Этапы развития делопроизводства в России

Наряду со столбцовой формой  документа в приказах зародилась и начала применяться тетрадная форма. Тетрадь — это лист бумаги, сложенный вдвое. Тетради собирались вместе, переплетались по мере необходимости и составляли книги. В форме книг велись списки, финансовые, учетные, регистрационные записи и др. Известно огромное количество разновидностей книг — более трехсот. Это — ужинные, умолотные, денежные и другие книги. Но основной формой документа все-таки оставался столбец, имеющий по существу характер «дела», последовательно отражавшего все «производство» потому или иному вопросу, начиная с инициативного документа (челобитной, памяти), включая все промежуточные документы (справки, выписки из других дел) и заканчивая документом, содержавшим решение. Остальные бумаги, не сформированные в столбцы, тетради или в книги, сгруппировывались в связки, где нередко оказывались самые разнообразные документы.

 Удостоверение  документов в XVI-XVII вв. было весьма своеобразным. Ни  царь, ни бояре свои подписи на них не ставили. Подьячий  посольского приказа Г. Катошихин писал: "А на всяких делах закрепляют и помечают думные дьяки, а царь и бояре ни к каким делам... руки своей не прикладывают, для того устроены они думные дьяки, а к меньшим ко всяким делам прикладывают руки простые дьяки и приписывают подьячие свои имена".

 Официальные документы  могли удостоверяться печатью.  В этот период применялись  две государственные печати —  большая и малая. В XVII в. существовал  печатный приказ, ведавший приложением  печати.

Видовой состав документов приказного делопроизводства был довольно однообразным. Все существовавшие в  этот период документы группируются в следующие основные виды: грамоты (царские указы или указные  грамоты), приговоры, наказы, доклады  памяти, отписки, челобитные. Однако внутри каждого вида существовало множество  разновидностей. Отписки – документы, поступавшие в приказы с мест, от воевод; грамоты – это царские указы, посылаемые из приказов на места – боярам, воеводам, приказным людям. Приказы представляли царю отписки или доклады;  воеводам и другим местным начальникам царь давал наказы;  приказы между собой сносились памятями; обращения граждан к центральной власти оформлялись в виде челобитных.

Важнейшим признаком  официального  документа является его формуляр  – совокупность устойчивых информационных элементов (реквизитов, языковых формул) документа, расположенных в определенной последовательности, специфической для каждого вида документа. Формуляр – результат  повторяемости управленческих ситуации и управленческих действий. Исследователи  отмечают, что еще на заре клинописи  письменные памятники отличались использованием устойчивых текстовых формулировок с определенным расположением материала. 

Кроме этих обязательных элементов  можно говорить о некоторых  стабильных элементах текста для  каждой разновидности документа. Например, изложение просьбы в челобитных начиналось традиционной формулой: «... вели государь мне дать...»,  а заканчивалось: «...царь-государь смилуйся пожалуй...».

Анализируя формуляр документов приказного периода, многие исследователи отмечают наличие  устойчивых форм, образцов, по которым  совершалось делопроизводство. В  частности, по единому образцу писались наказы воеводам из приказов, включавшие следующие части:

 – вступление  в должность нового воеводы,  порядок приема должности от  прежнего воеводы;

– постановления  о финансовом  управлении;

 – отношение  воеводы к местному  обществу  и выборным должностям;

 – постановления  о полицейской  деятельности  воеводы;

 – определение  военных обязанностей воеводы,  правила его отношения к иноземцам. 

     Процедура  подготовки документов  в приказном  делопроизводстве включала следующие  основные этапы:

 –  поступление  документа на  рассмотрение;                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                              

– подготовка дела к  «докладу»;

– рассмотрение и  решение дела;

 – оформление  документа, содержащего  решение. 

Сложилась система  приказов  в конце XV — начале XVI веков. Приказы – центральные  органы государственного правления, которые  ведали отдельными отраслями в качестве ведомственных учреждений. Так, Посольский приказ ведал внешними отношениями, Разрядный— военными, Поместный— земельными делами; существовали Холопский, Ямской, Разбойный и другие приказы. Когда Украина в 1654 г. вошла в состав России, при Посольском приказе сначала была создана канцелярия малороссийских дел, а в 1663 г. — Малороссийский приказ. Всего было около 80 приказов, каждый из которых насчитывал от 3 до 400 "приказных людей". Во главе приказа стоял судья, руководивший вместе с "товарищами" (заместителями и помощниками) дьяками. Дьяки из простых писарей становились начальниками приказных канцелярий и занимались всеми повседневными делами и делопроизводством. Для этого они имели в своем распоряжении "письмовые головы" разных рангов: подьячих (старших, средней руки и младших), писарей, переписчиков, а также переводчиков, сторожей и приставов. В приказах постепенно формировался слой профессиональных чиновников из незнатных служилых людей - знатоков своего дела, со временем начавших оказывать влияние на решение государственных вопросов.  Рассмотрение дела в приказе начиналось по инициативе царя или по жалобе, извету, челобитной или отписке. Указание царя передавалось им лично кому-либо из чинов приказа или передавалось в приказ через кого-либо из тех, кто находился в это время при царе. По указу царя либо сразу готовилось решение («отпуск»), если приказ располагал для этого нужными сведениями, либо начиналось исполнение — рассмотрение вопроса и сбор необходимых материалов. Если во исполнение царского указа нужно было написать грамоту, дьяк писал ее сам или давал поручение кому-нибудь из старших подьячих. Если для решения дела требовалась переписка с другими приказами, она велась без соблюдения особых формальностей короткими «памятками» или записями подьячих одного приказа подьячим другого приказа.

При поступлении  документа на  нем проставлялась  дата, и дьяк  делал помету «Выписать», что  означало «Навести справки». Фактически  это означало начало рассмотрения  дела. Подготовкой дел к рассмотрению («докладу») занимались столы, или повытья, где дьяк или по его поручению старший подьячий собирал нужный материал, составлял проект ответного документа (решения по делу). Роль докладчика по делу принадлежала дьяку, а решение вопроса - думным дьякам. Решение по делу принималось после его обсуждения. Думные дьяки могли согласиться с подготовленным решением, но могли и внести свои коррективы. В результате после вынесения решения дьяк «чернил» подготовленный документ, т.е. исправлял его, делая отметки на полях или обратной стороне листа, младший подьячий переписывал набело, подьячий «справлял», т. е. сверял беловик с черновиком, удостоверял («справлял») его своей подписью – «справой», которая выражала ответственность подьячего за точное соответствие беловика черновику, но еще не придавала юридической силы документу. Для этого требовалась «припись» дьяка, которая свидетельствовала об ответственности за содержание документа.

Писали на узких (15-17 см) полосах бумаги, которые в  случае необходимости склеивали, оставляя обратную сторону чистой. К первому  документу подклеивали последовательно  другие и длинную бумажную полосу сворачивали в рулон. При чтении полоса волочилась; отсюда и появилось  народное изречение — волокита, что означает несвоевременное решение  того или другого вопроса.

Руководители приказов – судьи  и приближенные к ним  лица, участвовавшие в принятии решений,  – не ставили своих подписей  на документах. Это входило в  обязанность дьяка, отвечавшего  за ведение делопроизводства приказа: «а на всех делах закрепляют и помечают думные дьяки, а царь и бояре ни к каким делам… руки не прикладывают, для того устроены они, думные дьяки». Царь и бояре собственноручно  подписывались только на договорных грамотах, заключаемых с другими  государствами. Подпись, или «припись», дьяка было весьма своеобразна: если документ состоял из нескольких листов, дьяк «приписывал» документ на каждой склейке, проставляя по одному слогу своей фамилии на каждой склейке, чтобы буквы захватывали оба листа, что было узаконено Судебником 1550 г. Это предохраняло документ от фальсификации и подлога.

В московских приказах впервые  намечается обособление  оконченных дел от «текущих». Наряду с хранением документов в кулях, мешках, сундуках в некоторых приказах (например, Поместном приказе) появляются шкафы для хранения документов, а  затем и меры по охране документов, например снабжение сундуков замками.

Изучение Уложения 1646 г. и целого  ряда указов, принятых позже, позволяет говорить о введении норм письменного оформления различных  договоров, установлении внешнего единообразия деятельности приказов. В Уложении перечислены неприсутственные дни  – Рождество (с 24 декабря до 8 января) и вся неделя Пасхи и др.; общее  количество неприсутственных дней было достаточно велико. Сношения приказов с городами до учреждения почты в 16663 г. осуществлялись с помощью нарочных; ответы воеводам отсылались не с нарочным гонцом, а при случае.

В период приказного делопроизводства царь издавал указы, жалованные грамоты, акты. Боярская дума издавала приговоры. Характерной чертой данного периода делопроизводства было то, что оно в основном регулировалось не законодательным порядком, а основывалось на нормах обычного права, традициях, обычаях, переносимых из поколения в поколение  служивыми людьми. Необходимо отметить, что делопроизводство как система возникает вместе с образованием аппарата государственного управления, который нуждается в документировании своей деятельности и в обмене документированной информации между составными частями по вертикали и горизонтали (царь, боярская Дума, приказы, годовые воеводы, приказные избы и т.д.).

В целом, в приказной  период  постепенно создается система  делопроизводства центральных и  местных учреждений, складываются кадры  делопроизводственных служащих, создаются  устойчивые формы документов и приемы их составления. Однако государство, действуя отрывочными и частными мерами, не сознавая общих административных правил, не могло еще ввести систематического порядка в организацию учреждений и их делопроизводство. Только с середины XVII в. принимаются некоторые меры для наведения порядка в делопроизводстве, появляются отдельные законодательные акты о порядке документирования и составления частных актов. Характерной особенностью документов этого периода было безмерное возвеличивание власть имущих путём перечисления всевозможных титулов, званий и полномочий. В наследство от приказного делопроизводства получили мы и слово «волокита». Подклеенные в столбцы длиной в среднем 50-80 м. документы наматывали на палочки в свитки. Ленты при чтении волочились, отсюда родилось и понятие, обозначающее сегодня несвоевременное и не по существу решение того или  иного вопроса. В аппарате приказного делопроизводства процветали взяточничество, чинопочитание, формализм. Не были развиты такие делопроизводственные операции, как регистрация документов, хранение, контроль за исполнением. И всё же именно на этом историческом этапе складывается первая система работы с документами, закладываются основные приёмы и методы создания, оформления и обработки документов. 
 

Заключение.

Делопроизводство  со времен XVI—XVII вв. развивалось как  система документирования, состоящая  из двух составных частей — документирования и организации работы с документами  по общим вопросам управления и документирования специальных сторон управленческой деятельности.

В период приказного делопроизводства  сложилась осуществлявшая работу  с документами группа служилых ("приказных") людей (дьяков, подьячих), из которых в XVIII в. сформировалось чиновничество. Наряду со служилыми  людьми сложился и институт площадных  подьячих, которые за определенную плату составляли челобитные и другие документы от частных лиц в  государственные учреждения. Это  свидетельствует о распространении  документирования среди населения, облекающего ряд своих действий в письменную форму. Деятельность площадных  подьячих регулировалась Соборным уложением 1649 г., которое ввело ряд норм, касающихся порядка письменного  оформления различных договоров, в  том числе, о применении крепостной формы письменного составления  актов и об участии в их составлении  площадных подьячих.

 Отличительной чертой делопроизводства приказов является то, что его организация в своей основе не регулировалась законодательством, а основывалась на нормах обычного права, т. е. на традициях, обычаях, передаваемых из поколения в поколение приказными служилыми людьми. Однако в середине XVI в. усиливается законодательная деятельность государства: в 1550 г. был издан Судебник, представлявший акт кодификации правовых отношений; в 1649 г. Земским собором утверждается выдающийся памятник русского права Соборное уложение. Уже сами по себе эти законодательные акты свидетельствуют о высоком уровне документирования. Они определили деятельность судебных органов, законодательно регламентировали состав документов, правила их оформления, порядок рассмотрения. Существенным положением этих законодательных актов было установление ответственности должностных лиц за недобросовестную работу с документами и меры наказания за допущенные нарушения.

Таким образом, особенности  приказного делопроизводства заключаются  в том, что:

- делопроизводство  основано на нормах обычного  права, т. е. на традициях  и обычаях; 

- сформировалась  прослойка "приказных" людей,  занимающихся работой с документами,  с частично установленными законом  обязанностями, которые стали  основой служилой бюрократии России;

- система делопроизводства  этого периода названа столбцовой, т. к. отдельные документы имели форму столбца и формирование дел осуществлялось в столбцах.