ТОС как форма непосредственной демократии в местном самоуправлении

Е.В. Раздъяконова

НОУ ВПО «Сибирский университет потребительской кооперации»,

пр. К. Маркса, 26, Новосибирск, 630026, Россия

Er505@ngs.ru

ТОС как форма непосредственной демократии в местном самоуправлении.

Местное самоуправление представляет собой, по мнению классиков демократической теории своеобразную «школу демократии», а человек - это, прежде всего, член местного сообщества, «общины», и лишь потом – гражданин государства. «Именно в общине – писал Алексис де Токвиль, – заключена сила свободных народов. Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет» [8, C. 65].

Непосредственное участие населения в осуществлении местного самоуправления – важнейший источник демократизации российской государственности. Необходимым условием совершенствования деятельности органов местного самоуправления является политическая и гражданская активность населения на местном уровне. Эта активность может реализовываться посредством территориального общественного самоуправления (ТОС). Свидетельствует ли это о том, что ТОС – форма муниципальной демократии?

Суть местного самоуправления - в праве населения (местного сообщества), признаваемом и закрепляемом государством, самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Местное самоуправление есть одна из серьезных гарантий развития демократии в государстве, своеобразный индикатор развития демократических институтов в том или ином обществе. Опираясь на норму части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации, согласно которой местное самоуправление осуществляется гражданами в формах прямого волеизъявления либо через органы местного самоуправления, можно говорить о формах непосредственной, или прямой демократии в системе местного самоуправления. Как указывается в пункте 1 мотивировочной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года № 17-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 19 сентября 1997 года об основных гарантиях избирательных прав [3], каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия.

Как отмечает В.Н. Руденко, в советский период к институтам прямой демократии относили все институты, обеспечивающие участие граждан в управлении государством, не входящие в систему представительной демократии. Он (В.Н. Руденко) определяет институты прямой демократии как совокупность правовых норм, регулирующих отношения по принятию гражданами в рамках установленной законом компетенции общеобязательных публично-властных решений, имеющих силу государственно-волевых решений (решений органов местного самоуправления). Применяя данный подход, к институтам прямой демократии В.Н. Руденко относит институты: 1) регулирующие принятие гражданами управленческих решений и прямое правотворчество граждан (референдум, народная правотворческая инициатива, народное вето, общие собрания граждан по месту жительства); 2) обеспечивающие прямое участие граждан в формировании системы публичной власти (выборы, отзыв депутата, выборного должностного лица, институт роспуска выборного органа власти) [4, C.41].

При этом следует отметить, что В.Н. Руденко не относит консультативные институты к институтам непосредственной демократии. По мнению ученого, данные институты можно отнести к формам гражданского участия в политике (формам взаимодействия граждан и государства).

В.В. Комарова понимает под непосредственной демократией общественные отношения, возникающие в процессе решения определенных вопросов государственной и общественной жизни субъектами государственной власти, правомочными и выражающими их суверенитет, путем непосредственного властного волеизъявления, которое подлежит всеобщему исполнению (в масштабах решаемого вопроса) и не нуждается в каком-либо утверждении. Критерием при выявлении форм непосредственной демократии являются её значительные признаки, охватываемые содержанием понятия непосредственной демократии. Выделяют следующие характерные черты непосредственной демократии [2, C. 7]:

- прямое волеизъявление граждан;

- единство воли и субъекта ее выражения;

- участие граждан в принятии  решений, в осуществлении власти  от своего имени;

- право на непосредственное  волеизъявление предоставляется  каждому гражданину, обладающему  правоспособностью, на основании  гражданства, проживания на соответствующей территории, членства в трудовом коллективе, общественной организации, достигшему определенного возраста;

- в принятии решений посредством  институтов непосредственной демократии могут участвовать лица, входящие в состав субъекта непосредственной демократии, по каждому вопросу, который данный субъект имеет право непосредственно решать или участвовать в его решении.

Непосредственное волеизъявление граждан на местах, связанное с их вступлением в сферу общественно-политической жизни, имеет несколько основных видов. Во-первых, это самозаявление гражданами своих запросов. Во-вторых, - самореализация гражданами собственных запросов, в том числе принятие ими публично-властных решений: нормативных; индивидуальных; кадровых. В-третьих, - участие граждан в отправлении органами местного самоуправления властно-управленческих функций:

- при обсуждении проектов местных  планов, программ, проектов нормативных и индивидуальных актов;

- при осуществлении уже принятых  планов, программ, актов;

- при оценке итогов деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, общего положения дел в своих муниципальных образованиях, в отдельных отраслях местной жизни.

В-четвертых, - контроль со стороны граждан их объединений за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и депутатов.

Все названные виды волеизъявлений нашли свое выражение в ряде муниципально-правовых институтов, закрепленных в Федеральном законе от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6] (далее – Федеральный закон № 13-ФЗ «Об общих принципах…»), в том числе и территориальное общественное самоуправление.

Но, как и прежний Федеральный закон от 28 августа  1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [7], действующий закон понимает под ТОС самоорганизацию.  Если подходить с позиции норм ст. 71 Конституции РФ, то «самоорганизация» может рассматриваться как право граждан на «организацию собственных инициатив» [9, C. 63]. Однако эта самоорганизация, по сути, не включена в механизм публичной власти. Получается некий аналог садоводческого товарищества: граждане своими силами и за свой счет  могут решать свои проблемы на локальной территории. Законодательство не предусматривает обязанности органов местного самоуправления согласовывать с ТОС принятие тех и иных решений, учитывать в своей деятельности их мнение, обеспечивать включенность ТОС в решение вопросов местного значения, находящихся в ведении поселения, оказывать им помощь и т.д.  Муниципальная власть вправе, но не обязана взаимодействовать с ТОС. Данная форма считается инициативной деятельностью заинтересованных граждан, что плохо сочетается с мобилизационной доктриной построения территориального общественного самоуправления, которую, по сути, и закрепил Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах…», в соответствии с которым эта инициативная деятельность может осуществляться только по воле большинства жителей соответствующей территории [5, C. 33].

Остается значимым вопрос правового регулирования ТОС. Как отмечается в науке, присутствие несоответствий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации препятствует полноценной реализации потенциала форм прямой демократии, снижает уровень защищенности конституционного права граждан по непосредственному участию в управлении делами государства, а также права на непосредственное участие в осуществлении местного самоуправления [1, C. 4].

Ввиду присутствия в системе источников правового регулирования территориального общественного самоуправления на местном уровне муниципальных правовых актов данное регулирование отличается существенно более высокой степенью децентрализации. В то же время реализация подобной формы регулирования со значительным упором на местное нормотворчество, сопровождающаяся определенным «вытеснением» регионального законодателя из регулирования отношений в сфере ТОС, может серьезно осложнять учет особенностей осуществления местного самоуправления, общих для муниципальных образований соответствующего субъекта Федерации.

Федеральное законодательство достаточно подробно напрямую регламентирует основания использования конкретных форм прямой демократии на местном уровне и сами процедуры волеизъявления, и, кроме этого, устанавливает, какие вопросы в нормативном плане должны решаться в уставах муниципальных образований и иных муниципальных правовых актах. В последнем случае указание на регулирование муниципальными правовыми актами нередко вообще исключает какое-либо законотворчество субъектов Российской Федерации [1, C. 19]. Это напрямую относится и к ТОС.

Кроме того, серьезной проблемой регламентации ТОС является отсутствие достаточного опыта правотворчества у муниципальных образований. Принятие закона субъекта РФ могло бы унифицировать и детализировать порядок: создания, организации и деятельности территориального общественного самоуправления в субъекте Российской Федерации, регистрации ТОС, порядок передачи ТОС осуществления части полномочий органов местного самоуправления и др. вопросы. Но правовое регулирование организации местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации возможно только в случаях, прямо установленных Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах…» (часть 2 статьи 1, часть 1 статьи 4, статья 6). При таком разграничении, из сферы правового регулирования субъектов Российской Федерации исключены вопросы правового регулирования организации и осуществления территориального общественного самоуправления. Но федеральное законодательство не учитывает, что законы субъектов Российской Федерации о территориальном общественном самоуправлении могут создавать правовую основу для более эффективного развития ТОС в данном субъекте Российской Федерации.

В рамках данной работы затронута только небольшая часть проблем, возникающих при осуществлении территориального общественного самоуправления. Проблемы правового регулирования ТОС многочисленны и носят комплексный характер, они изучаются в науке с позиций многих отраслей права. Тем не менее, нельзя пренебрегать тем, что территориальное общественное самоуправление – это, прежде всего форма муниципальной демократии, которая играет особую роль в реализации местного самоуправления. Эта роль определяется тем, что посредством форм прямой демократии, обеспечивается формирование и функционирование органов местного самоуправления. Кроме того, роль непосредственной демократии в осуществлении местного самоуправления определяется также и тем, что некоторые ее формы (местные референдумы, собрания граждан и др.) сами входят в систему местного самоуправления, составляя ее неотъемлемую часть. Территориальное общественное самоуправление представляет собой не просто часть системы местного самоуправления, но и само выступает как система самоорганизации жителей, совокупность взаимосвязанных и согласованных друг с другом элементов - форм ТОС.

Список литературы

1. Алехичева А.В. Соотношение федерального и регионального регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации. Автореф.  дис… канд… юрид… наук. М. 2007. 22 с.
2. Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России. Учебное пособие / В.В. Комарова. М.: Ось-89, 1998. 304 с.
3. По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. № 17-П // Вестник Конституционного Суда. 1998. № 5.
4. Руденко В.Н. Методология исследования институтов непосредственной демократии // Известия ВУЗов. Правоведение. 2003. № 3. С. 38-51.
5. См.: Сергеев А.А. Территориальное общественное самоуправление как форма муниципальной демократии // Известия ВУЗов. сер. Правоведение. 2004. № 5. С. 27-34.
6. Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
7. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.
8. Токвиль А. де. Демократия в Америке. – М.: Прогресс, 1992. 560 с.
9. Федоров А.Г. Проблема определения статуса органов ТОС / Территориальное общественное самоуправление: демократия, политика, власть. Сборник трудов третьей ежегодной Всероссийской конференции. М., 2002. С. 59-68.