Нормативно-правовые основы системы местного самоуправления России

  Положения Конституции Российской Федерации  о местном самоуправлении, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являются основой правовых актов субъектов Федерации, в которых они получили развитие, спроецировавшись на конкретную территорию, трансформировались применительно к конкретным местным условиям. Сравнительный анализ правовых основ местного самоуправления на уровне субъектов Федерации показывает, что многие субъекты Федерации, несмотря на общую правовую основу, по-разному трактуют и развивают многие аспекты местного самоуправления.

  К нормативно-правовым актам регионального уровня относятся:

• конституции республик, входящих в состав РФ;
• уставы;
• законы субъектов РФ.

  Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации также подразделяются на законы и подзаконные акты. Законы издаются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции республик в составе Российской Федерации, уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, законы.

  Законы  субъектов Российской Федерации также подразделяются на специальные, посвященные полностью местному самоуправлению, а также содержащие отдельные нормы о местном самоуправлении. К специальным законам относятся:  законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении; о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления; об отзыве депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления; о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления; о местном референдуме; о собраниях (сходах) граждан; о порядке формирования муниципальной собственности, управления и распоряжения муниципальной собственностью; о территориальном общественном самоуправлении. В большинстве субъектов Российской Федерации основная часть названных законов принята в 1995-1997 годах¹².

  Нормы, регулирующие отношения в системе  местного самоуправления, закреплены в конституциях республик в составе Российской Федерации, в уставах краев, областей, автономной области, автономных округов, других законах, не имеющих специального предназначения для регулирования отношений в системе местного самоуправления.

  Большие дискуссии вызывает различное решение  вопроса о территориальной организации местного самоуправления. Существуют одноуровневая и многоуровневая концепции территориальной организации местного самоуправления. Часть субъектов придерживается мнения о необходимости параллельного существования государственного управления и местного самоуправления.

  Уставы  субъектов Федерации редко, когда  противоречат Конституции России. Однако и они учитывают специфику организации муниципальной власти на соответствующей территории. Так, Устав Ленинградской области предусматривает смешанную систему управления на местном уровне: государственное управление (главы администраций районов, назначаемые губернатором области) и местное самоуправление (осуществляемое городскими муниципалитетами, волостными управами, и сельскими старостами).

  Таким образом, уставы субъектов РФ, будучи учредительными нормативно-правовыми  актами регионального уровня, являясь  источниками муниципального права, устанавливают конкретную модель организации местного самоуправления на территории соответствующего субъекта.

  Также дискуссионным является вопрос об организационных  формах местного самоуправления. Более всего местному самоуправлению как форме народовластия соответствуют формы непосредственной демократии, такие, как местные референдумы, собрания, сходы граждан. Большинством субъектов Федерации разработаны специальные законы о проведении референдума. Но по таким важным вопросам, как «Кто принимает решение о необходимости проведения референдума?», «Какие вопросы должны решаться референдумом?», «Каковы правовые последствия принятого решения?» и многим другим, решения субъектами Федерации принимаются однозначно.

  Большое разнообразие наблюдается и в решении вопросов о формах представительной власти, о соотношении представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Недостаточно еще проработан вопрос на уровне субъектов Федерации о системе взаимоотношений государственных органов и местного самоуправления, о возможности отзыва депутатов представительных органов.

  На  уровне субъектов Федерации должны быть приняты правовые акты, закрепляющие разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления; порядок формирования финансовых ресурсов местного самоуправления; формирование муниципальной собственности; конституционные нормы при формировании финансово-экономической основы местного самоуправления; статус муниципального служащего. Эти и многие другие еще предстоит решать субъектам Федерации. Система местного самоуправления в России находится пока на этапе начального развития и становления, тем не менее, уже сейчас ясно, что необходима некоторая унификация  в решении основных вопросов местного самоуправления.

  В целом же к предметам законодательства субъектов Федерации относятся:

• организация и деятельность местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством;
• порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;
• порядок регистрации уставов муниципальных образований;
• порядок проведения муниципальных выборов;
• проведение местных референдумов;
• осуществление права местного самоуправления на законодательную инициативу в законодательном (представительном) органе   государственной власти субъекта Федерации;
• порядок передачи объектов собственности субъекта Федерации в муниципальную собственность;
• межбюджетные отношения между бюджета субъекта Федерации и бюджетами муниципальных образований;
• установление нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
• установление минимальных государственных (субъекта Российской Федерации) социальных стандартов;
• обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов;
• наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
• муниципальная служба (в соответствии с федеральным законом);
• административные правонарушения по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;
• плата за использование природных ресурсов на территории муниципального образования.

  5. НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ  АКТЫ,

  ПРИНИМАЕМЫЕ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 

  В четвертую группу входят нормативно-правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления или населением непосредственно.

  Это прежде всего уставы муниципальных  образований и нормативно-правовые акты по предметам ведения муниципального образования, принятие которых предусмотрено уставом муниципального образования.

  Кроме того к ним относятся решения местных референдумов, обладающих высшей юридической силой по отношению к другим нормативным правовым актам местного самоуправления, решения собраний (сходов) граждан, решения представительных органов местного самоуправления, решения исполнительных органов местного самоуправления, постановления должностных лиц местного самоуправления.

  Правовые  акты местного самоуправления делятся  на нормативные и ненормативные.

  Нормативные акты содержат общие правила поведения (нормы, права). С их помощью регулируются муниципальные отношения, устанавливаются нормы муниципального права на местном уровне. В соответствии со ст.15 Конституции Российской Федерации и ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования);

  Ненормативные (индивидуальные) акты необходимы для осуществления организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления (приказы о назначении на муниципальную должность, о мерах воздействия на нарушителей дисциплины и проч.)

  Представительные  органы местного самоуправления принимают  правовые акты, обычно называемые решениями, устанавливающие для всех обязательные правила по предметам ведения  муниципального образования: регламенты представительных органов, положения  о территориальном общественном самоуправлении, местные налоги и сборы, порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью и т.п. Все эти решения принимаются только коллегиально.

  Руководитель  исполнительного органа местного самоуправления, глава муниципального образования издают постановления, имеющие нормативное содержание, и распоряжения.

  Руководители  структурных подразделений исполнительного  органа местного самоуправления обычно издают приказы по вопросам своего ведения.

  Правовые  акты органов и должностных лиц местного самоуправления, их наименование, виды, порядок принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования.

  Согласно  ст. 25 Федерального закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения имеет и население в соответствии с уставом муниципального образования. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения – официальному опубликованию (обнародованию).¹³

  В том случае, если для реализации решения, принятого на местном референдуме, требуется издание нормативного правового акта, то орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт (ст.22).

  Статья 44 соответствующего закона гласит, что  решения, принятые путем волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых норм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

  Важной  проблемой является отсутствие опыта  работы по подготовки нормативно-правовых актов местного значения, отсутствие рекомендаций по разработке системы документов, регламентирующих и обеспечивающих местное самоуправление. На практике самым сложным оказывается разработка устава муниципальных образований. Необходимо усиление методического обеспечения местного самоуправления. В решении этой задачи важную роль должны сыграть ассоциации и союзы муниципальных образований. Кроме того, в Министерстве РФ по делам национальностей и федеративным отношениям налаживается работа по оказанию постоянной методической и экспертной помощи органам местного самоуправления.

  Устав муниципального образования является важным нормативным правовым актом, входящим в правовую основу местного самоуправления.

  Каждое  муниципальное образование должно иметь свой устав, разработанный на основе действующего законодательства о местном самоуправлении.

  Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 8), законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении имеют отдельные статьи, устанавливающие обязательность наличия у муниципальных образований их уставов.

  Законы  о местном самоуправлении предусматривают  различный подход к разработке устава муниципального образования.

  Федеральный Закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в российской Федерации» (ст. 8 ч. 2) указывает лишь на то, что устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. При этом не называются субъекты, обладающие правом разработки устава. Закон закрепляет только принцип, на основе которого субъекты Российской Федерации вправе сделать самостоятельный выбор в определении перечня субъектов-разработчиков устава муниципального образования.