2

Оглавление

Введение              3

1. Административное принуждение: общая характеристика              7

1.1. Понятие правового принуждения              7

1.2. Понятие и особенности административно-правового принуждения              11

2. Виды мер административного принуждения              18

2.1. Судебные и внесудебные меры административного принуждения. Административно-предупредительные меры. Меры административного пресечения              18

2.2 Меры административной ответственности. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Восстановительные санкции              34

Заключение              41

Библиографический список              44

Введение

Актуальность темы работы обусловлена тем, что взятый с принятием Конституции РФ 1993 г. курс на построение правового государства потребовал переоценки концепции административного права, выработки качественно новых подходов к проведению в жизнь основных положений административной политики. Ныне проводимые реформы в правовой системе государства имеют целью достижение такого уровня порядка и стабильности в политической, экономической, социальной и культурной сферах жизнедеятельности общества, при котором права и свободы человека и гражданина, другие социально значимые ценности были бы реально действующими[1].

Очевидно, что в условиях правового государства юридическая ответственность приобретает двойную направленность: во-первых, на защиту прав и свобод личности и, во-вторых, на надежную охрану общественного правопорядка от нарушений. В зависимости от того, насколько полно и точно реализуются требования правовых норм, устанавливающих юридическую ответственность, определяется степень прочности и незыблемости правопорядка в обществе и государстве. Отсюда вполне понятны первые глубокие преобразования в сферах преимущественно гражданско-правовой и уголовной охраны интересов личности, общества и государства.

Известно, что административные правонарушения самые распространенные из всех видов противоправных проявлений, что придает вопросу борьбы с ними особую значимость. Причем наибольший рост противоправных посягательств на административный порядок приходится на периоды упадка экономической, политической и правовой системы государства, приводящего к ослабеванию функции охраны правопорядка и законности в обществе. При слабости постсоциалистического государства экономическая ситуация, ограниченность сферы уголовно-правового воздействия на разного рода асоциальные явления и доминирование фискальных интересов, пожалуй, не позволяют быстро разрешить внутренние противоречия в России, продемонстрировать готовность государства к существованию в новых условиях. А произошедшие в связи с этим сбои во внутриполитическом курсе страны свидетельствуют об отсутствии необходимой правовой опосредованности роли государства в социальной системе.

Начавшаяся с 1994 г. и затянувшаяся на длительный период административно-деликтная[2] реформа привела к неоправданному росту количества совершаемых административных правонарушений. Сложилась, по сути, парадоксальная ситуация, когда действующее законодательство об административной ответственности не способно было служить той цели, ради которой оно принималось, - противодействию и профилактике правонарушений, в том числе ввиду крайне неэффективного контроля за качеством управления и за соблюдением законов. В условиях, когда рост числа принимаемых по вопросам административной ответственности законов (причем как на федеральном, так и на региональном уровне) прогрессировал, а соответственно ему увеличивалось количество ведомственных и вневедомственных контролирующих структур, иного и быть не могло. Негативная оценка этому давалась на самом высоком уровне: "Если сопоставить их численность с результатами работы, в частности с динамикой нарушений, с количеством привлеченных к административной ответственности должностных лиц, итог окажется неутешительным"[3]. Смена же ценностных ориентиров российского общества, получивших в конце XX в. воплощение в государственно-правовой идеологии, настойчиво требовала широкомасштабного пересмотра национального административного законодательства. В связи с этим глубокую озабоченность вызывало то, что управленческие отношения продолжали развиваться при социалистических формах регулирования. "Разведенная по углам" правовой системы некогда действенная совокупность правовых средств административно-командного реагирования не могла не только отвечать конституционно установленным ценностям, но и удовлетворять социальным запросам общества.

Объект исследования – общественные отношения в сфере административного принуждения.

Предмет – правовые нормы, регулирующие отношения в административного принуждения.

Целью работы является всесторонний анализ и комплексное изучение административного принуждения, его сущности, назначения, видов.

Задачи работы:

- раскрыть общую характеристику административного правонарушения;

- изучить виды мер административного принуждения.

Степень изученности. Тема работы неоднократно раскрывалась в трудах российских учёных юристах, в частности в учебниках и монографиях.

Теоретическая основа исследования. При написании работы использовались труды таких учёных как Агапов, А.Б., Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М., Бахрах Д.Н., Веремеенко И.И., Галаган И.А., Студеникина М.С., Овчарова Е.В., Трофимова М.В., Хаманева Н.Ю.

Нормативную основу составил кодекс об административных правонарушениях.

Эмпирической основой стали материалы судебной и правоприменительной практики.

Новизна исследования заключается в комплексном изучении сущности, назначения и видов административного принуждения, в формулировании активной позиции по данного вопросу.

Основной методикой исследования стал анализ печатных источников. В работе применяются как общенаучные методы (анализ, синтез, дедукция, индукция), так и частнонаучные.

Работа состоит из введения, основной части, разбитой на главы и параграфы, заключения и списка литературы.

1. Административное принуждение: общая характеристика

1.1. Понятие правового принуждения

Для каждой стадии социально-экономического развития общества свойственна собственная основа формирования государственных учреждений (государственной власти), системы права, методов управления и т.п. Таким образом, объективные закономерности определяют как те цели, которые мы перед собой ставим, так и возможности, в том числе способы и средства, т.е. методы воздействия на общественные отношения, имеющиеся для достижения этих целей.

Управление делами государства, реализация исполнительной власти, обеспечение дисциплины и правопорядка осуществляются с помощью активных способов целенаправленного воздействия на сознание и поведение людей. В современных условиях в качестве этих способов выступают два универсальных метода государственного управления - убеждение и принуждение.

Проблема убеждения и принуждения в современном обществе - это проблема методов социального (государственного и негосударственного) управления экономическими, политическими, социальными, духовными процессами, это проблема методов регулирования взаимоотношений между людьми[4].

Убеждение и принуждение как методы государственного управления - явления социальные, поскольку они реализуются в связях между участниками конкретных общественных отношений. Эти методы, представляя собой систему способов организующего воздействия государства (органа управления, должностного лица) на сознание и поведение людей, являются необходимым условием нормального функционирования общества в целом, любого государственного объединения, любого процесса управления.

Социальное назначение и эффективность этих методов определяются тем, что они:

а) обусловлены общими социально-экономическими закономерностями развития современного общества;

б) должны находиться в неразрывном единстве;

в) зависят от того, насколько правильно, социально адекватно отражают требования жизни, экономические и политические потребности развития общества;

г) основаны на соотношении убеждения и принуждения, обусловливаемом сущностью и состоянием общества и государства, которое может быть тоталитарным, полицейским или демократическим, правовым.

Российское государство, будучи по самой своей природе демократическим государством, не может строить отношения с населением на каких-либо иных основах, кроме убеждения граждан в правильности своей политики и принуждения в отношении тех, чьи устремления и действия расходятся с нормами права. Убеждение и принуждение используются государством не во имя каких-то абстрактных целей, а в интересах создания необходимых условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека[5].

Следовательно, суть соотношения убеждения и принуждения состоит в том, что они взаимно дополняют друг друга, способствуя достижению одних и тех же целей.

Главное заключается в том, что государство, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления осуществляют не карательную, а творческую, созидательную деятельность, и именно в этом ключ к пониманию сущности и назначения убеждения и принуждения в современном обществе.

В качестве основного метода своей деятельности государство, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления используют убеждение граждан в необходимости сознательного и добровольного соблюдения Конституции РФ, законов и иных правовых актов Российской Федерации. Однако в условиях, когда совершаются правонарушения, возникают различные угрозы гражданам, обществу и государству, органы государственного управления, их должностные лица и другие полномочные государственные служащие вынуждены принуждать к соблюдению правовых норм лиц, нарушающих существующий порядок.

При воздействии на сознание людей путем убеждения у личности создаются внутренние моральные стимулы, потребность правомерного поведения, принуждение же заставляет гражданина изменить свое поведение в угодную для общества сторону, поскольку оно связано с ограничением некоторых прав и интересов лиц, совершивших противоправные поступки, а также обеспечивает предупреждение правонарушений со стороны других граждан.

Таким образом, под содержанием убеждения и принуждения следует понимать систему мер, в которых конкретизируется государственное управляющее воздействие в целях обеспечения должного или возможного поведения субъектов административного права.

Содержание метода убеждения весьма разнообразно и выражается в воспитательной, организаторской и пропагандистской работе, в разъяснении решений, принимаемых органами государственной власти, в широкой системе поощрений.

Убеждение далеко не всегда оказывается достаточным средством воздействия в отношении отдельных лиц, нарушающих нормы поведения в обществе. Поэтому государство, защищая права и свободы граждан, интересы общества, принуждает лиц, не поддающихся мерам убеждения и общественного воздействия, к соблюдению порядка, устанавливает различные виды ответственности за совершение правонарушений. Убеждение при этих обстоятельствах перестает быть единственным средством воздействия. Возникает объективная необходимость применения принуждения. При этом органы государственного управления используют принуждение в целях искоренения антиобщественных явлений, охраны собственности, воспитания дисциплины труда и организованности.

Принуждение обусловлено объективными потребностями развития общества, является свойством государственной власти, поскольку оно - необходимый элемент всякой социальной организации и "качество всякой власти".

Государственное принуждение в зависимости от характера общественно опасного деяния (события) и непосредственного объекта воздействия подразделяется на физическое и психическое (угроза, страх наступления неблагоприятных последствий). Его цель - заставить конкретные субъекты права соблюдать определенные предписания или воздержаться от тех или иных действий. Принуждение является методом, формирующим состояние подчиненности субъектов, и представляет собой властное веление или прямое действие. Достижение желаемого результата при использовании метода принуждения осуществляется вопреки воле субъекта, при его внутреннем, а подчас и внешнем сопротивлении[6].

Государственное принуждение опосредуется в праве, выступает в форме правового принуждения и выражается в конкретных принудительных мерах, применяемых компетентными государственными органами. К ним относятся: меры юридической ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной, материальной); меры пресечения и административно-предупредительные меры принудительного характера (например, таможенный досмотр, меры карантинного характера, принудительное медицинское освидетельствование).

В качестве непосредственного объекта физического принуждения выступают личность и материальное положение юридического лица. Физическое принуждение может выражаться в конкретных мерах, т.е. в определенных ограничениях, лишении некоторых благ, имеющихся в распоряжении субъекта.

Принуждение характеризуется рядом признаков. Оно является в полной мере правовым, подчиняется общим принципам права, применяется на основе строгой правовой регламентации, нормативного установления оснований, порядка и процедуры реализации конкретных мер принудительного воздействия. Тем самым гарантируются права и свободы граждан, интересы общества и государства.

Итак, назначение принуждения состоит в восстановлении социальной справедливости, воспитании правонарушителей, предупреждении новых правонарушений. В этих условиях особое значение приобретает неизбежность наказания. При этом принуждение не имеет цели причинить нарушителю физические страдания или унизить его человеческое достоинство. Вместе с тем оно содержит карательный и устрашающий элементы, которые, однако, носят подчиненный характер и направлены на предупреждение правонарушений, воспитание и исправление лиц, их совершивших.

1.2. Понятие и особенности административно-правового принуждения

Административное принуждение обладает рядом специфических признаков, которые позволяют выделить его в качестве самостоятельного вида государственного принуждения.

К ним можно отнести следующие.

Административное принуждение - особый вид государственного принуждения, имеющий своим назначением охрану общественных отношений, складывающихся преимущественно в сфере государственного управления. Меры административного принуждения используются в процессе реализации исполнительной власти соответствующими органами и должностными лицами, что является результатом проявления их государственно-властных полномочий. Всем мерам административного воздействия присущ властно-принудительный характер.

Данный признак административного принуждения необходимо подчеркнуть особо, поскольку некоторые специалисты отрицают принудительный характер ряда мер административного воздействия (например, карантина, таможенного досмотра), отождествляя их с правовыми запретами и обязанностями, самими обязывающими нормами права, которые, разумеется, мерами принуждения не являются.

В то же время, говоря об этих мерах, имеются в виду не общие запреты, не диспозиции норм права, а конкретные меры государственного принуждения, выражающиеся в непосредственной оперативной деятельности государственных органов, должностных лиц, в фактических актах прямого воздействия на поведение людей, их волю, в частности, помещение людей, находящихся в карантинной зоне, в обсерватор, производство личного досмотра пассажиров и т.п. При этом добровольное выполнение установленных правил (карантинного режима, правил досмотра) теми субъектами, к которым они обращены, не устраняет их объективно принудительного содержания - серьезных ограничений их личной свободы, личной и имущественной неприкосновенности[7].

В ряде случаев отрицается принудительный характер административно-правовых мер (например, задержания и доставления в милицию), применяемых к невменяемым, лицам, находящимся в состоянии сильного алкогольного или наркотического опьянения и которые полностью или частично теряют способность к сознательному и, следовательно, волевому поведению. Обосновывается эта позиция тем, что в подобных случаях отсутствует волевой объект принуждения. Однако очевидно, что принудительное воздействие осуществляется независимо от его воли и непреодолимо для субъекта. И если лицо неспособно сознавать, воспринимать и оценивать характер оказываемого на него воздействия, то это, конечно, не устраняет объективно принудительного содержания такого воздействия.

Административное принуждение по своему содержанию заключается во внешнем государственно-правовом психическом и физическом воздействии на сознание и поведение людей в форме ограничений (лишений) личного, организационного или имущественного характера, т.е. тех или иных неблагоприятных последствий.

Внешние формы проявления административного принуждения весьма различны. Это обусловливается разнообразием обеспечиваемых с их помощью отношений, целями, основаниями применения принуждения, содержанием компетенции органов и должностных лиц, которые наделены правом использования этих мер, и рядом других обстоятельств. Личные ограничения могут выражаться, например, в административном аресте за мелкое хулиганство, в задержании и доставлении нарушителя в милицию. К организационным ограничениям относятся, например, закрытие предприятий общественного питания ввиду их антисанитарного состояния, приостановление функционирования зрелищных учреждений вследствие нарушений правил противопожарной безопасности. К имущественным ограничениям относятся, в частности, штраф, конфискация, реквизиция.

Все меры административного принуждения применяются для того, чтобы заставить субъекта совершить те или иные действия или воздержаться от них либо подчиниться установленным правоограничениям. Таким образом, объектом принудительного воздействия в конечном итоге оказывается не сама личность, а ее поведение.

Меры административного принуждения могут устанавливаться только правовыми актами. Применение этих мер допускается лишь на основе законов и других нормативных предписаний и только в пределах и формах, предусмотренных нормами права. Следовательно, административное принуждение является правовым принуждением, направленным на реализацию правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления[8].

Административное принуждение применяется лишь уполномоченными на то органами и должностными лицами. Их круг строго определен правовыми актами. Как правило, к ним относятся исполнительные органы и их должностные лица, уполномоченные на осуществление правоохранительных функций в сфере государственного управления (например, органы внутренних дел, контрольно-надзорные органы). Таким образом, административное принуждение характеризуется множественностью органов и должностных лиц, полномочных применять меры такого принуждения.

Специфика управленческих отношений объективно определяет необходимость самостоятельной и быстрой реакции соответствующих должностных лиц на правонарушения, оперативного использования ими дозволенных правом мер. Нарушения правопорядка должны быть прекращены немедленно, ибо они затрагивают интересы всего общества, нередко угрожают личной и имущественной безопасности граждан.

В связи с этим очевидной становится особенность административного принуждения, которое должно заключаться в немедленном его применении с целью предупредить, пресечь противоправное посягательство, безотлагательном следовании за совершенным правонарушением. Именно в этом и состоит эффект административного принуждения.

Административное принуждение характеризует внесудебный порядок его применения соответствующими органами исполнительной власти, должностными лицами в процессе реализации своей компетенции без обращения в суд. Вместе с тем правом административной юрисдикции наделены суды и единолично судьи, которые рассматривают значительную категорию дел об административных правонарушениях и применяют к виновным меры административного наказания, например, за мелкое хищение.

Административное принуждение осуществляется в рамках особых охранительных административно-правовых отношений, складывающихся в сфере государственного управления и охватывающих права и обязанности компетентных органов и лиц, к которым оно применяется. Применение мер административного принуждения в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц ограничивается сферой защиты преимущественно общеобязательных правил поведения, не имеющих ведомственных границ, например правил пожарной безопасности, правил лицензионно-разрешительной системы, природоохранных правил и т.д.

Административное принуждение характеризует и то обстоятельство, что компетентный государственный орган и лица, к которым оно применяется, не связаны отношениями служебной подчиненности, что отличает его от дисциплинарного принуждения, реализуемого в рамках государственно-служебных отношений. Административное принуждение может использоваться в отношении широкого круга субъектов административного права.

Процессуальный порядок его применения отличается оперативностью, относительной простотой и экономичностью.

Административное принуждение применяется не только к физическим лицам (гражданам России, иностранным гражданам и лицам без гражданства), но и в отношении юридических лиц. В связи с переходом к рыночной экономике и появлением негосударственных организаций расширяется сфера применения административного принуждения в виде достаточно крупных штрафных санкций за нарушение юридическими лицами общеобязательных правил, установленных законодательными актами в области строительства, за нарушение земельного, налогового и таможенного законодательства, нарушения правил пожарной безопасности, законодательства о рекламе и т.д.[9]

Т.е., одним из важнейших признаков административного принуждения является специфическая юридическая природа оснований его применения. Основанием применения административного принуждения являются: во-первых, совершение административного правонарушения, во-вторых, наступление особых условий, предусмотренных правовой нормой, например эпидемий, эпизоотий, стихийных бедствий, катастроф техногенного характера и других чрезвычайных обстоятельств, при которых меры административного принуждения используются при отсутствии правонарушения и вины человека в целях предупреждения возникновения тех или иных опасных последствий, их локализации. Необходимо подчеркнуть коренное отличие оснований административного принуждения от оснований иных видов государственного принуждения, в частности уголовного наказания, в качестве которого может выступать только совершение преступления.

Подведём итог по первой главе работы. Административное принуждение - особый вид государственного принуждения, имеющий своим назначением охрану общественных отношений, складывающихся преимущественно в сфере государственного управления. Административное принуждение по своему содержанию заключается во внешнем государственно-правовом психическом и физическом воздействии на сознание и поведение людей в форме ограничений (лишений) личного, организационного или имущественного характера, т.е. тех или иных неблагоприятных последствий.

2. Виды мер административного принуждения

2.1. Судебные и внесудебные меры административного принуждения. Административно-предупредительные меры. Меры административного пресечения

Административные правоотношения имеют свои особенности, с учетом которых государство наделяет правом рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях не только суды, но и другие органы, а также должностных лиц. Соответственно, административная юрисдикция может осуществляться как в судебном, так и во внесудебном порядке. Уместно отметить, что осуществление административной юрисдикции внесудебными органами не противоречит основам конституционного строя России. Конституционный Суд РФ неоднократно подтверждал, что осуществление административной юрисдикции иными органами, нежели судами, не является нарушением Конституции РФ. Так, в Определении от 21 июня 2000 г. Конституционный Суд РФ выразил следующую правовую позицию. Законодатель, учитывая природу и особенности административных правоотношений, вправе наделять административной юрисдикцией органы исполнительной власти, обеспечивая при этом соблюдение требований ст. 46 (ч. 1 и 2) Конституции РФ, гарантирующей гражданину судебную защиту его прав и свобод, в том числе путем обжалования в суд решений и действий органов государственной власти и должностных лиц[10]. Эту правовую позицию судебный орган конституционного контроля выражал также в Постановлениях от 17 декабря 1996 г. N 20-П[11], от 12 мая 1998 г. N 14-П[12] и от 30 июля 2001 г. N 13-П[13].

В научной литературе больше внимания уделено проблемам разграничения компетенции судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях, проблемам разграничения судебной и внесудебной юрисдикции в сфере административных правоотношений. Анализируя виды и составы административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ, санкции за их совершение, можно выделить несколько критериев, на основе которых законодатель отнес рассмотрение ряда дел об административных правонарушениях к исключительной судебной административной юрисдикции.

Первым критерием отнесения дел об административных правонарушениях к судебной юрисдикции можно назвать близость состава административного правонарушения к составу преступления. Статья 10 КоАП РСФСР закрепляла положение о том, что административная ответственность наступает, если эти нарушения по своему характеру не влекут за собой в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности. КоАП РФ не воспроизвел этого положения, но оно следует из положения ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ. Отдельные составы административных правонарушений очень близки к составам преступлений и различаются лишь степенью общественной опасности наступивших последствий или угрозы наступления таких последствий. Например, составы административных правонарушений, предусмотренных ст. 14.1 "Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)", 14.10 "Незаконное использование товарного знака", 14.11 "Незаконное получение кредита", 14.12 "Фиктивное или преднамеренное банкротство" и 14.13 "Неправомерные действия при банкротстве" КоАП РФ, во многом совпадают с составами преступлений, предусмотренных ст. 171 "Незаконное предпринимательство", 180 "Незаконное использование товарного знака", 176 "Незаконное получение кредита", 197 "Фиктивное банкротство", 196 "Преднамеренное банкротство" и 195 "Неправомерные действия при банкротстве" УК РФ. Соответственно, к судебной административной юрисдикции отнесены дела о тех административных правонарушениях, которые граничат с преступлениями, и, следовательно, необходимо судебное рассмотрение этих дел. Рассмотрение дела судьей должно обеспечить наиболее правильное решение по такому делу.

Вторым критерием отнесения рассмотрения дел об административных правонарушениях к исключительной судебной юрисдикции можно считать нарушение административным проступком основных конституционных прав и свобод граждан - таких, как право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ), свобода труда (ч. 1 ст. 37), право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку (ч. 3 ст. 37), право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29) и т.п.

Целесообразность судебного рассмотрения таких дел обусловлена, во-первых, особенностью общественных отношений, посягательства на которые и образуют административные правонарушения (обеспечение прав и законных интересов граждан), и, во-вторых, отсутствием специализированных государственных органов исполнительной власти и иных органов, в полномочия которых входит рассмотрение дел о таких правонарушениях (в частности, в полномочия избирательных комиссий и комиссий референдума, осуществляющих подготовку и проведение выборов и референдумов, не входит рассмотрение дел об административных правонарушениях - гл. III Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации"[14], гл. IV Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"[15], гл. IV Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации"[16], гл. IV Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"[17]).

Еще одним критерием отнесения дел об административных правонарушениях к судебной юрисдикции является особенность отдельных категорий дел, заключающаяся в том, что правонарушения связаны с непосредственным осуществлением органами государственной власти и иными органами своих управленческих функций. Правонарушители посягают на нормальную управленческую деятельность органов государственной власти и иных органов. Соответственно, орган государственной власти или иной орган является заинтересованной стороной, и только суд может обеспечить объективное, полное и всестороннее рассмотрение этих дел.

К таким правонарушениям относятся:

правонарушения, предусмотренные соответствующими статьями гл. 5 "Административные правонарушения, посягающие на права граждан" КоАП РФ, посягающие на нормальную работу избирательных комиссий и комиссий референдумов;

правонарушения, предусмотренные соответствующими статьями гл. 15 "Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг" КоАП РФ, посягающие на осуществление налоговыми органами своих функций;

правонарушения, предусмотренные гл. 17 "Административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти" КоАП РФ;

правонарушения, предусмотренные соответствующими статьями гл. 19 "Административные правонарушения против порядка управления" КоАП РФ.

Следует отметить, что такой подход можно считать определенной новеллой законодательства об административных правонарушениях. В частности, Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" признаны утратившими силу п. 12 ст. 7 Закона РФ от 21 марта 1991 г. N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации" и ч. 2 и 3 ст. 11 Закона РФ от 24 июня 1993 г. N 5238-1 "О федеральных органах налоговой полиции", которые предоставляли налоговым органам право самостоятельно привлекать к административной ответственности лиц за непредоставление запрашиваемой информации, воспрепятствование осуществлению должностным лицом своих служебных обязанностей (отказ от допуска в помещения), неисполнение законных требований, а органам налоговой полиции, кроме того, еще и за отказ от представления документов, удостоверяющих личность, неявку в органы налоговой полиции для дачи объяснений.

Еще одним критерием отнесения дел об административных правонарушениях к исключительной судебной юрисдикции является то, что санкцией соответствующей статьи предусмотрено назначение административного наказания, связанное с ограничением конституционных прав и свобод граждан, которое в соответствии с Конституцией РФ может быть осуществлено только по решению суда. Развитие административного и административно - процессуального законодательства России свидетельствует о дальнейшей реализации правового механизма соблюдения прав и свобод граждан и юридических лиц. Проиллюстрировать это можно на примере порядка назначения такого административного наказания, как конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения.

Как определено в ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Вместе с тем Конституционный Суд РФ Постановлением от 20 мая 1997 г. N 8-П[18] признавал положения ст. 242 и 280 Таможенного кодекса РФ в части, касающейся права таможенных органов выносить постановление о конфискации имущества как санкции за совершенное правонарушение при наличии гарантии последующего судебного контроля за законностью и обоснованностью такого решения соответствующими Конституции РФ. Однако позже Конституционный Суд РФ выразил в Постановлении от 11 марта 1998 г. N 8-П иную правовую позицию. Указанным решением признаны не соответствующими Конституции РФ положения ст. 266 Таможенного кодекса РФ постольку, поскольку они предусматривают в качестве меры административной ответственности конфискацию, ч. 2 ст. 85 и ст. 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в той мере, в какой они в их взаимосвязи допускают применение конфискации без судебного решения. Конституционный Суд РФ также указал, что предусмотренная ч. 2 ст. 85 КоАП РСФСР конфискация может применяться только в судебном порядке[19].

Итак, шесть из восьми предусмотренных КоАП РФ видов административных наказаний могут назначаться только судом. Кроме того, Конституционным Судом РФ определено, что в случае несогласия лица, привлеченного к административной ответственности в виде штрафа, с решением органа исполнительной власти, бесспорный порядок взыскания является превышением конституционно допустимого (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ) ограничения права, закрепленного в ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. В связи с этим Кодекс РФ об административных правонарушениях, устанавливая процессуальные гарантии защиты законных интересов лица, в отношении которого вынесено постановление о привлечении к административной ответственности и наложении административного наказания в виде штрафа, предусматривает, что такое постановление в случае несогласия с ним заинтересованного лица может быть обжаловано в суд (ст. 30.1 - 30.3); подача жалобы приостанавливает исполнение постановления. И лишь после оставления без удовлетворения жалобы на вынесенное постановление, а также последующих жалоб на постановление по делу об административном правонарушении и (или) решения по жалобе на это постановление наложенное взыскание подлежит исполнению. Следовательно, только судебное решение в данном случае является окончательным актом, на основании которого лицо, совершившее административное правонарушение, может быть лишено своего имущества в результате взыскания штрафа, что согласуется с положением ч. 3 ст. 35 Конституции РФ.

Административно-предупредительные меры.

Правоохранительная деятельность по применению административно-предупредительных мер происходит в регламентированном административно-процессуальными нормами порядке, от которого во многом зависит степень эффективности реализации целей и функций административно-предупредительных мер, а также общее состояние законности в сфере государственного управления. Как правильно указывает Ю.А. Тихомиров: "Демократический потенциал административно-процессуальных норм нужно использовать полнее, особенно выявляя их социальную ориентацию на обеспечение прав всех участников государственного управления, на защиту прав граждан и в публичной сфере, и в частной"[20].

В настоящее время в РФ действуют многочисленные нормативно-правовые акты, закрепляющие процессуальные процедуры применения различных административно-предупредительных мер. Это и законы РФ и ее субъектов, и указы Президента РФ, и постановления Правительства РФ, а также положения, приказы, инструкции и другие нормативно-правовые акты органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Отмеченное "глобальное" административно-процессуальное регулирование, по нашему мнению, едва ли можно признать удовлетворительным.

Во-первых, отсутствует основополагающий (базовый) нормативно-правовой акт, определяющий цели, задачи, принципы, понятие, гарантии объектов воздействия и другие вопросы применения административно-предупредительных мер.

Во-вторых, единые по своей юридической природе административно-предупредительные меры зачастую получают процессуальное закрепление в правовых актах различной юридической силы.

В-третьих, в рамках министерств и ведомств действуют многочисленные акты управления по процедурным аспектам применения одной и той же административно-предупредительной меры, что затрудняет ознакомление с их содержанием как заинтересованных лиц, в отношении которых они действуют, так и самих правоприменителей. Так, например, из 90 опрошенных сотрудников Государственной инспекции безопасности дорожного движения города Нижнего Новгорода 73 заявили, что нормативные акты МВД России, касающиеся правил регистрации транспортных средств, нуждаются в целевом объединении (инкорпорации).

Данную проблему ученые-административисты предлагают решить различными путями.

Одни из них усматривают решение проблемы в принятии административно-процессуального кодекса, в котором, в частности, должен быть специальный раздел, отведенный административно-предупредительным мерам[21].

Другие полагают, что необходимо предусмотреть отдельные главы относительно административно-предупредительных мер в нормативных актах об административной ответственности[22].

Третьи считают нужным принять нормативно-правовой акт об административных мерах воздействия со специальным разделом относительно административно-предупредительных мер[23].

Четвертые, подчеркивая разнообразие исполнительно-распорядительной деятельности, предлагают провести систематизацию тематической направленности по отдельным административно-правовым институтам[24].

На наш взгляд, наиболее правильной представляется последняя позиция. Действительно, объективные закономерности государственного управления (разнообразие управленческих отношений, широкий круг субъектов, характер конкретных индивидуальных дел и др.) не представляют возможности урегулировать порядок применения административно-предупредительных мер в одном нормативно-правовом акте. В то же время нужно отметить, что целенаправленная, тематическая работа по систематизации в отношении рассматриваемых мер - законодательно необходима.

По нашему мнению, систематизация административно-предупредительных мер может состоять из следующих нормативно-правовых блоков.

Во-первых, из федерального закона "Об административно-предупредительных мерах". Данный нормативный правовой акт должен включать:

- задачи, принципы, цели, функции административно-предупредительных мер;

- административно-правовой статус милиции и других органов исполнительной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов государственного управления, органов местного самоуправления и общественных объединений по вопросам применения административно-предупредительных мер;

- понятие административно-предупредительных мер и их виды;

- основания применения административно-предупредительных мер;

- виды и особенности административно-предупредительных производств;

- процессуальные гарантии участников административно-предупредительных производств.

Конструирование данного нормативного акта по принципу сочетания в нем как норм материального права, так и процессуальных норм явится шагом на пути создания самостоятельного законодательства в этой сфере.

Во-вторых, из нормативных правовых актов, регламентирующих применение отдельных видов административно-предупредительных мер, в этом направлении уже имеются положительные примеры. Так, 8 августа 2001 г. принят Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности"[25].

В-третьих, из нормативных правовых актов, содержащих отдельные нормы, которые должны регламентировать вопросы применения административно-предупредительных мер наряду с другими административно-охранительными мерами. Например, уже не раз высказывались вполне обоснованные предложения о разработке и принятии федерального закона "О профилактике правонарушений"[26].

Важно отметить, что обязательными условиями существования подобной подсистемы административного законодательства должны быть: унифицированные наименования, формулировки, термины, символы, юридические конструкции.

Изложенное, как нам представляется, дает возможность по-новому рассмотреть содержание административного процесса и выделить в нем самостоятельную разновидность - административно-предупредительный процесс, который имеет собственную структуру (совокупность производств по применению отдельных административно-предупредительных мер), предопределенную особенностями индивидуальных дел по предупреждению правонарушений, их последствий и иных аномалий, угрожающих нормальному существованию и развитию общества.

Кроме того, разрешение проблематики административно-правового опосредствования процесса применения административно-предупредительных мер позволит, на наш взгляд, обогатить терминологический аппарат науки административного права новыми терминами, такими как "административно-предупредительный процесс" и "административно-предупредительное производство". Здесь уместно отметить, что "терминологический аппарат науки не может быть неизменным, он находится в процессе постоянного движения, развивается в направлении устойчивости, логической четкости и законченности, целостности и непротиворечивости[27].

Расценивая перечисленные особенности административно-предупредительных мер в качестве рабочей гипотезы, можно сформулировать следующее определение их понятия: административно-предупредительные меры - это урегулированные диспозициями норм административного права действия и операции (как принудительного, так и непринудительного характера) органов исполнительной власти, иных органов государственного управления, органов местного самоуправления (их должностных лиц), представителей общественных формирований, осуществляемые при наступлении обстоятельств, указанных в законе, применяемые в определенном административно-процессуальном порядке, направленные на предупреждение правонарушений, объективно-противоправных деяний, недопущение их отрицательных последствий, а также предотвращение обстоятельств, угрожающих безопасности личности или нормальной деятельности государственных и муниципальных органов, предприятий, учреждений и общественных объединений.

Таким образом, предложенное определение понятия административно-предупредительных мер, разумеется, имеет научный характер. В то же время, как мы полагаем, данная научно-определительная конструкция может быть использована и в правотворческой деятельности органов государственной и муниципальной власти при разработке нормативно-правовых актов, предусматривающих применение административно-предупредительных мер.

Меры административного пресечения.

Административное пресечение по объему применяемых правовых средств, видам и субъектам правоприменения является самым масштабным видом государственного принуждения, оказывающим существенное влияние на состояние правопорядка в стране. Наука административного права в настоящее время не располагает общепризнанным определением понятия административного пресечения. По нашему мнению, оно является сложным правовым феноменом и должно рассматриваться в двух ипостасях: как принудительные меры правоохраны и как совокупность юридических норм, регулирующих их применение.

В первом значении меры административного пресечения - это регламентированные нормами административного права средства принудительного воздействия, применяемые уполномоченными на то органами государственной власти (должностными лицами), направленные на прекращение противоправного поведения и иных угроз общественным отношениям, на устранение связанных с ним вредных последствий для личности, общества и государства, а также на создание оптимальных условий для последующего привлечения виновных к ответственности. Социальная ценность этих мер - оказание "скорой правовой помощи" общественным отношениям путем их защиты от непосредственной угрозы.

Во втором значении административное пресечение может быть представлено как совокупность норм, определяющих цели этих правоохранительных средств, основания, субъекты и порядок их применения, а также образующих самостоятельный административно-правовой институт - институт защиты. Его характеризуют: единый объект правового регулирования - обособленная группа принудительных средств защиты общественных отношений от непосредственной угрозы; однотипный способ воздействия на неправомерное поведение - принудительное прекращение противоправных действий; административно-процессуальная форма реализации мер административного пресечения. По объему составляющих норм, количеству и разнообразию нормативных актов институт защиты является одним из наиболее масштабных институтов административного права. Многочисленность нормативных актов, регулирующих применение мер административного пресечения, дублирование в них норм об одних и тех же принудительных мерах "размывают" институт защиты, не способствуют эффективному использованию его потенциала в охране общественных отношений. Это дает основание инициировать разработку и принятие федерального закона "О мерах административного пресечения"[28].

Предложенный подход к пониманию административного пресечения уточняет и развивает теорию административного права о средствах защиты общественных отношений, позволяет полнее раскрыть сущностную характеристику этих правовых средств и нормативную основу их применения.

Системное представление о мерах административного пресечения помогает глубже уяснить их правоохранительную сущность, правильно реализовывать законодательные предписания в правоприменительной практике. При этом в основу систематизации мер административного пресечения должны быть положены устойчивые функциональные связи, логическая упорядоченность составных компонентов.

Анализ доктрины и действующего законодательства, регулирующего применение мер административного пресечения, дает основания для вывода о том, что наиболее приемлемой с позиций теории и практики могла быть система этих мер, учитывающая следующие факторы: степень самостоятельности мер; лежащие в основе их применения методы воздействия; характер объектов воздействия; характер сферы, в которой применяются меры.

В соответствии с указанными факторами меры административного пресечения могут быть классифицированы следующим образом:

а) по степени соподчиненности (автономности) - самостоятельные и вспомогательные;

б) по методам воздействия - меры психического и физического воздействия;

в) по объектам воздействия - меры, применяемые к физическим лицам, и меры, применяемые к юридическим лицам;

г) по сфере воздействия - общие и специальные меры административного пресечения.

Возможны и иные критерии классификации, но предложенная группировка позволяет глубже понять и уяснить сущность этих правовых средств, их разновидности, особенности нормативного закрепления и применения.

Существующее правовое регулирование исследуемых средств правоохраны, основанное на многочисленных нормативных актах различного уровня (кодексы, федеральные законы, подзаконные акты), не может быть признано оптимальным. Нормативная консолидация коснулась лишь части мер административного пресечения. В Кодексе РФ об административных правонарушениях урегулировано применение только мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Нормы, регулирующие иные виды мер административного пресечения, "рассыпаны" по многочисленным федеральным законам и подзаконным актам. Это приводит к неоправданному тиражированию норм, определяющих основания и порядок применения одних и тех же правовых средств, нормативному разночтению в решении однотипных вопросов, отсутствию единообразия в определении основных понятий. В связи с этим представляется целесообразным разработать и принять федеральный закон "О мерах административного пресечения", где закрепить основные понятия, систему и виды мер административного пресечения, принципы и порядок их применения; дать в нем соответствующие отсылки к КоАП РФ; закрепить в других кодексах, статутных и специальных нормативных правовых актах лишь полномочия органов (должностных лиц) по применению соответствующих мер административного пресечения.

Реализация мер административного пресечения представляет собой правоприменительный процесс. Деятельность по их применению осуществляется в рамках административно-охранительных отношений. Специфика последних определяется особенностями юридических фактов, обусловливающих их возникновение, изменение и прекращение, и субъектами применения мер административного пресечения[29].

Особенностями юридических фактов, выполняющими функции оснований применения мер административного пресечения, являются:

1) видовая неоднозначность: ими могут быть противоправные деяния (административное правонарушение, преступление), особые состояния личности, события, явления;

2) сложность, образующая фактические составы: правомерность применения мер административного пресечения связывается, как правило, с совокупностью соответствующих обстоятельств, которая образует реальную, непосредственную угрозу законным правам и интересам физических и юридических лиц;

3) динамика, обусловливающая дифференциацию применяемых мер административного пресечения, наращивание "мощи" этих правовых средств, и жесткость, определяемая повышением степени опасности действий, состояний, событий для охраняемых законом интересов.

Меры административного пресечения реализуются в процессе деятельности уполномоченных на то органов и должностных лиц. Система субъектов применения мер административного пресечения неоднородна по месту в государственном механизме, правовому статусу, объему полномочий. В основе данной системы лежит функциональный признак: выполнение полномочий по принудительному прекращению противоправной ситуации. Слабость организационных связей затрудняет управление этой правоприменительной деятельностью. Представляется целесообразным возложить на Верховный и Высший Арбитражный Суды РФ обобщение и разъяснение ситуаций по применению мер административного пресечения.

Основное место в системе субъектов применения мер административного пресечения занимают органы исполнительной власти, осуществляющие контрольно-надзорные функции. Суды (судьи) по своему конституционному статусу не должны выполнять таких функций и применять меры административного пресечения. Реформа системы федеральных органов исполнительной власти актуализировала проблему преемственности полномочий субъектов, применяющих меры административного пресечения. В проекте федерального закона "О мерах административного пресечения" целесообразно предусмотреть норму о такой преемственности в случае упразднения, реорганизации или переименования органов (должностных лиц), уполномоченных применять меры административного пресечения. Это позволит обеспечить непрерывное осуществление функций по применению данных мер в случаях реформирования органов исполнительной власти[30].

2.2 Меры административной ответственности. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Восстановительные санкции

В соответствии со ст. 3.1 КоАП РФ административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения. Как средство принудительного (карательного) воздействия на правонарушителя, оно должно быть соразмерно тяжести содеянного и другим обстоятельствам противоправного деяния. Виды административных наказаний устанавливаются только государством и могут изменяться путем принятия соответствующих федеральных законов, вносящих изменения в КоАП РФ.

Административные наказания признаются разновидностью мер административного принуждения. От иных мер административного принуждения они отличаются тем, что: а) являются карательными санкциями; б) преследуют специфические цели; в) применяются в соответствии с детально урегулированной правом процедурой. Кроме того, очень важен и формальный момент. На практике административными наказаниями могут считаться только те принудительные меры, которые законодатель на федеральном уровне включил в перечень видов административных наказаний (ст. 1.3 КоАП РФ). Так, временное лишение права пользования библиотекой, отзыв лицензии и ряд иных принудительных средств воздействия, предусмотренных федеральными административно-правовыми нормами и применяемых в административном порядке, не признаются административными взысканиями, а следовательно, и применяются не в порядке производства по делам об административных правонарушениях. Например, такая мера административного принуждения, как административное выдворение за пределы Российской Федерации, стала административным взысканием (наказанием) только начиная с 1995 г.

Административные наказания являются карательными санкциями, которые могут применяться за нарушение норм административного, конституционного, трудового (ст. 5.27 - 5.34 КоАП РФ и др.), финансового (ст. 15.1 - 15.15 КоАП РФ и др.), гражданского (ст. 7.17, 7.27 КоАП РФ и др.), гражданско-процессуального, уголовно-процессуального (ст. 17.4 КоАП РФ) и других отраслей права. Их применение наносит виновному правовой урон, временно ухудшает его правовое положение (ограничивает права, возлагает дополнительные обязанности), а также создает состояние наказанности, которое прекращается, если лицо в течение года со дня окончания исполнения постановления не совершило нового административного правонарушения.

Но кара - не самоцель, а лишь средство воспитательного воздействия, которое, образно говоря, осуществляется как с помощью "пряника", так и "кнута". Применение наказания необходимо, чтобы воспитать субъекта ответственности в духе уважения к закону и правопорядку, предупредить совершение новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Согласно части 3 статьи 29.4 Кодекса, если рассмотрение дела об административном правонарушении отложено в связи с неявкой без уважительной причины вышеуказанных лиц и их отсутствие препятствует всестороннему, полному, объективному и своевременному выяснению обстоятельств дела и его разрешению в соответствии с законом, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело, могут вынести определение о приводе данных лиц.

В данном случае привод осуществляется органом внутренних дел (милицией), как отмечено, только на основании определения судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении, в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области внутренних дел.

Значительно расширены полномочия органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

В целях пресечения административных правонарушений органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, вправе не только производить доставление правонарушителей в соответствующие органы, но и производить административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, производить досмотр транспортного средства, производить изъятие вещей и документов, задерживать транспортные средства, но и производить арест товаров, транспортных средств и иных вещей.

Данные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (глава 27, статья 27.1 Кодекса) могут производиться только в предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях случаях, а именно: для пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления уполномоченное лицо вправе в пределах своих полномочий применять вышеуказанные меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

Уполномоченные лица вправе в пределах своих полномочий применять меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренные статьей 27.1 Кодекса.

Мерами обеспечения производства по делу об административном правонарушении являются:

1) доставление;

2) административное задержание;

3) личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов;

4) изъятие вещей и документов;

5) отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида;

6) медицинское освидетельствование на состояние опьянения;

7) задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации;

8) арест товаров, транспортных средств и иных вещей;

9) привод.

Данные меры обеспечения производства по делу применяются в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, а также для обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления.

С 1 июля 2008 г. согласно Федеральному закону от 24.07.2008 N 210-ФЗ появится новая мера обеспечения производства по делу - свидетельствование на состояние алкогольного опьянения.

Применение указанных мер возможно в целях:

- пресечения административного правонарушения;

- установления личности нарушителя;

- составления протокола об административном правонарушении, если это нельзя сделать на месте выявления административного правонарушения;

- обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления[31].

Если в результате незаконного применения мер обеспечения гражданину или организации будет причинен вред, он должен быть возмещен в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.

Восстановительные санкции

Восстановительные меры применяются с целью возмещения причиненного ущерба, восстановления прежнего положения вещей. Поэтому вид и размер этих мер зависят от характера и размера вреда, причиненного неправомерным деянием, а не от вины причинителя вреда.

К ним относятся следующие меры: материальная ответственность (взыскание имущественного ущерба, предусмотренное ст. 4.7 КоАП РФ), снос самовольно возведенных строений и сооружений, административное выселение из самовольно занятых жилых помещений, изъятие у организаций незаконно полученного[32], взыскание недоимки, пени.

Статья 4.7 КоАП РФ обязывает судью, рассматривающего дело об административном правонарушении, которое повлекло имущественный ущерб, при отсутствии спора одновременно с назначением административного наказания решить вопрос о возмещении причиненного вреда. Принимая такое решение, судья обязан установить причинную связь между административным правонарушением и имущественным вредом, вину обвиняемого в его нанесении.

Вопрос о возмещении ущерба разрешается в порядке гражданского судопроизводства в случаях, если:

1) возник спор о возмещении вреда;

2) одновременно невозможно решить вопрос о привлечении виновного к административной ответственности и взыскании с него имущественного ущерба;

3) истек срок давности привлечения к административной ответственности или существуют иные, предусмотренные ст. 24.5 КоАП РФ обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении.

Процесс изъятия у организаций незаконно полученного ими заключается во взыскании в доход федерального бюджета сумм, полученных предприятиями и учреждениями путем нарушения финансовой дисциплины, законодательства о ценах, реализации нестандартной продукции и т.д. Постановления об изъятии принимаются государственными органами, осуществляющими контроль за хозяйственной деятельностью юридических лиц (органами контроля за ценами, антимонопольными органами и др.). Так, ст. 28 Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", принятого в июне 1999 г., обязывает нарушителей соответствующих правовых актов восстановить первоначальное положение, перечислить в федеральный бюджет прибыль, полученную в результате нарушения норм о защите конкуренции на рынке ценных бумаг, во исполнение решения федерального антимонопольного органа.

Особенность восстановительных санкций состоит в том, что они могут быть исполнены добровольно. Без вмешательства властей виновный субъект может возместить причиненный вред, снести самовольно построенное сооружение, уплатить пеню. Поэтому в мае 1995 г. Госналогслужба России[33] направила в налоговые инспекции письмо о неприменении к налогоплательщикам финансовых санкций за нарушение законодательства в случае самостоятельного исправления ими допущенных ошибок (внесение исправлений в отчетность, уплата недоимок, пени).

Подведём итог по второй главе работы. Основное место в системе субъектов применения мер административного пресечения занимают органы исполнительной власти, осуществляющие контрольно-надзорные функции. Виды административных наказаний устанавливаются только государством и могут изменяться путем принятия соответствующих федеральных законов, вносящих изменения в КоАП РФ.

Заключение

Административное принуждение охватывает понятие правовой ответственности, но им не исчерпывается, ибо не всякая принудительная мера, применяемая органами государства, может быть отнесена к разряду мер юридической ответственности. Более того, в обеспечении государственного управления первостепенное значение принадлежит не только юридической ответственности, но и другим видам правового принуждения. К ним, например, относятся те меры, назначение которых исчерпывается одним принуждением к исполнению возложенной на лицо обязанности или восстановлением нарушенного (нарушаемого) права.

Меры административного принуждения весьма разнообразны. Они различаются по целям, основаниям и порядку применения, что создает объективные предпосылки для их классификации.

В зависимости от целей и способа обеспечения правопорядка, определяемых объективным характером общественных отношений и противоправных посягательств на эти отношения, все меры административного принуждения можно подразделить на четыре группы:

1) административно-предупредительные меры;

2) меры административного пресечения;

3) меры административной ответственности;

4) меры административно-процессуального обеспечения.

Меры административного принуждения направлены на предупреждение правонарушений или наступления тех или иных неблагоприятных последствий (например, эпидемии); затем, если правонарушение возникло, их цель - пресечь, прекратить его и лишь позднее может появиться необходимость наказания правонарушителя. При этом применение административного наказания представляет собой реализацию административной ответственности за совершенное правонарушение, тогда как административные меры предупредительного характера могут применяться и при отсутствии правонарушений (например, личный досмотр пассажиров в аэропортах).

Кодексом РФ об административных правонарушениях (ст. 27.1) предусмотрена возможность применения принудительных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Они применяются в целях пресечения административных правонарушений, когда исчерпаны другие меры воздействия, установления личности, составления протокола об административном правонарушении, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дел и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях. Таким образом, речь идет в данном случае о мерах административного принуждения процессуального характера.

Административно-предупредительные меры. Применение принудительных средств законодательство связывает, как правило, с фактом нарушения лицом возложенных на него правовых обязанностей. Однако угроза общественным и личным интересам и причинение им ущерба могут возникнуть вследствие не только правонарушения, но и стихийных бедствий, действий психически больных лиц и т.п. Поэтому государство вынуждено прибегать к применению принудительных мер и в отношении лиц, невиновных в нарушении норм права, компетентные органы в предусмотренных законом случаях ограничивают их права. Таковы действия пожарных, уничтожающих постройки в целях локализации пожара, и т.д. Основной целью названных защитных мер государства являются предупреждение правонарушений и уклонения от выполнения юридических и иных обязанностей, а также обеспечение общественной безопасности.

Следовательно, основанием для применения административно-предупредительных мер является не правонарушение, а наступление особых, установленных законодательством обстоятельств как связанных, так и не связанных с действиями человека. Для их применения не требуется факта нарушения правовой нормы, а необходимо наступление, как правило, особых условий, предусмотренных гипотезой нормы. Это могут быть пожары, наводнения, эпидемии, эпизоотии, аварии, розыск преступника, несчастные случаи и т.п.

Законодатель не только закрепляет юридически властные полномочия на применение исполнительными органами таких принудительных мер, как реквизиция, карантин, принудительный осмотр грузов, освидетельствование и других аналогичных мер, но и определяет порядок реализации этих мер.

Библиографический список

1. Конституция РФ от 12 декабря 1993 года // Российская газета. – 25 декабря 1993 года.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 7 января 2002 г. - №1. - Ст. 1.
3. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 6 марта 1997 г. "Порядок во власти - порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" // Российская газета. 1997. 7 марта.
4. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 23 ноября 1994 г. N 354-I ГД "Об экстренных мерах по усилению борьбы с преступностью и обеспечению личной безопасности граждан в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3319.
5. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, одобренная распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. 1789-р // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720. Об идеях проведения административной реформы см.: Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006; Старилов Ю.Н. Административная реформа в России: на пути к "правовому" или "сильному" государству? // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. N 2. С. 51 - 67.
6. Агапов, А.Б. Административное право: учебное пособие / А.Б. Агапов. – М.: Эксмо, 2006. – 398с. – (Российское юридическое образование).
7. Административная юрисдикция: учебное пособие / МВД РФ Московский университет. Тамбовский филиал; Под. ред. Н.Е. Бунякина. – Тамбов: Тамбовский филиал МосУ МВД РФ, 2005. – 96с.
8. Административная юрисдикция: учебное пособие / Московский университет МВД России; С.Н. Бочаров и др. – М.: Щит-М, 2005. – 316с.
9. Административное право России: Учебник / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачёв, С.В. Тихомиров; отв. ред. Л.Л. Попов. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. – 688с.
10. Административное право: курс лекций / Э.В. Липатов, В.В. Лысенко, Г.В. Матвиенко и др. – М.: Экзамен, 2006. – 509с. – ISBN 5-472-01656-8
11. Административное право: Учебник / Под. ред. Л.Л. Попова. – М.: Юристъ, 2005. – 697с.
12. Административное право: учебное пособие для вузов / Е.М. Аникин и др. – СПб: Питер, 2005. – 252с. (Краткий курс)
13. Административный процесс как разновидность юридического процесса: Учебник / А.Н. Алёхин. – М.: «Законы России: опыт, анализ, практика, № 1, 2007 // Справочно-правовая система «Гарант»: / Компания «Гарант».
14. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник. ИКД «Зеркало-М», 2001.
15. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. – М.: Издательство НОРМА, 2002.
16. Веремеенко И.И. Административно-правовые санкции. М., 1975. С. 69.
17. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР: Процессуальное регулирование. Воронеж, 1976.
18. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Ю.М.Козлова. - М.: Юристъ. - 2002.
19. Коренев А.Л. Кодификация советского административного права. Теоретические проблемы. М., 1970.
20. Кудрявцев В.Н. Правовая система социализма / Под ред. А.М. Васильева. Т. 1. М., 1986.
21. Липинский Д.А. Проблемы юридической ответственности / Под ред. Р.Л. Хачаурова. – Спб.: Юридический центр Пресс. – 2003.
22. Лозбяков В.П., Эриашвили Н.Д. Криминология и административная юрисдикция милиции: Учебное пособие для вузов / Под ред. проф. В.П. Лозбякова. М., 1998.
23. Миньковский Г.М., Ревин В.Л., Баринова Л.В. Концепция проекта федерального закона "Об основах предупреждения преступлений" // Государство и право. 1998. N 3. С. 43 - 50.
24. Настольная книга индивидуального предпринимателя. Полное практическое руководство / под ред. А.В. Касьянова. 21-е изд., перераб. и доп. М.: ГроссМедиа, РОСБУХ, 2010. 384 с.
25. Овчарова Е.В. Административная ответственность юридических лиц: Автореф. дисс.: канд. юрид. наук. - М.: 2001. - С.13.
26. Прокопович Г. Юридическая ответственность в российском праве: Теоретический аспект / Автореферат диссертации. – М. 2003.
27. Салищева Н.Г. К концепции административно-процессуального кодекса РФ. Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы (по материалам "Лазаревских чтений") // Государство и право. 1998. N 8. С. 26 – 28
28. Студеникина М.С. Пути кодификации административного законодательства. Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы (по материалам "Лазаревских чтений") // Государство и право. 1998. N 8. С. 21 - 22.
29. Тихомиров М.Ю. Индивидуальный предприниматель: правовое положение и виды деятельности. 3-е изд., доп. и изм. М.: Издательство Тихомирова М.Ю., 2009. 157 с.
30. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 739.
31. Трофимова М.В. Функции юридической ответственности // Автореферат диссертации. – Саратов. – 2000.
32. Хаманева Н.Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // Государство и право. 1998. N 12. С. 33.