Бюджетно-финансовый контроль за рубежом

     Задачи  отдела VI сконцентрированы в социальной области (проведение ревизий в федеральном  ведомстве труда, контроль снабжения  инвалидов войны, законодательства по пенсионному обеспечению, ревизия отдельных органов, осуществляющих в соответствии с законами страхование по болезни). Кроме того, контролируются бюджеты федеральных министерств по вопросам молодежи, семьи, женщин и здравоохранения, системы расселения и землепользования, строительства и градостроения, пищевой промышленности, сельского хозяйства, а также труда и общественного порядка.

     В функциональные задачи отдела VII входят вопросы кадров, организации, рационализации, обработки информации, внутренней службы, экономики и организации производства и материально-технического снабжения. В этих рамках он оказывает широкую поддержку федеральному уполномоченному по вопросам экономической эффективности в управлении.

     Отдел VIII курирует финансы и экономику. Он контролирует налоги и таможенные пошлины, бюджеты федерального министерства финансов и федерального министерства экономики (включая специальный капитал по программе экономической помощи Европе), предприятий, имеющих статус юридического лица публичного права, а также участие государства в частных компаниях (прямо или через посредников).

     Земельные счетные палаты. Счетные палаты 11 федеральных земель являются самостоятельными и не зависимыми друг от друга органами финансового контроля. Тем не менее  вследствие переплетений финансовых систем требуется их тесное сотрудничество с Федеральной палатой. Бюджетное право Федерации и земель практически одинаково по содержанию. Соответственно и применяться оно должно одинаково. Ряд важных программ финансируется совместно Федерацией и землями (например, строительство высших учебных заведений, охрана побережья, аграрная структура, добыча угля или же социальные выплаты, в частности дотации на квартплату). Другие задачи решаются землями по поручению Федерации.

     Значительные  прибыли от общего налогообложения (подоходные налоги, налоги на корпорации, налоги с оборота) поступают как в кассы Федерации, так и в кассы земель.

     При совместной компетенции Федеральной  и земельной счетных палат  ревизии могут проводиться ими  совместно или же они могут по договоренности передавать друг другу отдельные ревизионные задачи.

     Содержание  ревизии. Ревизия распространяется на контроль соблюдения действующих  предписаний и принципов бюджетного финансирования и управления экономикой, в частности, по следующим направлениям:

- соблюдение закона о государственном бюджете и бюджетного плана;

- обоснование и документальное подтверждение доходов и расходов, правильное составление статистического отчета о выполнении годовой сметы бюджета и отчета об имущественном положении государственных органов и учреждений;

- рентабельное и экономное использование средств;

- возможность выполнения задач при меньшей численности персонала или при меньших материальных затратах или же возможность их более эффективного выполнения другими методами.

     Если  ревизия входит в компетенцию  как Федеральной счетной палаты, так и счетной палаты одной  из федеральных земель, то она должна проводиться ими совместно. Если статья Основного закона не предписывает проведение ревизии Федеральной  счетной палатой, то Федеральная счетная палата может по договоренности передавать ревизионные задачи счетным палатам земель. Также по договоренности Федеральная счетная палата может брать на себя задачи земельных счетных палат.

     Федеральная счетная палата обобщает результаты ревизии, поскольку это может иметь значение для утверждения статистического отчета Федерального правительства о выполнении годовой сметы бюджета и отчета об имущественном положении его органов. Такое обобщение представляется ежегодно Парламенту в форме примечаний, а также Федеральному правительству. В примечаниях должны содержаться, в частности, следующие сведения:

- соответствуют ли суммы, выведенные в статистическом отчете о выполнении годовой сметы бюджета и в отчете об имущественном положении государственных органов, суммам, проведенным по бухгалтерским книгам, и правильно ли составлены документы, подтверждающие доходы и расходы;

- в каких важных случаях имело место несоблюдение предписаний и принципов бюджетного финансирования и хозяйственного управления;

какие основные претензии возникли в отношении  деятельности государственных органов  на предприятиях, являющихся субъектами права, в соответствии с результатами ревизии;

- какие мероприятия следует рекомендовать на будущее; в примечания могут быть включены определения, касающиеся также будущих или прошлых бюджетных лет.

     Информация  Федеральной счетной палаты. Федеральная  счетная палата должна незамедлительно  получать информацию, если:

- верховные органы государственной власти издают или поясняют предписания, касающиеся управления бюджетными средствами Федерации или имеющие последствия для доходов и расходов Федерации;

- происходит создание, существенное изменение или роспуск административных учреждений или федеральных предприятий, имеющих отношение к государственному бюджету;

- изменяется или ликвидируется непосредственное либо косвенное участие Федерации в частных предприятиях;

- заключаются договоренности между Федерацией и каким-либо учреждением вне сферы компетенции федеральной администрации или между высшими органами государственной власти об управлении бюджетными средствами Федерации;

- высшие органы государственной власти проводят организационные или иные мероприятия важного финансового значения.

     Федеральной счетной палате по ее требованию должно сообщаться содержание предписаний или пояснений указанного выше вида и в том случае, когда их издают другие учреждения Федерации.

     Ревизия юридических лиц со статусом частного права. Федеральная счетная палата контролирует бюджетное финансирование и ведение хозяйства юридических лиц со статусом частного права, если:

- в соответствии с законом они получают от Федерации дотации или гарантийные обязательства Федерации имеют законные основания;

они управляются  исключительно или преимущественно  Федерацией или назначенным ею лицом;

- имеется договоренность с Федеральной счетной палатой о проведении ею ревизии;

- они не являются предприятиями и в их уставе с согласия Федеральной счетной палаты предусмотрена проводимая ею ревизия.

     Отметим, что изложенное следует применять к имуществу, управляемому Федерацией по договоренности.

     Если  Федерация имеет право больше, чем на четверть прибылей предприятия, в котором она не участвует, то Федеральная счетная палата проводит ревизию итогов года и управления делами предприятия, чтобы установить, соблюдены ли интересы Федерации в соответствии с действующими положениями.

     Из  приведенного видно, что финансовый контроль в лице счетных палат (Федеральной  и земельных) осуществляется в Германии не только исходя из принципа правильности ведения счетов, но и по принципу экономической эффективности, рентабельности. Исходя из этого проводятся ревизия соответствия отчетных данных об исполнении бюджета суммам, проведенным по бухгалтерским книгам, правильности документов, подтверждающих расходы и доходы, рентабельного и экономного использования средств, а также анализ возможностей выполнения задач другими, более эффективными методами, обеспечивающими экономию материальных и трудовых ресурсов, т.е. широкий финансово-экономический анализ.

     Представляет  известный интерес накопленный опыт бюджетно-финансового контроля других зарубежных стран. Действующая во многих развитых странах мира практика разделения власти между представительными, исполнительными и судебными органами основывается на дифференциации системы контрольных финансовых органов. Государственным контролем принято называть наделенные сравнительно широкими полномочиями контрольные органы при парламенте, конгрессе или другом высшем органе государственной власти. Им доступны любые дела министерств как гражданских, так и военных. Почти во всех странах они осуществляют контроль секретных фондов.

     Структура органов госконтроля состоит  из центральных и периферийных звеньев. На местах имеются контрольные управления, бюро, посты. В США, например, создано 15 региональных бюро, по одному на три штата. В Великобритании периферийный аппарат госконтроля представляют контролеры по месту расположения крупных точек государственных заказов, баз снабжения, военных баз и округов, предприятий и т.д. От местных органов и центрального аппарата они полностью независимы и подчиняются только Управлению государственного контроля. Представители государственного контроля находятся и в министерствах.

     Твердо  соблюдается принцип независимости  от контролируемых. Он обеспечивается назначением главы контрольного ведомства на длительный срок или даже пожизненно (в США - на 18 лет), высокими окладами работников госконтроля, юридической и материальной независимостью от правительства.

     В свою очередь органы госконтроля  неподконтрольны бюджетно-контрольным парламентским комиссиям, которые созданы во всех ведущих странах. Основной вид госконтроля в этих странах - финансовый. Логика здесь такова: поскольку вся реальная деятельность любого учреждения выражается в финансовых операциях, то разумнее всего поставить функциональный механизм контроля у этих "финансовых ворот".

     Важнейшими  функциями Главного контрольно-финансового  управления - органа Конгресса США (далее - ГКУ), например, являются оказание помощи Конгрессу в его законодательной  и контрольной деятельности, контроль и оценка правительственных программ, оперативной деятельности государственных органов управления и выработка предложений по совершенствованию госаппарата. Хорошо зная состояние дел в министерствах и ведомствах, контролеры ГКУ являются консультантами Конгресса по сложным вопросам государственного управления. За год Конгресс принимает десятки законов, проекты которых составляются аппаратом ГКУ. Главному контрольно-финансовому управлению подконтрольны все финансовые операции военного ведомства, Центральное разведывательное управление и Федеральное бюро расследований.

     В последние годы в развитых странах  повсеместно внедряется новый вид  контроля. Он зародился в Швеции в 60-х годах XX века и называется контролем  эффективности. Согласно этому виду контроля формальная законность и бухгалтерская точность являются не конечной целью, а лишь началом контроля. Основная задача проверки - действенность и результативность государственных операций. Те из них, которые результативны (прибыльны и внешне выгодны), но не действенны (не отвечают требованиям достижения социально-политических целей данного государства), контролем осуждаются. Авторы модели контроля эффективности определили 54 вопроса, посредством которых оценивается действенность.

     Традиционные методы контроля все в большей степени дополняются новыми инструментами, например, такими, как "программная оценка", ориентация на конечные результаты, принцип "сансет" и др.

     Суть  программной оценки состоит в  том, что в ведомственную систему  управления встраивается механизм, позволяющий на регулярной основе:

- следить за ходом реализации программы;

- своевременно выявлять "узкие места" и реагировать на них;

- контролировать соблюдение графиков выполнения отдельных этапов работ;

- сравнивать достигнутые результаты с ожидаемыми;

- соизмерять результаты с затраченными ресурсами, определяя тем самым фактическую эффективность программы.

     В изданном недавно циркуляре административно-бюджетного управления США предусматривается, что на эти цели должно расходоваться в среднем 0,5 - 1% ассигнований на программу.

     Долгое  время в правительственных ведомствах развитых стран преобладала тенденция  сосредоточиваться либо на основных средствах, либо на других показателях "ресурсного типа" (например, на мощности предприятий, численности персонала и др.). Постепенно выявились серьезные недостатки использования этих характеристик, так как они слабо иллюстрируют степень эффективности. Так, при контроле в области здравоохранения подсчет числа имеющихся в наличии больничных коек или частоты их использования не свидетельствует о реальном воздействии медицинского обслуживания на население. Поэтому в последние годы традиционные характеристики выполнения программ дополняются "конечными" показателями, в максимальной степени отражающими реальную отдачу программы, ее всестороннее воздействие на общество.