Концепции постиндустриального общества

3. Взыскание задолженности РФ  за счет казны.

3.1 Обращение взыскания  на имущество казны возможно, не всем известно, что к казне Российской Федерации предъявляется все больше исков. Как следует из письма Министерства финансов РФ от 28 июня 2009 г. N 01-01-10 «Об обзоре практики рассмотрения в судах споров с участием Министерства финансов Российской Федерации по защите интересов казны Российской Федерации и Правительства Российской Федерации за 2008 год»19, в 2008 г. их было более четырех с половиной тысяч. Сумма предъявленных исков составила свыше 12 млрд рублей, около 80 млн рублей было взыскано за счет средств федерального бюджета. 
     Представляется, что столь незначительный размер удовлетворенных требований на фоне роста их числа и объема обусловлен не только блестящей работой Юридического департамента Минфина России, но и  отсутствием отработанной системы  защиты прав кредиторов государства от неправомерных действий последнего в сфере гражданско-правовых отношений (например, государственного займа). Кроме того действующим законодательством недостаточно четко определены пределы имущественной ответственности Российской Федерации. 

     Одним из основных признаков юридического лица как самостоятельного хозяйствующего субъекта (следовательно, и Российской Федерации) является его имущественная ответственность по своим обязательствам, пределы которой прямо установлены законом. Именно из этого источника возмещаются убытки, причиненные государством третьим лицам. Однако особенности вовлечения в хозяйственный оборот государственного имущества порождают среди кредиторов государства заблуждения, не позволяющие ясно представить существующий порядок исполнения судебных решений о взыскании с государства возникшего долга. 
 
     При анализе данного вопроса удалось  выявить два заблуждения, которые  легли в основу двух стереотипов  поведения, которым следуют участники  судебных процессов при взыскании возникшей задолженности с государства. 
     С моей точки зрения, суды вправе привлекать названные государственные органы и их территориальные подразделения  в субъектах Российской Федерации  к участию в делах. Но не в качестве ответчиков, поскольку это незаконно. Обращаем внимание на то, что действующее до настоящего времени письмо Верховного Суда РФ «Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам»20 в части, касающейся дел по искам к государству, содержит именно не основанное на нормах Гражданского кодекса Российской Федерации указание о том, что при предъявлении иска в соответствии со ст. 1069, 1070 ГК РФ от имени казны Российской Федерации в качестве ответчика должно выступать Министерство финансов РФ. 
     Противоречие  гражданскому законодательству заключается в том, что указанные государственные органы являются самостоятельными хозяйствующими субъектами и действуют в рассматриваемых правоотношениях с участием государства от его имени в порядке, установленном п. 3 ст. 125 ГК РФ. Данное обстоятельство подтверждается тем же письмом Верховного Суда РФ, в котором говорится, что сумма возмещения взыскивается за счет казны РФ (которую в судах представляет Министерство финансов РФ), а не за счет имущества и денежных средств, переданных Министерству финансов Российской Федерации как федеральному органу исполнительной власти в оперативное управление. 
     Разъяснение смысла приведенной нормы применительно  к случаю предъявления иска о возмещении убытков по ст. 16 ГК РФ содержится в  упомянутом постановлении пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/821: в подобных случаях ответчиками по делу признаются указанные в главе 5 ГК РФ субъекты Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. При этом, если иск заявлен не к тому органу, который должен в соответствии с законом быть адресатом требования, производится обычная замена ненадлежащей стороны. Таким образом, следует иметь в виду, что ответчиком по рассматриваемой  категории споров является один из упомянутых субъектов, а соответствующий орган управления лишь его представителем. 
    В отношении пределов имущественной  ответственности государства по его обязательствам можно сделать  вывод о том, что поскольку  государство несет ответственность  своей казной (за исключением определенной группы имущественных объектов), в состав которой входят не только денежные средства федерального бюджета, но и иное имущество, не будет нарушением закона восстановить нарушенные права истца за счет «иного» имущества казны Российской Федерации. 

3.2 Порядок обращения  взыскания на имущество казны. Первым шагом лица к восстановлению своих нарушенных государством имущественных прав должно стать участие в судебном процессе с фактическим требованием о взыскании с правонарушителя имущества. Для этого следует подать исковое требование о взыскании убытков, либо возмещении вреда, или о взыскании долга. 
    Ответчиком  по делам такого рода является Российская Федерация. От ее имени и за счет средств федеральной казны, согласно ст. 1071 ГК РФ, выступают уполномоченные финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. 
     При принятии судом решения об удовлетворении заявленных исковых требований по рассматриваемой в данной публикации категории дел было бы целесообразно (помимо требуемых ч. 1 ст. 128 АПК данных) в резолютивной части такого решения уточнять, за счет имущества казны какого уровня (федерального, субъекта Российской Федерации или муниципального) и в чью конкретно пользу взыскивается денежная сумма. 
     Кроме того, желательно, чтобы суды указывали  в резолютивной части решения  наименование счета ответчика, с  которого следует взыскивать денежные суммы. Данные сведения должны представить по запросу суда представители ответчика. Чтобы максимально гарантировать наибольшую вероятность исполнения судебного решения, было бы не лишним привлекать к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, учреждение Банка России или уполномоченного банка, обслуживающего доходный счет бюджета соответствующего уровня. Это не противоречит закону и ускоряет исполнение вступившего в законную силу решения суда, поскольку участие кредитной организации в судебном процессе презюмирует ее осведомленность о том, с какого счета должны быть списаны взыскиваемые суммы (при их наличии, разумеется).

     По  сложившейся практике исполнительный лист на взыскание средств за счет казны Российской Федерации направляется в соответствующее местное отделение федерального казначейства по месту нахождения кредитора, потом вместе с экземпляром судебного решения в территориальное управление казначейства, а затем для фактического исполнения в Министерство финансов РФ (Главное управление федерального казначейства МФ РФ). Для сокращения срока прохождения исполнительного листа целесообразно сразу направить его в Министерство финансов РФ. 
     По  поступлении исполнительных листов, выданных в порядке, установленном  законодательством, в Главное управление федерального казначейства, а копий в Правовой департамент Минфина РФ, последний в течение трех дней проводит правовую экспертизу материалов судебных споров, по которым выданы исполнительные листы, а также постановлений (определений) органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда на предмет их возможного обжалования в надзорной инстанции, а в случае необходимости готовит соответствующее заявление о принесении протеста в порядке надзора или жалобы на судебное решение, постановление (определение) органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. 
     В пятидневный срок со дня получения  исполнительных документов Главное  управление федерального казначейства направляет в соответствующее управление федерального казначейства Министерства по субъектам Российской Федерации реестр для перечисления бюджетных средств и подлинники исполнительных документов. Управление  федерального казначейства Министерства по субъектам Российской Федерации  по получении документов на основании  реестра перечисляет средства федерального бюджета получателю на указанные в его заявлении счета в банке или иной кредитной организации. 
 
     Министерство  финансов РФ рассматривает направленные в его адрес документы и  принимает решение о выделении  средств из федерального бюджета  для исполнения судебного решения. Весьма  вероятно, что исполнительный лист не будет своевременно исполнен по ряду причин. Например, из-за отсутствия средств в бюджете Российской Федерации или отсутствия установленного порядка финансирования судебных решений  о возмещении вреда за счет казны Российской Федерации. Кроме того, при направлении исполнительного  документа о взыскании денежных средств с государства для  его исполнения следует принять  во внимание правило ст. 239 Бюджетного кодекса РФ, установившее принцип  иммунитета бюджетов. 
     Исходя  из указанного принципа, обращение  взыскания на средства бюджета соответствующего уровня может быть осуществлено лишь на основании судебного акта, предусматривающего: а) возмещение в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета; б) возмещение убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту, за исключением случаев, оговоренных в законе. Вместе  с тем следует учитывать то обстоятельство, что Федеральный закон «Об исполнительном производстве», в частности, его ст. 6 предусматривает, что исполнительный документ, в котором содержатся требования судебных актов о взыскании денежных средств, может быть также направлен взыскателем непосредственно в банк или иную кредитную организацию, если взыскатель располагает сведениями об имеющихся там счетах должника и о наличии на них денежных средств. 
     С указанной отметкой исполнительный лист возвращается взыскателю. Полученный из банка документ предъявляется судебному приставу-исполнителю с заявлением об открытии исполнительного производства. В соответствии со ст. 11 закона «Об исполнительном производстве» (с учетом правила п. 2 ст. 124 ГК РФ, согласно которому к государству как субъекту гражданского права применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством) исполнительные действия совершаются по месту нахождения имущества должника-государства. Выбрать конкретное имущество должника, на которое должно быть обращено взыскание, достаточно сложно. Взыскатель не обязан предоставлять перечень имущества должника, на которое может быть обращено взыскание, и если судебный пристав-исполнитель потребует такой список, его предоставит должник. Однако, учитывая загруженность судебных приставов и их возможность работать лишь в определенном районе, выбрать имущество целесообразно самому взыскателю. О результате выбора следует известить судебного пристава-исполнителя. 
    Кроме того, можно поручить розыск имущества должника службе судебных приставов. Для этого взыскателю нужно предварительно профинансировать все расходы по розыску (авансовый взнос вносится на депозитный счет соответствующего подразделения судебных приставов). Эти средства будут возмещены взыскателю судебным приставом после получения долга. Можно предположить, что лучший выход из такой ситуации наложить арест на имущество ответчика (будущего должника) еще в стадии судебного разбирательства, так как арестованное по решению  суда имущество, вероятно, и будет реализовано судебным исполнителем, не заинтересованным в обременении себя поиском другого имущества. 
     Российская  Федерация, обладая правом нормотворчества, осуществляет его, в частности, путем  нормативного регулирования гражданско-правовых отношений. Следовательно, до момента предъявления кредиторами к Российской Федерации имущественных требований в судебном порядке последняя имеет возможность закрепить пределы собственной ответственности, четко определив состав имущества, включаемый в государственную казну Российской Федерации. Содержание  такого юридического понятия, как «иммунитет  государства», созданного для охраны публичного интереса, при существующем нормативно-правовом оформлении явно устарело. Этот термин не соответствует сложившимся правоотношениям, так как в качестве юридического инструмента уже не исполняет изначально присущие ему функции. Следовательно, пора принять соответствующий закон, регулирующий государственный иммунитет. 
     В сфере правоотношений с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств принятие такого акта предписывается ст. 127 ГК РФ. Однако во внутренних правоотношениях иммунитет государства не установлен. Поскольку государство действует в интересах гражданского общества, одной из основных его целей должно стать обеспечение сохранности определенного объема публичной собственности, наличие которой и вовлечение ее в гражданский оборот без права отчуждения в частную собственность обеспечивало бы минимальные имущественные гарантии членам общества. Поэтому следует принять нормативно-правовой акт, в котором были бы определены виды объектов исключительной публичной собственности, «народного достояния», на которое не может быть обращено взыскание по долгам публично-правового образования.

    А чтобы в кратчайшие сроки минимально ограничить гражданско-правовую ответственность Российской Федерации, было бы целесообразным упростить процедуру передачи в доверительное управление находящихся в федеральной государственной собственности акций акционерных обществ, установленную Указом Президента РФ от 30 сентября 2009 г. N 98622. 
 
  
 
 
ЗАКЛЮЧЕНИЕ  
 
      Вопросы учета и управления имуществом казны  публично-правовых образований по-прежнему остаются белым пятном в книге  исследования проблем управления государственным  и муниципальным имуществом. Действующее законодательство лишь рамочно обозначает определение казны Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований – денежные средства и иное имущество, не закрепленное в хозяйственном ведении и оперативном управлении государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений. Между тем, глубокое исследование  данной темы может послужить  основой переосмысления роли  и позиции публично-правовых образований  в гражданско-правовых отношениях, выработать методологические основы единой политики учета имущества публично-правовых образований, четко разграничить отдельные категории государственного и муниципального имущества. 
     Имущество казны – единственный  инструмент прямого, неопосредованного  участия публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях, единственный источник получения прямых неналоговых доходов бюджетов различных уровней. Имущество, относящееся к категории казенного, включает в себя практически все категории объектов гражданских правоотношений: движимые и недвижимые вещи, имущественные права, информация, результаты интеллектуальной деятельности, нематериальные блага.         

     Особое значение разработки темы  правового статуса и экономического  содержания понятия казны публично-правовых образований приобретает в связи с принятием Федерального Закона «О разграничении государственной собственности на землю в Российской Федерации». С вступлением в силу указанного нормативного правового акта в казну публично-правовых образований поступит огромный блок недвижимого имущества – земельные ресурсы. И от того, насколько Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования будут готовы к осмыслению своей роли в процессе проведения земельной реформы, роли рачительного и заботливого хозяина, напрямую зависит успех самой реформы. 
      Проанализировав научную литературу, действующие  законодательные акты, а также  научно-популярные публикации в периодической  литературе автор пришел к следующим  выводам. Казна  Российского государства  не является полноценным субъектом гражданского права, а лишь выступает как система управления частью доходов и расходов государства в имущественных правоотношениях, что может послужить причиной смешения в нашей стране публичной власти и часто-правовых отношений. 
      Что касается приватизации как способа  пополнения казны, то здесь на лицо проблема бессистемности действующего федерального законодательства, что  приводит к вынужденному регулированию  и решению проблем приватизации на уровне субъектов федерации и  вносит ненужные региональные различия в нормативную базу отечественного законодательства. Следует отметить также отсутствие необходимых  на практике нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок управления казенным имуществом, что отрицательно сказывается на доходах государства за счет сдаваемого в аренду и передаваемого в доверительное управление государственного имущества. В современном законодательстве Российской Федерации нечетко определены границы  и пределы имущественной ответственности  Российской Федерации, на что оказывает естественное влияние практическое отсутствие практики защиты прав кредиторов государства от его неправомерных действий.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ  
1. Конституция РФ. М., Юристъ, 2010. 
2. Гражданский кодекс РФ. — Собрание законодательства РФ, 05.12.2009, N 32, 3. ст. 3301, Российская газета, N 238-239, 08.12.2010.  
4. Гражданский кодекс РСФСР. М., Право и образование. 2011. 
5. Бюджетный кодекс РФ. М., Юристъ, 2012. 
6. Федеральный закон О приватизации. М.: Юристъ, 2012. 
7. Федеральный закон от 21 июля 2011 г. N 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации». — СЗ РФ. 20011. N 30. Ст. 3595.  
8. Закон РФ “О банках и банковской деятельности в РФ” // СЗ РФ. 2012. № 6. Ст. 492. 

9. Закон РФ “О Государственной налоговой службе РФ” // ВВС РФ. 2011. № 15. Ст. 493; СЗ РФ. 2006. № 25. Ст. 2958.  
11. Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право России: Учебное пособие для вузов. М., 2007.  
12. Дадашев А.З., Черник Д.Г. Финансовая система России. М., 2009.  
13. Ефимова Л.Г., Новоселова Л.А. Банки: ответственность за нарушения при расчетах. М., 2011.  
12. Жданов П. Финансовое право. М., 2009.  
13. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (часть первая) / Под ред. О.Н.Садикова. М., 2009.  
14. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (часть первая) / Под ред. М.И.Брагинского. М., 2009.  
15. Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации. М., 2009.  
Правовое регулирование банковской деятельности / Под ред. Е.А.Суханова. М., 2010. 

16. Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 2006.  
17. Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой М., 2006.  
18. Хайретдинова Г. И. Проблемы учета и управления казенным имуществом. 19. Проблемы осуществления учета и управления казенным имуществом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.  МТУ МИО РФ по ПФО., М., 2011.  
20. Хайретдинова Г. И. Что такое казна. МТУ МИО РФ по ПФО., М., 2011.  
21.Черник Д.Г. Налоги в рыночной экономике. М., 2007.