгов и демонстрировала рекордные темпы роста. За последние 13 лет она набрала их в таком количестве, что внешняя задолженность достигла 120 % от ВВП. И вот уже более 10 лет ее экономика находится в стагнации. Те же государства, где размер внешнего долга не превышает 10-15 % от ВВП, развиваются особенно быстро, утверждает Илларионов. А некоторые из них вообще не имеют внешнего долга. И нет ни одной страны, которая, подобно России, болела бы "голландской болезнью" плюс к этому брала бы займы за рубежом и при этом демонстрировала быстрые темпы экономического роста. Поэтому, по мнению советника, политика ускоренного освобождения от долгового бремени является наиболее эффективной.