Федеральные целевые программы

     По  Федеральной космической программе  России на 2006 - 2015 годы из 9 показателей выполнено 6 (66,7 %), по ФЦП «Промышленная утилизация вооружения и военной техники (2005 - 2010 годы)» из 6 запланированных показателей эффективности выполнено 4 (66,7 %).

     По  ФЦП «Развитие судебной системы  России» на 2007 - 2011 годы целевые показатели «Обеспечение жильем судей и работников аппаратов судов общей юрисдикции» при плановом значении 160 квартир площадью 8 386,0 кв. метра составили 154 квартиры площадью 7 383,7 кв. метра, или 96,3 % и 88 % соответственно.

     В ходе комплекса проверок исполнения федерального бюджета за 2007 год Счетной  палатой установлено нецелевое использование бюджетных средств в сумме 19,6 млн. рублей, выделенных  Минпромэнерго России на выполнение НИОКР по ФЦП «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года», которые в нарушение статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации израсходованы  исполнителем  ОАО   «Объединенная   авиастротиельная  корпорация»   на разработку всей внутрикорпоративной документации.

      В ходе комплекса проверок исполнения федерального бюджета за 2007 год установлены   факты   неэффективного   использования   бюджетных средств, выделенных на реализацию ФЦП.

     В 2007 году не предпринято действенных  мер со стороны федеральных органов исполнительной власти и главных распорядителей - заказчиков программ по сокращению дебиторской задолженности по ФЦП. По состоянию на 1 января 2008 года по причине несвоевременного предоставления актов выполненных работ, превышения размеров авансирования договоров по многим федеральным целевым программам сложилась дебиторская задолженность в общей сумме 7,7 млрд. рублей и увеличилась за 2007 год на 48 % (на 1 января 2007 года - 5,2 млрд. рублей).

     Так, дебиторская задолженность Роскосмосу по трем ФЦП составила 3 245,1 млн. рублей, в том числе по Федеральной космической программе России на 2006 - 2015 годы -2 293,9 млн. рублей (2006 год - 3 208,7 млн. рублей), что на 13 % превышает среднемесячный кассовый расход на ФЦП, по ФЦП «Глобальная навигационная система» -925,1 млн. рублей (2006 год - 888,5 млн. рублей), что в 2,8 раза превышает среднемесячный кассовый расход на ФЦП.

     Дебиторская задолженность Роскультуре по ФЦП «Культура России (2006 - 2010 годы)» на 1 января 2008 года составила 3 376,6 млн. рублей, что в 3,6 раза превышает среднемесячные кассовые расходы на ФЦП в 2007 году.

     Дебиторская задолженность Роспрому по Президентской программе «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации» на 1 января 2008 года составила 876,8 млн. рублей, из которых 121,6 млн. рублей (14 %) - просроченная дебиторская задолженность.

     Дебиторская задолженность Роскартографии по подпрограмме «Создание высокоэффективной системы геодезического обеспечения Российской Федерации» ФЦП «Глобальная навигационная система» составила 60,4 млн. рублей, или 20 % годового финансирования указанной ФЦП.

     Дебиторская задолженность Минюсту России на 1 января 2008 года по ФЦП «Жилище» на 2002-2010 годы (второй этап) составила 81,7 млн. рублей и увеличилась за 2007 год в 5 раз.

     В связи с некачественным исполнением  обязательств по ФЦП «Развитие образования на 2006 - 2010 годы» Рособразованием расторгнуты 2 государственных контракта, однако перечисленные авансы в сумме 5,2 млн. рублей исполнителями не возвращены и находятся в распоряжении коммерческих организаций.

     В 2007 году объем неиспользованных лимитов бюджетных обязательств составил более 29,1 млрд. рублей, или 5,5 % кассовых расходов на ФЦП с учетом ФЦП «Жилище» 2002 - 2010 годы (второй этап) (в 2006 году - 17,4 млрд. рублей, или 4,6 %). Как и в 2006 году, по отдельным программам имели место значительные объемы неиспользованных лимитов бюджетных обязательств.

     Рисунок 3 – Анализ структуры финансирования ФЦП по источникам 

     На  реализацию ФЦП в соответствии с  их паспортами в 2007 году предусматривалось  направить средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников в сумме 838,7 млрд. рублей, фактическое финансирование составило 664,4 млрд. рублей (224,6 млрд. рублей - средства бюджетов субъектов Российской Федерации и 439,8 млрд. рублей - средства внебюджетных источников), или 79,2 %. Недофинансирование программных мероприятий за счет указанных источников по сравнению с параметрами, принятыми при утверждении ФЦП, в 2007 году составило 174,3 млрд. рублей (20,8 %). Так, недофинансирование допущено по ФЦП «Жилище» на 2002 -2010 годы (второй этап) и Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2010 года (государственный заказчик-координатор Минрегион России), по ФЦП «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями на 2007 - 2011 годы» и «Дети России» на 2007- 2010 годы (государственный заказчик-координатор Минздравсоцразвития России), по ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)» (государственный заказчик-координатор Минтранс России), по ФЦП «Мировой океан» (государственный заказчик-координатор Минэкономразвития России), по Федеральной космической программе России на 2006 -2015 годы (заказчик Роскосмос) и ряду других ФЦП.

     По  ФЦП «Создание системы базирования  Черноморского флота на территории Российской Федерации в 2005 - 2020 годах» и «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2008 годы)» предусмотренные паспортами программ средства внебюджетных источников в 2007 году вообще не привлекались.

     Мероприятия ФЦП «Жилище» на 2002 - 2010 годы (второй этап) в 2007 году профинансированы на 38,2 %, при этом было привлечено лишь 10 % объема софинансирования, предусмотренного на год ее паспортом. По Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2010 года - 65 % и 22 %; по Федеральной космической программе России на 2006 - 2015 годы - 65 % и 31,6 % соответственно.

     При значительном увеличении в 2007 году объемов  использования средств федерального бюджета на реализацию ФЦП (на 37 % больше по сравнению с 2006 годом) заказчиками не было обеспечено софинансирование в объемах, предусмотренных их паспортами.

     Таким образом, в реализации ФАИП и ФЦП  сохраняются серьезные недостатки, среди которых затягивание сроков разработки и утверждения ФЦП, подготовки проектно-сметной документации и оформления регистрационных документов, несвоевременное внесение изменений в действующие ФЦП, систематические нарушения в проведении конкурсных процедур. Государственными заказчиками программ слабо обеспечивается привлечение средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников. Не налажен действенный мониторинг ФЦП и ФАИП, обеспечивающий, в том числе, ежемесячный контроль за ходом их реализации и выполнением согласованных индикаторов и показателей эффективности, не осуществляется анализ увязки расходов федерального бюджета на реализацию программных мероприятий с реально выполненными работами. 
 

     2.3 Основные проблемы  в области разработки  и реализации федеральных  целевых программ  
 

     В настоящее время одной из целей является повышение результативности и эффективности федеральных целевых программ как инструмента решения крупных социально-экономических проблем. Главные проблемы в этой области следующие.

     Расходы федерального бюджета на реализацию ряда федеральных целевых программ не увязаны с возможностями бюджета в течение всего срока реализации программ. Некоторым государственным заказчикам федеральных целевых программ при утверждении программ удалось установить показатели их финансирования из федерального бюджета особенно с 2005-2006 годов, более чем в 2 раза превышающие его возможности. Принятые при утверждении программ объемы их финансирования из федерального бюджета оказались за пределами бюджетных возможностей. В процессе подготовки программ государственные заказчики необоснованно завышали потребность в средствах федерального бюджета, при этом значительные средства предлагалось использовать на текущую деятельность. Как показало время, на стадии формирования программ были недостаточно проработаны вопросы финансирования мероприятий программ из всех возможных источников и степень обязательности и гарантированности осуществления расходов, помимо федерального бюджета, со стороны участников программы.

     Государственные заказчики при подготовке программ закладывают в показатели финансирования программных мероприятий значительные объемы средств из внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов Российской Федерации, используя это как важный аргумент в пользу принятия программы.

     Нормативное регулирование финансирования расходов на реализацию федеральных целевых программ в настоящее время не устанавливает прямые и жесткие обязательства государственного заказчика по их финансированию за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.

     Обязательства федерального бюджета формируются  в рамках процедур учета затрат на программу при формировании бюджетных  проектировок на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу (статья 184 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 7). В статье 179 Бюджетного кодекса предусмотрена необходимость включения в федеральные целевые программы сведений о распределении объемов и источников финансирования по годам за счет всех источников. При этом, в ходе подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год необходимо увязывать расходы па реализацию федеральных целевых программ с объемами и параметрами финансирования, заложенными в перспективном финансовом плане.

     Это обстоятельство допускает возможность фактического пересмотра финансовых показателей, заложенных в программах при их утверждении, что позволяет государственным заказчикам федеральных целевых программ обоснованно (или необоснованно) вносить предложения о корректировке программ и их ресурсной части. Часто это происходит уже на второй год реализации программ. Изменение параметров финансирования приводит к необходимости корректировки целей и задач, смещения сроков реализации программных мероприятий в сторону их увеличения.

     Часть федеральных целевых программ не содержит конкретных программных мероприятий, сроков и оценки возможных результатов их реализации. В ряде вновь утвержденных федеральных целевых программ отсутствуют перечни конкретных инвестиционных проектов с указанием источников, объемов финансирования по годам (программы “Социальная поддержка инвалидов”, “Экология и природные ресурсы России”, Федеральная программа развития образования и ряд других).

     В ряде программ отсутствуют важнейшие  показатели эффективности, определенные в количественном выражении, и необходимые программные показатели по годам реализации. Государственные заказчики достаточно охотно приводят общие показатели, отражающие в целом ход финансирования и ожидаемые результаты за весь период реализации программ в ущерб конкретным показателям, отражающим ход и результаты реализации программных мероприятий и этапы реализации федеральных целевых программах. Отсутствие этих показателей обесценивает федеральную программу как целостный системный документ, направленный на достижение конкретных результатов, делает невозможным предметный и всесторонний анализ предлагаемых к реализации федеральных целевых программ, а также оценку результативности, эффективности и последующий контроль за их реализацией.  

     Несмотря  на позитивные изменения в порядке формирования Федеральной адресной инвестиционной программы, не устранен такой недостаток как "распыление" капитальных вложений.

     Не  всегда выделяемые бюджетные ассигнования соответствуют объему средств, необходимому для завершения строительства в  нормативные сроки объектов, финансируемых по программе внешних заимствований (в том числе для приобретения дорогостоящего импортного оборудования для федеральных нужд). Это связано в том числе и с тем, что отсутствует синхронизация по срокам финансирования строительства объектов, включенных в программы внешних заимствований, и Федеральной адресной инвестиционной программы.

     Сохраняет свою остроту и проблема перераспределения  государственных капитальных вложений.

     В соответствии с существующими нормативными актами стройки и объекты, включенные в Перечень, должны быть обеспечены утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документацией.

     В то же время, ежегодно федеральным законом  о федеральном бюджете на очередной  финансовый год Правительству Российской Федерации предоставляется право перераспределять выделенные на финансирование включенных в Перечень строек и объектов объемы ассигнований, предусмотренных Федеральной адресной инвестиционной программой, в случаях отсутствия проектно-сметной документации и незаключенных с акционерными обществами договоров о передаче в федеральную собственность акций по стройкам и объектам, находящимся в их собственности.

     Представляется  явно недостаточным надведомственный экспертный контроль за работой государственных  заказчиков по формированию предпроектных материалов и непосредственной разработкой проектной документации, что в ряде случаев приводит к удорожанию строительства за счет включения в проекты решений, создающих на бюджетных объектах разного рода излишества.

     Необходимость принятия мер по ограничению количества включаемых в инвестиционную программу вновь начинаемых строек, концентрации средств, в первую очередь на пусковых и переходящих стройках, а также по достижению максимальной прозрачности в вопросах формирования перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и проведения конкурсов в настоящее время принимает безотлагательный характер.

      3 Рекомендации по  совершенствованию  реализации федеральных  целевых программ