Бюджетный кодекс Украины

И вообще, решение  проблем местных бюджетов не может базироваться на противопоставлении государства и органов местного самоуправления, как это нередко происходит в последние годы. В частности, нельзя не учитывать, что в последнее время финансирование многочисленных пенсионных программ из госбюджета Украины возросло с 4,6 млрд. грн. в 2002 году до 12,6 млрд. у 2005-м, то есть более чем в 2,8 раза. Кроме того, в 2005 году за счет госбюджета был покрыт дефицит Пенсионного фонда Украины, который превышал 16,3 млрд. грн. Естественно, это не могло не привести к снижению доли местных бюджетов в расходах сводного бюджета (с 41,1% в 2002 году до 36,8% в 2005-м).

Высокий уровень  социальных обязательств государства, а также высокая степень выравнивания расходов местных бюджетов будут и в дальнейшем определять острую потребность центральных органов власти в финансовых ресурсах. Поэтому они должны принимать участие в поступлениях основных высокодоходных налогов, хотя финансовые потребности регионов также не удастся покрыть, не передав в их распоряжение высокодоходные налоги. Участие органов местного самоуправления в подобных доходах создает стимулы к увеличению налогового потенциала регионов.

Создание условий для привлечения инвестиций и развития предпринимательства является одной из важных функций органов местного самоуправления. Неэффективное (в многих случаях) ее исполнение объясняется, в частности, условиями формирования местных бюджетов: трансферты предоставляются независимо от того, в чем причина более низкого (по сравнению с другими регионами) уровня налоговых поступлений.

Более того, действующий  порядок финансирования расходов местных  бюджетов фактически является антистимулом расширения налоговой базы. Увеличение налоговых поступлений в экономически более слабых регионах (в результате успешной экономической политики) приводит к уменьшению трансфертов из госбюджета.

Некоторые регионы, местным бюджетам которых предоставляются  значительные трансферты из государственного бюджета, имеют не только низкий показатель валовой добавленной стоимости, но и низкий уровень налоговых поступлений в расчете на единицу произведенной в регионе валовой добавленной стоимости. В 2004 году в среднем по областям Украины было собрано 14 коп. налогов в расчете на 1 грн. произведенной валовой добавленной стоимости (по налогам, которые контролируются Государственной налоговой администрацией Украины), при этом в пяти областях налоговые поступления составляли лишь 10—11 коп.

Для развития экономики  страны важно, чтобы возможности  увеличения расходов местных бюджетов зависели от увеличения их собственных доходов. Но этого можно достичь лишь в том случае, если размеры территориальных общин соответствуют обязанностям, возложенным на соответствующие органы местного самоуправления. Пространственная доступность благ и территория проживания лиц, финансирующих их предоставление, должны максимально совпадать (принцип территориального соответствия), чтобы не возникало желания переложить расходы финансирования благ на третьих лиц. То есть с экономической точки зрения, а следовательно, и с точки зрения создания реальных предпосылок для решения социальных задач в средне- и долгосрочной перспективе следует говорить не о максимальном расширении полномочий (а следовательно, и обязанностей территориальных общин) и безусловном увеличении их доходов, а о том, чтобы эти полномочия отвечали возможностям территориальных общин аккумулировать доходы для финансирования соответствующих расходов.

Когда создание территориальной общины является результатом добровольного объединения граждан, ее участники не только принимают самостоятельные решения о предоставлении необходимых участникам такой общины коллективных (общественных) благ и услуг, но и финансируют их за счет собственных средств. В современной терминологии это означает, что в пределах такой общины выполняются условия институциональной симметрии.

Местные органы власти — поскольку в местный бюджет напрямую поступает слишком малая часть налогов — не заинтересованы заботиться о налогоплательщиках. Но и у населения и субъектов предпринимательской деятельности региона также нет стимулов к легализации своих доходов и уплаты налогов с этих доходов, поскольку нет связи между налогами, которые они платят в местный бюджет, и благами, которые они получают за счет местного бюджета.

Чтобы быть действительно  самостоятельными в решении возложенных на них задач, местные органы власти должны также иметь надежные и гибкие источники собственных доходов, которые связывали бы их с частными домохозяйствами и предприятиями. Кроме необходимости решать вопрос введения налога на недвижимость, для повышения заинтересованности местных органов власти в привлечении на свою территорию как предприятий, так и населения целесообразно также изменить систему распределения налога на доходы физических лиц между местными бюджетами. Сегодня этот налог поступает в местный бюджет по месту работы налогоплательщика; его необходимо распределять между местными бюджетами как по принципу места происхождения (по месту работы налогоплательщика), так и по принципу места проживания налогоплательщика.

Зачисление части  налога на доходы физических лиц в местный бюджет по месту проживания налогоплательщика позволит, с одной стороны, связать жителей населенных пунктов со своими местными бюджетами (через систему налогообложения); с другой — направить деятельность местных органов власти в соответствии с интересами местных жителей.

Избирая местные  органы власти, жители административно-территориальных  единиц по сути определяют приоритеты деятельности органов местного самоуправления и в то же время, уплачивая налог со своих доходов, финансируют их реализацию, что означает выполнение принципа территориального соответствия. Таким образом, зачисление налога на доходы граждан согласно принципу места проживания будет способствовать тому, чтобы различия в предоставлении бюджетных благ (или в предоставлении благ более высокого качества) между населенными пунктами определялись различиями в налоговой нагрузке. В таких условиях налог на доходы можно считать платой за пользование муниципальной инфраструктурой.

Другой аргумент в пользу зачисления части налога на доходы физических лиц по месту проживания его плательщика состоит в том, что местные органы власти при формировании бюджета должны ориентироваться на потребности в общественных благах местных жителей. А эти потребности меняются по мере изменения уровня доходов, как и потребности в частных благах. Распределение налога по принципу места проживания будет стимулировать местные органы власти улучшать условия жизни в регионе с целью привлечения дополнительных налогоплательщиков.

Для обеспечения  успеха бюджетной децентрализации, предусмотренной в рамках Стратегии налоговой реформы, необходимо:

1. Четко распределить  функциональные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это во многом политическое решение, но в его основу должны быть положены экономические критерии.

2. Упорядочить  систему управления объектами  коммунальной собственности, а в случае необходимости — осуществить их перераспределение между органами государственной власти и органами местного самоуправления соответственно распределению полномочий по предоставлению общественных благ и услуг.

3. Завершить  передачу социальной сферы предприятий  местным органам власти.

4. Снизить долю  трансфертов в доходах местных бюджетов и расширить налоговые гарантии за счет части налога на прибыль и налога на добавленную стоимость, установив более справедливые нормы их межрегионального распределения.

Для предприятий или фирм, которые состоят из более чем одного производственного участка или имеют филиалы в других областях, налог на прибыль распределять пропорционально заработной плате, выплаченной этими филиалами. При распределении налога на прибыль между бюджетами разных уровней отказаться от учета формы собственности предприятий, поскольку предприятия всех ее форм пользуются инфраструктурой региона и должны принимать участие в финансировании соответствующих расходов. Доходы от НДС (в той части, которая будет поступать в местные бюджеты), поскольку это потребительский налог, для которого уплата налога и фактическая налоговая нагрузка относятся к разным регионам, распределять между регионами пропорционально количеству жителей.

Расширение финансовой независимости местных органов власти должно происходить параллельно с расширением их обязательств перед налогоплательщиками. Получая в свое распоряжение достаточно налоговых источников, местные органы власти обязаны всегда, когда возникает потребность в дополнительных расходах, давать своим жителям отчет о том, какие дополнительные доходы необходимо для этого мобилизовать, то есть какие дополнительные налоги им придется уплатить.

Итак, результатом  децентрализации бюджетной системы  Украины должно стать создание такой  системы формирования местных бюджетов и межбюджетных отношений, которая обеспечивала бы выполнение условий институциональной симметрии. В этих условиях достигается совпадение экономических субъектов, пользующихся определенными общественными благами, несущих бремя расходов по их финансированию (путем уплаты налогов) и принимающих самостоятельные решения об их предоставлении (в лице органов исполнительной власти или местного самоуправления, которые представляют интересы экономических субъектов как жителей определенной административно-территориальной единицы). Реформирование местного самоуправления (и местных бюджетов) в европейских странах с переходной экономикой происходит именно в направлении обеспечения подобного соответствия.

Поскольку различия в налоговой нагрузке будут определять различия в пользовании бюджетными благами, предоставляемыми в рамках территориальных общин базового уровня, в нынешних экономических условиях перечень функций общин базового уровня не может быть большим. Но они должны быть сферой их исключительных полномочий, то есть полномочий, которые исполняются ими под собственную ответственность и финансируются за счет собственных доходов.

Дальнейший процесс  реформирования местных бюджетов Украины (включая межбюджетные отношения) и административно-территориального устройства должен обеспечить постепенное достижение (по более широкому кругу полномочий) территориального соответствия между полномочиями органов местного самоуправления, доходами, переданными в их распоряжение, и расходами соответствующих бюджетов. Как нам представляется, этот процесс будет осуществляться шаг за шагом — по мере (с учетом) развития экономики страны, увеличения доходов государства, совершенствования системы государственного правового контроля, а также по мере формирования институтов гражданского общества.