Понятие должностного лица в административном праве

Практика привлечения к ответственности руководителей негосударственных предприятий лишена единообразия. В одних случаях дела о должностных административных правонарушениях прекращаются, в других - напротив, лица привлекаются к административной ответственности. Таким образом, этот вопрос является в настоящее время одним из сложных.Законодатель, не расшифровывает понятия «организационно-распорядительные» и «административно-хозяйственные» обязанности. Понятие «должностное лицо» весьма часто встречается в различных актах Республики Беларусь: в Конституции, Трудовом кодексе. Уголовном кодексе. Кодексе об административных правонарушениях. Определяющим в понятии должностного лица является характер выполняемых функций. Представители власти наделены властными полномочиями, правом давать в пределах своей компетенции обязательные указания или применять принудительное воздействие к лицам, не находящимся у них в служебном подчинении. Иные должностные лица осуществляют функции, связанные с руководством деятельностью подчиненных им работников либо с распоряжением материальными ценностями. Должностные функции, в отличие от функций производственно-технического характера, связаны обычно с совершением юридически значимых действий независимо от того, выполняются ли они в порядке трудовой деятельности по найму, за вознаграждение или на общественных началах, безвозмездно как выборным лицом, например, народным заседателем, общественным инспектором.Понятие должностного лица должно включать несколько его признаков:

 наделенность  управленческими функциями;

 наличие  обязанностей по обеспечению  качества труда других лиц;

 наличие  властных полномочий.

Следовательно, в зависимости от характера деятельности к должностным лицам могут быть отнесены:

1) представители органов государственной  власти, в том числе служащие  контрольно-надзорных органов, обладающие  властными полномочиями внешнего  характера по реализации государственных  функций. Именно к этой категории  служащих целесообразно применять  понятие «публичное должностное лицо» (глава администрации, прокурор, судья, служащие Национального банка Республики Беларусь - т.е. лица, имеющие распорядительные и контрольные полномочия);

2) служащие, обладающие распорядительными  и организационными полномочиями на промышленных, строительных, транспортных предприятиях, учреждениях культуры и т.д.;

3) функционеры политических движений  и партий, общественных объединений, фондов, обладающие распорядительными  и организационными полномочиями;

4) служащие общественных и негосударственных коммерческих организаций (предприятий), наделенные органами государственной власти властными полномочиями по реализации тех или иных государственных функций (страховые общества по выдаче льготных кредитов, аудиторы и работники аудиторских фирм, проводящие аудиторские проверки и дающие заключения и т.д.);

5) собственники и служащие негосударственных (коммерческих) предприятий и организаций, обладающие властными полномочиями  в связи с реализацией их  уставных функций и основных  направлений деятельности.

Анализ законодательства свидетельствует, что субъектами административной ответственности могут быть не все должностные лица, а лишь руководители предприятий, учреждений, организаций, структурных подразделений, главные (старшие) специалисты, а также государственные служащие, в обязанности которых входит обеспечение соблюдения различных правил мерами административного принуждения, применяемыми к лицам, не подчиненным им по службе (например, работники надзорных инспекций) К ним не следует относить должностных лиц, несущих за совершение административных правонарушений дисциплинарную ответственность по специальным положениям и уставам (начальствующий состав органов внутренних дел, государственной безопасности, должностные лица Вооруженных Сил Республики Беларусь, судьи и прокуроры)

Объем и характер государственно-властных полномочий должностных лиц неодинаков. Наиболее широкими полномочиями наделены руководители государственных органов, предприятий, учреждений и организаций. Они издают правовые акты (приказы, распоряжения и т.п.), совершают регистрационные действия, ведают денежными и материальными средствами, пользуются правом найма и увольнения, применяют меры поощрения и налагают дисциплинарные взыскания на подчиненных им работников. Поэтому в науке административного права довольно распространено мнение, что различие между должностными лицами и иными служащими заключается в том, что первые имеют властные (распорядительные) полномочия, а вторые - нет.

Именно потому, что они наделены более широкими, чем другие работники, правами, могут действовать от имени организации внутри или вне ее, закон устанавливает для них повышенную ответственность за правонарушения, совершенные ими в связи с выполнением своих служебных обязанностей.

В связи с этим предполагается возможным перенесение признаков служащего, занимающего государственную должность на должностное лицо негосударственной организации. В рамках адмистративного права необходима выработка единого определения должностного лица, необходимо ответить на вопрос-все ли лица, занимающие должность, являются должностными лицами в контексте компетенции и полномочий. В ряде действующих актов упоминаются должностные лица негосударственных организаций, (например:Письмо Национального Банка Республики Беларусь № 834 от 14 января 1997 г.).9 В нем указано, что «тестированию подлежат должностные лица, курирующие структурные подразделения, осуществляющие операции с иностранной валютой, а именно: на уровне головного банка - председатель или заместитель председателя правления, начальник валютного управления (отдела), главный бухгалтер или заместитель главного бухгалтера; на уровне головных филиалов по областям - директор (начальник) или его заместитель, начальник валютного отдела, главный бухгалтер или его заместитель» Это свидетельствует о двойственном понимании термина «должностное лицо»: в данном случае законодатель понимает под должностными лиц, которые занимают руководящее положение в коммерческих организациях (банках) и в силу этого выполняют юридически значимые действия.

Существуют и другие доводы, в силу которых определение должностного лица, приведенное в УК Республики Беларусь, является неприемлемым для административного права:

Во-первых, это определение касается только ограниченного перечня государственных служащих, служащих государственных учреждений, органов местного управления, коммунальных учреждений. Служащие государственных и коммунальных предприятий в уголовно-правовом смысле должностными лицами не являются, хотя в теории и практике административного права определенные категории этих служащих обычно относятся к должностным лицам.

Во-вторых, из анализа административного законодательства вытекает, что к должностным лицам могут быть отнесены не только определенные категории служащих государственных организаций, местных исполнительных и распорядительных органов, но и служащие негосударственных организаций, например, общественных, коммерческих. Возможно обжалование в суд нарушений прав и свобод граждан, допускаемых не только «государственными должностными лицами, но и должностными лицами, состоящими на службе в негосударственных структурных образованиях.

В административном праве достаточно распространено понимание должностного лица как служащего, который имеет право совершать служебные юридические (властные) действия, влекущие юридические последствия. Считается, что такие служащие и выполняют функции организационно-распорядительного характера, обладают властными (распорядительными) полномочиями, которые обычно описываются путем перечисления некоторых характерных прав, например: издание правовых актов, совершение регистрационных действий, наложение дисциплинарных взысканий и др. Наряду с этим выделяется особая категория служащих — служащие, уполномоченные на основе специальных знаний совершать действия, влекущие юридические последствия (врачи, преподаватели и др.). Хотя такие действия этих лиц, как отмечается, «оказывают управляющее воздействие на общественные отношения»10, однако должностными лицами они не именуются. Возникает вопрос, какие могут быть приведены основания для того, чтобы не относить данную категорию служащих к должностным лицам при отсутствии легального определения «организационно-распорядительных функций»?

Анализируя действующее законодательство, можно сделать вывод, что в административно-правовом регулировании наметилось сближение правового положения лиц, относимых действующим законодательством к государственным служащим, с правовым положением должностных лиц (в том числе негосударственных юридических лиц) в их традиционном понимании как служащих, наделенных некоторым особым статусом. Это сближение обусловливается потребностью усиления гарантий прав граждан, а также ответственности за их нарушения. Не случайно в статье 353 Гражданского Процессуального Кодекса Республики Беларусь в качестве субъектов возможного обжалования определены именно государственные органы (наряду с должностными лицами), должностные лица негосударственных юридических лиц

Отсутствие непереходимой грани между этими понятиями подтверждается и историческим опытом. В правовых памятниках Петровской эпохи достаточно последовательно используется термин «чин» в качестве синонима термину «должность». Так, в Указе о фискалах и о их должности и действии от 17 марта 1714 г. говорилось:«...и буде из фискалов кто явится в самом деле неприлежен и нерадетелен, и таковых от того чина отставливать, а на их место выбирать иных людей, добрых и правдивых и, закрепя те выборы своими руками, объявить, где довлеет» 11. В Указе о должности генерал-прокурора от 27 апреля 1722 г. записано: «И понеже сей чин — яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно поступать, ибо перво на нем взыскано будет»12."

Термин «должностное лицо» в современном административном законодательстве имеет более широкое значение и не ассоциируется только с правовым положением государственных служащих. Какие же позитивные решения рассматриваемой проблемы можно предложить в рамках моноотраслевого подхода в границах административного права?

В итальянской литературе выделяются следующие типы служащих: служащие министерств, преподаватели государственных школ и университетов (сочетают принцип подчиненности с принципом свободы преподавания), военные и персонал полиции, дипломаты, магистраты (судьи), руководящий состав государства (не входят в систему профессиональной квалификации и на них не распространяется коллективный договор), сотрудники государственных автономных служб, персонал конституционных органов государства (имеют особый режим регулирования, который должен соответствовать общим принципам итальянской государственной службы), служащие областных, местных и иных публичных учреждений.13

Административное законодательство Великобритании делит всех гражданских служащих на категории и группы, внутри которых должности распределены по разрядам (ступеням). Группа старших политических и административных руководителей является высшей и включает постоянных секретарей министерств, их заместителей и помощников заместителей. Эти руководители зачисляются на должности и пребывают на них в особом порядке. Остальные служащие разделены на несколько категорий. Первая «общая», категория включает группы: административную (старшие исполни тели, ученики - администраторы, секретари-помощники, клерки и их помощники и другие должности); экономистов, статистиков, сотрудников службы информации и другие группы. Вторая категория - это научные работники. Третья категория - технические специалисты (архитекторы, инженеры и др.). Имеются также категории юридических и научно-исследовательских работников. В низшую категорию входит вспомогательно-технический персонал: машинистки и стенографистки, личные секретари, делопроизводители, уборщики, посыльные.14

Из анализа актов текущего административного законодательства следует, что в нем существует двоякий подход, позволяющий выявить содержание понятия «должностное лицо».

Первый подход заключается в том, что в соответствующем нормативно-правовом акте прямо указываются категории работников, относимых к должностным лицам. Так в статье 8 Закона Республики Беларусь от 11 июня 1998 г. О государственной охране15 выделяется особая категория служащих (должностных лиц), жизнь которых подлежат государственной защите в связи с их служебной деятельностью: Премьер-министр Республики Беларусь, Председатель Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, Председатель Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь. При необходимости по решению Президента Республики Беларусь государственная охрана может быть предоставлена и иным должностным лицам государственных органов Республики Беларусь.

Подобный подход использован В Законе Республики Беларусь от 13 декабря 1999 г. «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», где указана следующая категория должностных лиц контролирующих и правоохранительных органов, подлежащих защите: должностные лица Комитета государственного контроля и его территориальных органов, налоговых органов, контрольно-ревизионных подразделений Министерства финансов, органов, осуществляющих государственный надзор за соблюдением правил охоты, органов рыбоохраны, лесного хозяйства, а также Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды, осуществляющие государственный контроль за соблюдением юридическими и физическими лицами актов законодательства, выявление правонарушений и уполномоченные составлять протоколы о правонарушениях либо рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания; прокуроры, иные должностные лица прокуратуры, органов внутренних дел, государственной безопасности, финансовых расследований, а также другие должностные лица, осуществляющие в пределах своей компетенции в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Республики Беларусь досудебное производство, должностные лица оперативных подразделений государственных органов, уполномоченных в соответствии с законодательством Республики Беларусь осуществлять оперативно-розыскную деятельность, должностные лица исправительных учреждений, судебные исполнители, а также военнослужащие внутренних войск Министерства внутренних дел, принимающие непосредственное участие в пресечении преступлений, совершаемых незаконными вооруженными формированиями и иными организованными группами и (или) их объединениями (преступными организациями).