Особенности административно-правового статуса иностранных коммерческих организаций в Российской Федерации
Автор работы: Пользователь скрыл имя, 19 Февраля 2015 в 10:36, диссертация
Описание работы
Актуальность темы диссертации обусловлена необходимостью
проведения теоретических исследований по проблемам функционального
значения органов исполнительной власти в регулировании экономических
отношений, создания административно-правовых механизмов обеспечения
интересов государства, реализации прав и свобод человека и гражданина в
экономической сфере.
Содержание работы
Введение ................................................................................................................................
3
Глава 1. Административно-правовые формы и методы управления деятельностью
иностранных коммерческих организаций в Российской Федерации.......................
18
1.1. Становление и развитие правового регулирования деятельности иностранных
коммерческих организаций в России.......................................................................
18
1.2. Организационно-правовые формы деятельности иностранных коммерческих
организаций на территории Российской Федерации..............................................
30
1.3. Регистрация и аккредитация как административно-правовые методы
публичного признания права на хозяйственную деятельность иностранных
коммерческих организаций в России.......................................................................
36
1.4. Основания и порядок административного приостановления и прекращения
деятельности иностранных коммерческих организаций
в Российской Федерации...........................................................................................
58
Глава 2. Иностранные коммерческие организации как субъекты
административныхправоотношений в налоговой сфере ............................................
68
2.1. Особенности налоговой правосубъектности иностранных коммерческих
организаций.................................................................................................................
68
2.2. Особенности административно-правового статуса постоянных
представительств иностранных коммерческих организации
в Российской Федерации............................................................................................
76
2.3. Механизм международно-правового регулирования налогообложения
иностранных коммерческих организаций................................................................
91
Глава 3. Государственный контроль и административный надзор за деятельностью
иностранных коммерческих организаций ..................................................................... 108
3.1. Виды государственного контроля и административного надзора за деятельностью
иностранных коммерческих организаций...................................................................... 108
3.2. Государственный налоговый контроль деятельности иностранных
коммерческих организаций в России........................................................................ 124
Заключение........................................................................................................................... 136
Список использованной литературы .............................................................................. 143
Файлы: 1 файл
Московский государственный университет экономики, статистики
и информатики
На правах рукописи
Филиппова Анна Владимировна
Особенности административно-правового статуса иностранных
коммерческих организаций в Российской Федерации
Специальность 12.00.14 Административное право
иадминистративный процесс
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации
Чепурнова Наталья Михайловна
Москва, 2014
2
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение ................................................................................................................................
3
Глава 1. Административно-правовые формы и методы управления деятельностью
иностранных коммерческих организаций в Российской Федерации.......................
18
1.1. Становление и развитие правового регулирования деятельности иностранных
коммерческих организаций в России.......................................................................
18
1.2. Организационно-правовые формы деятельности иностранных коммерческих
организаций на территории Российской Федерации..............................................
30
1.3. Регистрация и аккредитация как административно-правовые методы
публичного признания права на хозяйственную деятельность иностранных
коммерческих организаций в России.......................................................................
36
1.4. Основания и порядок административного приостановления и прекращения
деятельности иностранных коммерческих организаций
в Российской Федерации...........................................................................................
58
Глава 2. Иностранные коммерческие организации как субъекты
административныхправоотношений в налоговой сфере ............................................
68
2.1. Особенности налоговой правосубъектности иностранных коммерческих
организаций.................................................................................................................
68
2.2. Особенности административно-правового статуса постоянных
представительств иностранных коммерческих организации
в Российской Федерации............................................................................................
76
2.3. Механизм международно-правового регулирования налогообложения
иностранных коммерческих организаций................................................................
91
Глава 3. Государственный контроль и административный надзор за деятельностью
иностранных коммерческих организаций ..................................................................... 108
3.1. Виды государственного контроля и административного надзора за деятельностью
иностранных коммерческих организаций...................................................................... 108
3.2. Государственный налоговый контроль деятельности иностранных
коммерческих организаций в России........................................................................ 124
Заключение........................................................................................................................... 136
Список использованной литературы .............................................................................. 143
3
Введение
Актуальность темы диссертации обусловлена необходимостью
проведения теоретических исследований по проблемам функционального
значения органов исполнительной власти в регулировании экономических
отношений, создания административно-правовых механизмов обеспечения
интересов государства, реализации прав и свобод человека и гражданина в
экономической сфере.
Внешнеэкономическая политика Российской Федерации в последние
годы
характеризуется
активной
ее
интеграцией
в
международное
экономическое пространство. В условиях расширения международных
экономических отношений важным условием развития национальной
экономики является повышение активности иностранных коммерческих
организаций на территории Российской Федерации, позволяющее расширить
поток инвестиций в экономику России.
Одним из условий инвестиционной привлекательности России для
иностранных инвесторов выступает ликвидация административных барьеров и
создание организационных и административно-правовых основ деятельности
иностранных коммерческих организаций.
В этой связи актуальным является проведение системных, комплексных
исследований
проблем
административно-правового
регулирования
в
экономической
и
финансовой
сферах, анализ
форм
и
методов
административно-правового воздействия на деятельность иностранных
коммерческих
организаций
в
России, направленных
на
создание
благоприятного административно-правового режима их существования и
обеспечение конкурентоспособности российской экономики.
Деятельность иностранных коммерческих организаций на территории
Российской Федерации имеет определенные организационные особенности и
сопровождается прохождением ими ряда административных процедур
аккредитации, постановки на учет в органах исполнительной власти,
4
финансовой отчетности и налогообложения. Это обусловливает их особый
административно-правовой статус и режим их коммерческой деятельности, а
также создает необходимость учета их особенностей при осуществлении
административного налогового контроля и надзора, что должно учитываться в
деятельности органов исполнительной власти, функционирующих в данных
сферах.
Создание полноценного административно-правового регулирования
деятельности иностранных коммерческих организаций в России во многом
направлено на развитие правовых основ реализации экономических функций
государства, его экономической и финансовой безопасности. В этой связи
научный
анализ
сложившейся
административно-правовой
практики
регулирования статуса иностранных коммерческих организаций в Российской
Федерации, теоретическое обоснование модели административно-правового
закрепления форм и методов государственного управления, государственного
налогового контроля и надзора за деятельностью таких организаций
представляется достаточно актуальным,
имеющим научный интерес и
практическую значимость.
Степень научной разработанности темы. Проводимые в Российской
Федерации преобразования и экономическая реформа, ориентированные на
создание инвестиционной привлекательности России и вовлечение в экономику
иностранного капитала и иностранных коммерческих организаций, поставили
перед наукой административного права проблемы теоретического обоснования
административно-правового закрепления статуса иностранных коммерческих
организаций, выработки модели административно-правовых форм и методов
управления и обеспечения эффективного государственного налогового
контроля и надзора в сфере их функционирования. В настоящее время
имеющиеся исследования рассматривают лишь отдельные стороны этих
научных проблем и затрагивают только некоторые аспекты правового
регулирования деятельности иностранных юридических лиц в России без
комплексного
системного
исследования
административно-правового
5
регулирования и особенностей закрепления административно-правового
статуса иностранных коммерческих организаций. Они преимущественно носят
узконаправленный характер и касаются в основном проблем инвестиционного
законодательства.
Современные
научные
труды
не
раскрывают
весь
спектр
административно-правовых форм и методов управления деятельностью
иностранных коммерческих организаций и особенностей их применения.
Проблемы налогообложения и государственного налогового контроля и
надзора в иностранных коммерческих юридических лицах исследуются в
основном учеными-экономистами, при этом не затрагиваются особенности
приобретения иностранными коммерческими организациями правового статуса
участника административно-правовых налоговых правоотношений, а также
особенности реализации контрольной и надзорной деятельности органов
исполнительной власти России в сфере налогообложения.
Теоретическую основу диссертации составили труды российских
ученых, посвященные исследованию проблем административного права, в том
числе административно-правовых форм и методов государственного
управления, таких
как: С.В.Алексеев, А.П. Алехин, С.В.Архипов,
Г.В.Атманчук,
Д.Н.Бахрах, Р.В.Голощапов, А.И.Гурин, Л.А.Дашкова,
А.Г.Демин, Г.И.Калинин, Л.Е.Калинина, А.А. Кармолицкий, В.А. Козбаненко,
Ю.М. Козлов, А.В.Мелехин, Д.М.Овсянко, Л.В.Перекрестова, Г.И.Петров,
А.Г. Пятков, А.И. Радченко, Б.В. Россинский, А.А.Спектор, Ю.Н. Старилов,
А.Г.Сушкевич,
Э.В. Талапина, В.А.Трапезников,
Е.Е. Фролова,
Н.М. Чепурнова, Е.В.Черненко, Ц.А. Ямпольская, О.А. Ястребов и другие.
В основу исследования проблем участия иностранных организаций в
административно-правовых налоговых правоотношениях были положены
исследования А.Б. Архиерейского, М.Н. Кобзарь-Фроловой, А.Н. Козырина,
С.Г. Колкова, М.В. Кустовой, О.А. Ногиной, Е.В. Овчаровой, С.Г. Пепеляева,
Л.В Полежаровой,
А.К. Саркисова,
В.В. Семенихина,
Н.А. Травкиной,
Н.А. Шевелевой и ряда других исследователей.
6
В юридической литературе большое внимание уделяется сравнительно-
правовому анализу международных налоговых соглашений, в которых одной из
сторон выступает Российская Федерация, и нашло отражение в исследованиях
А.В.Брызгалина,
М.А.Денисаева,
Г.А.Камышникова,
В.А.
Кашина,
И.И.Кучерова,
Е.Ф.Лощенковой,
С.Е.Нейштадт,
Л.В.Полежаровой,
О.Ж.Сататова, А.А.Ухваля, А.А.Шахмаматьева, Е.В. Шередеко, Т.А.
Шуртаковой и других авторов.
В
диссертации
также
использованы
диссертационные
работы,
посвященные исследованию вопросов государственного контроля деятельности
иностранных организаций, таких авторов, как А.И. Гурин, О.В.Кононенко,
Е.В. Лунева, В.Г. Осляков, а также вопросов участия иностранных организаций
в налоговых правоотношениях таких авторов, как, М.А. Денисаев,
М.И. Калинин, Г.А. Камышников, М.Н. Кобзарь-Фролова, Е.Ф. Лощенкова,
С.С. Малышев, А.А. Ухаль, Е.И. Чуприков, Т.А. Шуртакова и ряда других.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью работы
является
комплексный
системный
анализ
административно-правового
регулирования деятельности иностранных коммерческих организаций в
Российской Федерации, выявление сущности, содержания и особенностей их
правового статуса как административно-правовой категории, теоретическое
обоснование модели закрепления административно-правовых основ статуса
данного вида коммерческих организаций, административно-правовых форм и
методов государственного управления и налогового контроля за их
деятельностью, разработка предложений и рекомендаций по внесению
изменений в законодательство, устанавливающее правовое положение
иностранных коммерческих организаций как субъектов административных
правоотношений.
Достижение указанной цели предполагает постановку и решение
следующих задач:
провести исследование становления и развития правового
регулирования деятельности иностранных коммерческих организаций в России;
7
определить
специфику
административно-правовых
методов
публичного признания права на хозяйственную деятельность иностранных
коммерческих организаций в России;
выявить и классифицировать организационно-правовые формы
деятельности иностранных коммерческих организаций на территории
Российской Федерации;
обосновать
условия
приобретения
административно-правового
статуса
постоянного
представительства
иностранной
коммерческой
организации;
систематизировать
основания
и
выявить
особенности
приостановления и прекращения деятельности иностранных коммерческих
организаций в Российской Федерации;
раскрыть специфику налоговой правосубъектности иностранных
коммерческих организаций как участников административных правоотношений
в налоговой сфере;
проанализировать особенности элементов механизма международно-
правового регулирования, применяемых при налогообложении иностранных
коммерческих организаций;
раскрыть административно-правовую природу, формы и особенности
налогового
государственного
контроля
деятельности
иностранных
коммерческих организаций в России;
выработать и обосновать предложения по совершенствованию
административно-правового регулирования статуса иностранных коммерческих
организаций в России.
Объектом диссертационного исследования являются общественные
отношения в сфере государственного управления деятельностью иностранных
коммерческих организаций на территории Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования выступают правовые
нормы и процессы приобретения, реализации и прекращения административно-
8
правового статуса иностранными
коммерческими организациями
на
территории Российской Федерации; административно-правовые формы и
методы регулирования деятельности иностранных коммерческих организаций в
России.
Методологическую основу исследования составили как общенаучные,
так и специальные методы познания. Из числа общенаучных методов были
использованы такие методы, как индукция, дедукция, анализ, синтез,
структурно-функциональный и системный подход. Среди специальных методов
научного познания применялись логический, сравнительно-правовой и
формально-юридический метод, позволивший сформулировать авторские
определения ряда понятий, провести анализ действующих нормативных
правовых актов различной юридической силы на предмет наличия в них
пробелов и коллизий. Использование исторического метода позволило
провести исследование развития правового регулирования деятельности
иностранных коммерческих организаций на территории Российского
государства и провести его периодизацию, а также исследование полномочий
органов государственной власти по аккредитации подразделений иностранных
коммерческих организаций. Применение технико-юридического метода
способствовало формированию предложений по изменению и дополнению
отдельных правовых норм.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской
Федерации, международные договоры, конвенции и соглашения об избежании
двойного
налогообложения,
межправительственные
соглашения
о
сотрудничестве и взаимной помощи по вопросам соблюдения налогового
законодательства; Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях; Гражданский кодекс Российской Федерации, Налоговый
кодекс Российской Федерации, федеральные законы «Об иностранных
инвестициях в Российской Федерации», «Об основах государственного
регулирования внешнеторговой деятельности», «О защите прав юридических
лиц
и
индивидуальных
предпринимателей
при
осуществлении
9
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», «О
лицензировании отдельных видов деятельности», другие федеральные законы,
нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и федеральных
органов исполнительной власти.
Эмпирическую основу исследования составили постановления
федеральных арбитражных судов округов по спорам с участием иностранных
коммерческих организаций, Концепция снижения административных барьеров
и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-
2013 годы и План мероприятий по реализации указанной Концепции, а также
аналитические данные о нормативно-правовых актах, регулирующих
деятельность иностранных коммерческих организаций на территории России и
данные официальной статистики.
Научная новизна работы заключается в том, что она является одним из
первых комплексных системных исследований особенностей административно-
правового статуса иностранных коммерческих организаций в Российской
Федерации.
Научной новизной обладают ряд теоретических выводов и результатов,
полученных автором в ходе исследования.
Представлена авторская периодизация становления и развития правового
регулирования деятельности иностранных коммерческих организаций в России.
Классифицированы организационно-правовые формы деятельности
иностранных коммерческих организаций, выявлены проблемы приобретения их
подразделениями на территории Российской Федерации статуса постоянного
представительства, предложено авторское определение понятия «регулярная
деятельность» и способ оценки критерия регулярности деятельности.
Систематизированы права и обязанности, составляющие основу
административно-правового статуса иностранных коммерческих организаций в
налоговой сфере.
Автором раскрыт и охарактеризован комплекс административно-
правовых форм и методов, применяемых в регулировании и управлении
10
деятельностью иностранных коммерческих организаций на всех этапах ее
осуществления в России, в том числе в сфере налогового администрирования и
контроля, исходя из международных и внутригосударственных национальных
правовых норм и принципов.
Обосновано предложение по разграничению полномочий между
федеральными органами исполнительной власти в сфере аккредитации
подразделений иностранных коммерческих организаций.
Раскрыты правовая природа налогового контроля в системе контрольно-
надзорной деятельности государства и особенности его реализации
применительно к деятельности иностранных коммерческих организаций.
Выявлена тенденция формирования системы международного налогового
администрирования
и
предложено
авторское
определение
его
как
административно-правового явления.
В диссертационном исследовании содержатся и другие положения,
обладающие научной новизной.
На защиту выносятся следующие положения:
1.
Предложена авторская периодизация становления и развития
правового
регулирования
деятельности
иностранных
коммерческих
организаций в России:
1)
имперский период:
- первый этап (18611870 гг.) – возникновение института правового
регулирования деятельности иностранных коммерческих организаций,
появление первых правовых актов в форме соглашений с отдельными
иностранными государствами при отсутствии соответствующих национальных
правовых норм, признание права иностранных организаций осуществлять
деятельность на территории Российской империи без каких-либо специальных
ограничений;
- второй этап (1870–1890 гг.) – возрастание роли административно-
правовых методов регулирования, установление разрешительного порядка и
формирование комплекса условий деятельности иностранных коммерческих
11
организаций, постепенное
усиление
государственного
контроля
за
деятельностью иностранных организаций на отдельных территориях и в
отраслях, имеющих стратегическое значение вплоть до применения метода
запретов;
- третий этап (1890–1917 гг.) – ослабление административных барьеров,
введение льготного порядка деятельности иностранных коммерческих
организаций, аналогичного режиму наибольшего благоприятствования;
2) советский период:
- первый этап (1922–1930 гг.) – иностранные организации официально не
признавались субъектами правоотношений на территории СССР, отсутствие
системности
правового
регулирования, правовые
нормы
допускали
исключительные случаи совершения торговых операций иностранными
организациями на основании специальных разрешений;
- второй этап (1931–1988 гг.) – развитие правовой регламентации
разрешительного порядка деятельности иностранных организаций, определение
условий
деятельности
представительств
как
особых
подразделений
иностранных организаций и оснований их деятельности без получения
разрешений;
3) современный период (1989 г. – по настоящее время) – правовое
признание иностранных организаций в качестве субъектов правоотношений,
расширение организационно-правовых форм и видов деятельности, введение
института аккредитации подразделений иностранных организаций на
территории России, развитие законодательства, направленного на привлечение
иностранных инвестиций.
2.
Обоснован вывод о неэффективности применения отраслевого
принципа
построения
системы
органов
исполнительной
власти,
осуществляющих аккредитацию подразделений иностранных коммерческих
организаций в России, и необходимости внесения структурных и
функциональных изменений в систему органов исполнительной власти,
12
осуществляющих государственную аккредитацию и ведение реестра
иностранных коммерческих организаций в Российской Федерации.
Предложено полномочия по организационному осуществлению всей
процедуры аккредитации и включения в реестр коммерческих подразделений
иностранных юридических лиц передать из ведения Государственной
Регистрационной палаты при Министерстве юстиции Российской Федерации в
ведение Федеральной службы по аккредитации при Министерстве
экономического развития Российской Федерации, при этом полномочия по
правовому обеспечению осуществления этой процедуры возложить на
специальное структурное подразделение – Департамент государственного
регулирования в экономике Министерства экономического развития
Российской Федерации.
3.
Выявлены
организационно-правовые
формы
деятельности
иностранных
коммерческих
организаций
в
России: филиалы
и
представительства иностранных коммерческих организаций; российские
коммерческие организации с иностранными инвестициями; простые
товарищества, основанные на договоре о совместной деятельности без
образования юридического лица; участие в заключении на территории
Российской Федерации гражданско-правовых договоров (прямая деятельность);
участие с применением посредничества по договору поручения или агентскому
договору.
Предложена
классификация
организационно-правовых
форм
деятельности иностранных коммерческих организаций в России:
1)
в зависимости от вида осуществляемой деятельности:
универсальные формы, применимые в любой сфере деятельности
иностранной коммерческий организации, если российским законодательством
не установлено иное,
специальные формы, применимые в случае осуществления
иностранными коммерческими организациями отдельных видов деятельности;
13
2)
в зависимости от степени участия иностранной коммерческой
организации в деятельности на территории России:
формы прямого участия,
формы косвенного участия;
3)
в зависимости от необходимости прохождения процедуры
аккредитации:
организационно-правовые формы деятельности, подлежащие
аккредитации,
организационно-правовые формы деятельности, не подлежащие
аккредитации;
4)
в зависимости от возникновения обязанности постановки на учет в
налоговых органах иностранной коммерческой организации в качестве
самостоятельного налогоплательщика:
организационно-правовые
формы
деятельности, применение
которых влечет обязанность постановки на учет в налоговых органах в качестве
самостоятельного налогоплательщика,
организационно-правовые
формы
деятельности, применение
которых не влечет обязанность постановки на учет в налоговых органах в
качестве самостоятельного налогоплательщика.
4.
В целях выявления статуса постоянного представительства
аккредитованной и включенной в государственный реестр иностранной
организации на территории России предложено авторское определение понятия
регулярной деятельности, как системной, планомерной деятельности
обособленного подразделения иностранной организации на территории
Российской Федерации, направленной на достижение установленных
учредительными документами иностранной организации целей в соответствие с
разработанным бизнес планом и утвержденным положением о деятельности
такого подразделения.
14
Предложен критерий оценки органами исполнительной власти
регулярности деятельности, выражающийся в установления соответствия
деятельности подразделения иностранной организации учредительным
документам
иностранной
организации, положению
о
деятельности
подразделения и утвержденному руководителем иностранной организации
бизнес-плану обособленного подразделения.
5.
Выделены
четыре
группы
оснований
приостановления
деятельности иностранных коммерческих организаций в России: на основании
решения учредителей; в целях защиты прав и свобод человека и гражданина и
охраны окружающей среды; в порядке применения административной
ответственности за совершение иностранной организацией правонарушения на
территории Российской Федерации; в порядке применения ограничительных
мер в отношении иностранного гражданина, осуществляющего контроль над
российским юридическим лицом.
6.
Автором
выявлены
условия
приобретения
иностранными
организациями налоговой правосубъектности на территории Российской
Федерации: обладание гражданской правоспособностью и признание
налогоплательщиком или плательщиком сборов, установленных российским
налоговым законодательством.
Права и обязанности, составляющие основу административно-правового
статуса
иностранных
коммерческих
организаций
в
налоговых
правоотношениях, предложено
подразделять: на
общие, присущие
иностранным организациям наравне с российскими организациями и
распространяющиеся
на
всю
полноту
налоговых
правоотношений;
специальные, связанные с правоотношениями по уплате конкретного налога
или сбора; и особые, не присущие никаким иным участникам налоговых
правоотношений и выделяющие иностранные организации в отдельную группу
участников таких правоотношений.
7.
Определено, что
особенностью
механизма
международно-
правового регулирования налогообложения иностранных коммерческих
15
организаций является применение метода налогового вычета, резидентного
подхода и реализация международного налогового сотрудничества.
Предложено в целях реализации резидентного подхода к устранению
двойного налогообложения распространить понятие «резидент» в отношении
организаций, образованных в соответствии с законодательством Российской
Федерации, а также постоянных представительств иностранных организаций,
осуществляющих деятельность на территории Российской Федерации.
Выявлена тенденция формирования системы международного налогового
администрирования иностранных коммерческих организаций, определяемого
автором как объединенная деятельность уполномоченных налоговых органов
исполнительной власти государств в целях обеспечения соблюдения
международных налоговых принципов и норм, реализации контроля за
правильностью, своевременностью и полнотой исчисления и уплаты
иностранными организациями налогов, предусмотренных национальной
налоговой системой каждого из государств.
8.
Определена правовая природа государственного налогового
контроля в системе контрольно-надзорной деятельности государства. Автором
обоснован вывод о том, что вопреки сложившемуся в теории налогового права
и ставшему в его системе традиционным суждению, что налоговый контроль
является
контрольной
деятельностью
государства,
его
признаки
свидетельствуют о присущей ему правовой природе государственного надзора.
Высказано предложение по созданию в структуре Федеральной налоговой
службы России специального функционального подразделения – отдела
международного налогового сотрудничества, с возложением полномочий по
реализации форм и методов, предусмотренных межправительственными
соглашениями о сотрудничестве и взаимной помощи по вопросам соблюдения
налогового законодательства.
9.
Обоснованы предложения по внесению изменений и дополнений в
действующие нормативные правовые акты:
16
в
целях
уточнения
понятия
«имущество
постоянного
представительства» изложить подпункт 2 пункта 1 статьи 307 Налогового
кодекса Российской Федерации в следующей редакции: «доходы иностранной
организации от имущества, владение, пользование и (или) распоряжение
которым от ее имени осуществляет постоянное представительство, за вычетом
расходов, связанных с их получением»;
во избежание противоречий между налоговыми органами и
иностранными организациями в вопросе правильности исчисления срока
подачи заявления о постановке на учет в налоговых органах абзац 3 пункта 4
«Особенностей учета в налоговых органах иностранных организаций, не
являющихся инвесторами по соглашению о разделе продукции или
операторами соглашения», изложить в следующей редакции: «Заявление о
постановке на учет в налоговом органе иностранной организации подается в
налоговый орган не позднее тридцати календарных дней со дня выдачи
свидетельства об аккредитации подразделения иностранной организации по
форме, установленной федеральным органом исполнительной власти,
уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов».
Теоретическая и практическая значимость исследования обусловлена
решением ряда актуальных для административно-правовой науки и практики
проблем регулирования административно-правового статуса, административно-
правовых форм и методов государственного управления в сфере деятельности
иностранных
коммерческих
организаций
в
Российской
Федерации.
Комплексный характер исследования предопределил научную значимость
полученных лично автором и вынесенных на защиту результатов исследования.
Представленные выводы и рекомендации вносят значительный вклад в
науку административного права, расширяют круг теоретических выводов об
административно-правовой природе статуса и деятельности иностранных
коммерческих организаций в Российской Федерации, административно-
правовых формах и методах государственного управления в сфере их
функционирования.
Они
могут
быть
использованы
в
процессе
17
совершенствования
нормативно-правового
регулирования
деятельности
иностранных коммерческих организаций и совершенствования системы
органов исполнительной власти, реализации ими властных полномочий в сфере
деятельности иностранных коммерческих организаций в Российской
Федерации.
Материалы диссертации могут использоваться в учебном процессе при
преподавании учебных дисциплин: «Административное право и процесс»,
«Налоговое администрирование и налоговый контроль», «Правовое положение
филиалов и представительств иностранных юридических лиц на территории
Российской Федерации».
Апробация
результатов
исследования.
Основные
положения
диссертационного исследования докладывались и обсуждались на 10
всероссийских и международных научно-практических конференциях, а также
нашли отражение в опубликованных работах общим объемом 2,61 п.л.
Материалы диссертации внедрены в учебный процесс в Московском
государственном университете экономики, статистики и информатики (МЭСИ)
в виде учебного курса «Правовое положение филиалов и представительств
иностранных юридических лиц на территории Российской Федерации» для
магистерской программы по направлению «Юриспруденция».
Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из
введения, трех глав, девяти параграфов, заключения и списка использованной
литературы.
18
ГЛАВА 1. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И МЕТОДЫ
УПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ИНОСТРАННЫХ
КОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1.Становление и развитие правового регулирования деятельности
иностранных коммерческих организаций в России
Исторический
аспект
правового
регулирования
осуществления
иностранными коммерческими организациями деятельности на территории
России был рассмотрен лишь немногими современными авторами, итакие
исследования посвящены развитию правового регулирования или иностранных
инвестиций, или предпринимательской деятельности иностранных субъектов в
целом. При этом следует различать деятельность иностранных инвесторов,
которыми на этапах зарождения инвестиционного права выступали в основном
отдельные иностранные граждане в силу сепаратных соглашений с
иностранными
государствами
1
,
предпринимательскую
деятельность
иностранных субъектов и коммерческую деятельность иностранных
организаций на территории Российского государства, неизменно сопряженную
с использованием находящегося на территории России имущества, участием в
капитале совместных предприятий или формированием обособленных
подразделений.
С.А. Смирнов указывает на то, что с начала 60-х гг. ХIХ в. в России
вообще отсутствовали какие-либо нормативные правовые акты, регулирующие
деятельность иностранных компаний, и расценивает это как запрет на ведение
предпринимательской деятельности иностранными юридическими лицами на
территории Российской империи
2
.
1
См., например:Курысь Н. В. Правовое регулирование иностранного инвестирования в
промышленность России: историко-правовой аспект: автореферат дис.… канд.юрид. наук.
Ставрополь,2000. 26 с.
2
См.: Смирнов С.А. Правовое регулирование иностранного предпринимательства в России
во второй половине ХIХ – начале ХХ веков:дис. … канд.юрид. наук. Волгоград, 2002.
С.89.
19
До 1861 г. характерным является то, что к числу иностранных субъектов,
осуществляющих
предпринимательскую
деятельность
в
России,
преимущественно относились отдельные иностранные предприниматели -
иностранные ремесленники или иностранные купцы
3
, иностранные подданные
или иностранцы
4
, а не корпоративные образования.
В 1861 г. был принят первый нормативный правовой акт, положивший
начало правового регулирования деятельности иностранных коммерческих
организаций, именуемых иностранными акционерными обществами
5
. По
существу, это было двустороннее соглашение между Россией и Францией,
которое уравнивало в гражданских правах иностранные общества и общества,
созданные на территории соответствующего государства. В 1863 г. был
опубликован
Указ
«О
предоставлении
Французским
Акционерным
(анонимным) обществам и другим, учрежденным во Франции, товариществам,
права пользоваться в России всеми правами, сообразуясь с Русскими
законами»
6
. На основании этих нормативных правовых актов иностранные
акционерные общества впервые официально были признаны субъектами как
гражданских, так и административных правоотношений, возникающих на
территории России.
В дореформенные десятилетия ХIХ в. правовое регулирование
предпринимательской деятельности иностранных лиц характеризовалось общей
ограничительной политикой в отношении иностранных подданных со стороны
царского правительства, осуществляемой главным образом по политическим
мотивам с целью предотвращения угрозы распространения революционных
3
См.: По Торговому уставу 1653 года// Полное собрание Законов Российской империи.
Т.I. №1.
4
См.: Устав торговый// Свод Законов Российской империи. 1857 г. Т. IХ.
5
См.:Поткина И.В. Законодательно регулирование предпринимательской деятельности
иностранцев в России. 1861-1916 гг.// Иностранное предпринимательство и заграничные
инвестиции в России. М., 1997; Смирнов С.А. Становление правового регулирования
деятельности иностранных акционерных обществ во второй половине ХIХ века // Вестник
ВолГУ. Серия 5. 2005. Вып. 7. С. 32-42.
6
См.: Грацианский И.И. Собрание ныне действующих торговых трактатов России с
иностранными государствами. СПб.,1877. С. 282-283.
20
настроений из Европы
7
.Однако с начала 60-х гг. ХIХ в. правовое положение
иностранных субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность,
отличалось от российских лишь некоторыми ограничениями в сфере
землевладения и реализации отдельных видов промыслов.
Е.Е. Кабалкинаотмечает, ссылаясь на Закон 1863 г., что порядок
учреждения акционерных обществ носил разрешительный характер и
затрагивал не только российские, но и иностранные организации
8
.
Разрешения на учреждение в Российской империи иностранной
организации выдавало правительство на основании рассмотрения обязательных
к представлению документов о деятельности такой организации. В выданном
разрешении правительство утверждало условия деятельности иностранной
организации на территории России. Такое описание разрешительного порядка
дает Г.Ф. Шершеневич, при этом указывая документы, представляемые
иностранной организацией, устав, утвержденные общими собраниями отчеты
об операциях и балансы оборотов за последние пять лет. Давая разрешение,
министерство ставит условия деятельности, считаясь с интересами русских
граждан
9
.
В период с начала 1870-х и до конца 1880-х гг. происходило
формирование комплекса правовых норм, регламентирующих порядок
деятельности иностранных акционерных обществ в России. Эти условия,
помимо обязательного получения разрешения русского правительства на
ведение деятельности, а также на внесение изменений и дополнений в
учредительные документы, устанавливали обязанность иностранного общества
вносить залог в Государственный банк в качестве гарантии обеспечения
исполнения обязательств общества перед русскими кредиторами; вводился
7
См.: Смирнов С.А. Правовое регулирование иностранного предпринимательства в России
во второй половине ХIХ – начале ХХ веков:дис. … канд.юрид. наук. Волгоград, 2002.
С.15.
8
См.:Кабалкина Е.Е. Развитие российского законодательства об иностранных инвестициях
(основные исторические этапы) // Юрист. 2005. №5.
9
См.: Шершеневич Г.Ф. Торговое право. Том I. Введение. Торговые деятели. Изд. 4-е. СПб.
По изданию 1908 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа:Allpravo.Ru.
21
особый разрешительный порядок приобретения недвижимого имущества при
условии определения местным губернским начальством необходимости его
приобретения и целевого использования. Устанавливалась обязанность
создания специального ответственного агентства для управления делами
иностранного общества в России, в том числе публикации ежегодных отчетов и
балансов по всем операциям общества, а также информации о рассматриваемых
общим собранием акционеров вопросах. При этом русское правительство
оставляло за собой право в любой момент отозвать выданное ранее разрешение
на осуществление деятельности без объявления причин, а также право вводить
дополнительные условия, ограничивающие, например, территориальные
пределы
осуществления
деятельности
иностранными
акционерными
обществами в России.
На данном этапе характерным является усиление административных
ограничений деятельности иностранных акционерных компаний со стороны
правительства, отсутствие единого правового акта, устанавливающего порядок
и условия деятельности иностранных компаний в России, условий
приостановления и прекращения их деятельности. При относительно
небольшом числе иностранных акционерных компаний, осуществляющих
предпринимательскую деятельность в России, её правовое регулирование
осуществлялось в основном посредством издания индивидуальных актов.
В 1890-х гг. возникла новая тенденция, для которой была характерна
постепенная отмена ранее устанавливаемых ограничений в отношении
горнопромышленных, а впоследствии и иных иностранных предприятий. Эта
тенденция обусловлена сформировавшимся недоверием иностранных компаний
к российскому правовому регулированию предпринимательской деятельности,
что создало угрозу резкого сокращения доли иностранного капитала в
российской экономике.
По мнению С.А. Смирнова, к концу ХIХв. правовое положение
иностранных подданных в сфере предпринимательской деятельности в России
характеризуется почти полной свободой. В отношении иностранных
22
акционерных обществ складывается такое положение, при котором для их
деятельности в Российской империи существовали более льготные условия, чем
для русских акционерных компаний
10
.
Тенденция
дальнейшего
развития
правового
регулирования
предпринимательской деятельности иностранных акционерных обществ
характеризуется
ослаблением
административных
барьеров, а
также
реализацией исключительных льгот в порядке издания индивидуальных актов в
отношении конкретной иностранной компании в связи с особым значением их
участия в конкретной отрасли российской экономики. Вместе с тем для периода
конца ХIХ – начала ХХ вв. отличительной чертой является четко выраженная
позиция правительства по обеспечению обороноспособности и национальных
природных ресурсов Российского государства, путем запретов на допуск
иностранных компаний к территориям Дальнего Востока и осуществлениеими
деятельности по разведыванию и добыче природных ископаемых.
На протяжении всего советского периода регулирование деятельности
иностранных организаций осуществлялось в особом порядке на основании
специальных актов правительства или в силу международных договоров,
предполагающих достаточно узкую сферу деятельности таких организаций и
непрерывный государственный контроль.
Осуществление
прямой
предпринимательской
деятельности
иностранными коммерческими организациями было практически исключено на
территории Советского государства, при этом, как отмечает Е.Е. Кабалкина, на
первых этапах существования РСФСР допускалось создание совместных с
иностранными юридическими лицами организацийпо особому разрешению
правительства с целью привлечения иностранного капитала для производства
экспортируемой продукции
11
.
10
См.:Смирнов С.А. Правовое регулирование иностранного предпринимательства в России во
второй половине ХIХ – начале ХХ веков:дис. … канд.юрид. наук. Волгоград, 2002.
С.111.
11
См.:Кабалкина Е.Е. Развитие российского законодательства об иностранныхинвестициях
(основные исторические этапы) // Юрист. 2005. №5.
23
Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. не содержал правовых норм,
регулирующих деятельность иностранных коммерческих организаций.
Постановление ВЦИК от 11 ноября 1922 г. «О введении в действие
Гражданского кодекса РСФСР», принятое на IV сессии 31 октября 1922 г.,
установило, что иностранные организации могут приобретать права
юридического лица лишь с особого разрешения правительства.
Новая экономическая политика оказала влияние и на правовой статус
иностранных коммерческих организаций. Процесс привлечение иностранного
капитала
через
концессии
в
сфере
промышленности
отмечается
исследователями в качестве характерной черты НЭПа
12
.
Одним из первых нормативно-правовых актов послереволюционного
периода в сфере регулирования коммерческой деятельности иностранных
организаций был Декрет ВЦИК СНК РСФСР от 12 апреля 1923 г. «О порядке
допущения иностранных фирм к производству торговых операций в пределах
РСФСР», который утверждал обязанность иностранных фирм получать
специальные разрешения на совершение торговых операций в пределах
РСФСРи открытие подразделений в порядке, предусмотренном положением о
Главномконцессионном комитете по заключению Народного комиссариата
внешней торговли.
Тем не менее, по сравнению с действующими в предреволюционный
период на территории Российской империи порядка 300 иностранных
коммерческих организаций
13
, количество концессий на 1 октября 1927
г.составило 73 и, постепенно снижаясь, к 1 октября 1929 г.достигло 56
14
.
Таким образом, период НЭПа в сфере правового регулирования
деятельности
иностранных
коммерческих
организаций
ознаменовался
12
См.: Бернштейн И., Ландау Б., Машкевич В. Правовые условия концессионной
деятельности в СССР. М., 1930; Голотик С. И., Данилин А. Б., Евсеева Е. Н., Карпенко С. В.
Советская Россия в 20-е гг.: НЭП, власть большевиков и общество // Новый исторический
вестник. 2000. №2; Донгаров А. Г. Иностранный капитал в России и СССР. М., 1990.
13
См.:
Шершеневич Г.Ф. Торговое право. Т. I. Введение. Торговые деятели. СПб. Изд. 4-е. По
изданию 1908 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа:Allpravo.Ru.
14
См.:Год работы правительства. Материалы к отчету за 1928/29 г., первый год пятилетки.
М., 1930.
24
принятием первых правовых актов, определяющих порядок допуска таких
организаций к деятельности на территории Советского государства. При этом
на законодательном уровне не устанавливалось конкретных требований к
иностранным организациям, определяющих возможность их деятельности в
РСФСР. Вопрос выдачи разрешения на осуществление деятельности находился
в компетенции правительства. Такой разрешительный порядок отличался от
аналогичного, реализуемого в период Российской империи, тем, что
способствовал сокращению числа иностранных субъектов на территории
государства и не имел в своей основе каких-либо правовых принципов,
обеспечивающих равные условия для публичного признания иностранных
организаций в качестве участников советских правоотношений.
В принятом в марте 1931 г. Постановлении СНК СССР «О порядке
допущения иностранных фирм к производству торговых операций на
территории
Союза
ССР»
15
получил
более
полную
регламентацию
разрешительный порядок, введенный ранее Декретом ВЦИК 1923 г.
Предусматривалось, что перечень необходимых для получения разрешения
сведений устанавливается инструкцией Народного комиссариата внешней
торговли, закреплялись требования к содержанию самого разрешения,
устанавливалась ответственность иностранной организации и ее подразделений
по обязательствам, возникшим на территории СССР, основания прекращения
торговых операций. Впервые иностранным организациям было предоставлено
освобождение от получения разрешения на осуществление деятельности в
случае веденияисключительно переговоров и заключения отдельных сделок со
всесоюзными объединениями и автономными конторами по внешней торговле
при отсутствии характера постоянной торговой деятельности, то есть в
отношении
деятельности
подразделений
со
статусом, аналогичным
современному
понятию
«представительство». Несмотря
на
то
что
15
Постановление СНК СССР от 11 марта 1931 г. «О порядке допущения иностранных фирм к
производству торговых операций на территории Союза ССР» // СЗ СССР. 1931. № 24.Ст. 197
(утратило силу).
25
Постановление СНК СССР 1931 г. в качестве оснований прекращения
деятельности иностранных организаций предусматривалопризнание такой
деятельности не соответствующей интересам СССР, что фактически не
изменило возможность произвольных действий со стороны исполнительных
органов
власти, закрепление
остальных
существенных
положений
ознаменовало новый этап в истории правового регулирования деятельности
иностранных коммерческих организаций на территории Российского
государства.
В результате анализа нормативных правовых актов постреволюционного
и советского времени нельзя не согласиться с мнением Е.Е. Кабалкиной о том,
что с конца 1920-х гг. и вплоть до 1987 г. в СССР преобладало отрицательное
отношение к иностранному капиталу и, следовательно,к коммерческой
деятельности иностранных организаций, хотя сам СССР выступал в качестве
иностранного инвестора за рубежом
16
.
Как отмечает А.В. Мицкевич, в некоторых случаях в силумеждународных
соглашений и коллизионных норм международного частногоправа субъектами
гражданских правоотношений, складывающихся на основедействия советского
права, могут оказаться иностранные фирмы
17
.
В теории административного права советского периода иностранные
юридические лица не упоминались в числе субъектов административных
правоотношений. Так, Ц.А. Ямпольская в диссертации, специально
посвященной вопросу о субъектах советского административного права,
указывает, что «в административном праве ясно обозначаются три основные
группы субъектов: органы государства и их агенты, общественные организации
и их органы и советские граждане»
18
.
16
См.:Кабалкина Е.Е. Развитие российского законодательства об иностранных инвестициях
(основные исторические этапы) // Юрист. 2005. №5.
17
См.: Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М.: Гос. изд-во юрид. литературы, 1962.
212с. С. 40.
18
См.: Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права :автореферат дис. …
д-ра юрид. наук.М., 1958. С. 10.
26
Г.И. Петров в качестве субъектов советского административного права
выделял физические лица и законные организации, в число которых входили
государственные организации, представляющие собой органы государственной
власти, государственные учреждения и предприятия и общественные
организации
19
.
Нормы Постановления СНК СССР «О порядке допущения иностранных
фирм к производству торговых операций на территории Союза ССР» 1931 г.
просуществовали до принятия 23 мая 1977 г.Постановления Совета Министров
СССР «Об утверждении Положения о порядке открытия и деятельности в
СССР представительств иностранных фирм, банков и организаций»
20
. С этого
момента впервые в качестве особых субъектов правоотношений на территории
СССР признавались представительства иностранных организаций; значительно
расширился круг органов государственной власти, наделенных полномочиями
по выдаче разрешений на ведение деятельности представительств иностранных
организаций, причем в основу построения такой системы был положен
отраслевой принцип. Представительства могли осуществлять деятельность в
целях реализации межправительственных соглашений о сотрудничестве в
различных сферах, расширения обмена информацией, обеспечения выполнения
коммерческих и иных сделок. Постановление детализировало требования к
содержанию заявлений о предоставлении разрешений, обязанности главы
представительства в отношении органов исполнительной власти. Изменения
затронули
основания
прекращения
деятельности
иностранных
представительств, которые можно подразделить на две группы: истечение
срока действия нормативных документов и нарушение представительством
условий деятельности. Таким образом, исключалась ранее действующая норма,
19
См.: Петров Г. И. Сущность советского административного права.Л. : Изд-
воЛенинградского университета, 1959. С.68.
20
Постановление Совета Министров СССР от 23 мая 1977 г. № 427 «Об утверждении
Положения о порядке открытия и деятельности в СССР представительств иностранных
фирм, банков и организаций» (утратило силу) // СП СССР.1977. № 16.Ст. 95(утратило силу).
27
позволяющая органами государственной власти отменять ранее выданные
разрешения без наличия объективных оснований.
В 1986 г. после XXVII съезда КПСС в стране была провозглашена новая
инвестиционная политика и было положено начало правовому регулированию
иностранных инвестиций
21
.
Особое значение в истории правового регулирования деятельности
иностранных организаций получило Постановление Совета Министров СССР
от 2 декабря 1988 г.№ 1405 «О дальнейшем развитии внешнеэкономической
деятельности государственных, кооперативных и иных общественных
предприятий, объединений и организаций», в котором впервые были введены
диспозитивные нормы об определении доли участия иностранных организаций
в
капитале
совместных
предприятий, что
фактически
исключило
государственное регулирование и контроль над объемами инвестиционных
вложений иностранных субъектов. Постановление также предоставило право
иностранным гражданам занимать высшие должности в системе органов
управления
совместными
предприятиями. В
развитие
положений
постановления 1988 г. Советом Министров СССР в 1989 г. было приято новое
постановление
22
, новеллой
которого
стало
введение
в
отношении
представительств иностранных организаций понятия аккредитации как
административно-правового
метода
регулирования
их
деятельности.
Формально постановление 1989 г. действует по настоящее время.
С конца 1990 г. иностранные организации получили право создавать на
территории СССР юридические лица с исключительно иностранным
капиталом
23
, таким образом, возникла новая организационно-правовая форма
деятельности иностранных коммерческих организаций.
21
См.:Кабалкина Е.Е. Развитие российского законодательства об иностранных инвестициях
(основные исторические этапы) // Юрист. 2005. № 5.
22
Постановление Совета Министров СССР от 30 ноября 1989 г. № 1074 «Об утверждении
Положения о порядке открытия и деятельности в СССР представительств иностранных
фирм, банков и организаций» (с изм. и доп.) // СП СССР. 1989. № 1. Ст. 8.
23
Указ Президента СССР от 26 октября 1990 г. № УП-942 «Об иностранных инвестициях
СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1990. № 27. Ст. 132 (утратил силу).
28
Принятый в 1991 г. Закон РСФСР «Об иностранных инвестициях в
РСФСР»
24
установил обширный перечень организационно-правовых форм
инвестиционной деятельности иностранных организаций, среди которых
впервые предусматривалась возможность создания филиалов иностранных
организаций на территории РСФСР, получил закрепление на законодательном
уровне статус предприятий, полностью принадлежащих иностранным
инвесторам, наиболее широко определен объект иностранного инвестирования,
впервые законодательно определены гарантии прав иностранных инвесторов.
С 1995 г. в силу принятой первой части Гражданского кодекса
Российской Федерации
25
иностранные юридические лица впервые получили
признание в качестве субъектов гражданского права, действующих на
принципах равенства с иными участниками гражданских правоотношений (ст.
2).
Можно сделать вывод о том, что в конце 1980-х гг.начался новый этап в
правовом
регулировании
деятельности
иностранных
коммерческих
организаций, для которого характерно расширение возможностей иностранных
организаций для осуществления коммерческой деятельности на территории
Российского государства, развитие программы иностранного инвестирования,
признание иностранных коммерческих организаций в качестве равных
участников правоотношений, наряду с российскими лицами.
В результате проведенного исследования можно выделить следующую
периодизацию становления и развития правового регулирования деятельности
иностранных коммерческих организаций в России:
1) имперский период:
- первый этап (1861-1870 гг.) – возникновение института правового
регулирования деятельности иностранных коммерческих организаций,
24
Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. № 1545-1 «Об иностранных инвестициях в РСФСР» //
Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29.Ст.
1008 (утратил силу).
25
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-Ф3 (в
ред. от 21.12.2013) // СЗ РФ.05.12.1994. № 32.Ст. 3301.
29
появление первых правовых актов в форме соглашений с отдельными
иностранными государствами при отсутствии соответствующих национальных
правовых норм, признание права иностранных организаций осуществлять
деятельность на территории Российской империи без каких-либо специальных
ограничений;
- второй этап (1870–1890 гг.) – возрастание роли административно-
правовых методов регулирования, установление разрешительного порядка и
формирование комплекса условий деятельности иностранных коммерческих
организаций, постепенное усиление государственного контроля деятельности
иностранных организаций на отдельных территориях и в отраслях, имеющих
стратегическое значение вплоть до применения метода запретов;
- третий этап (1890–1917 гг.) – ослабление административных барьеров,
введение льготного порядка деятельности иностранных коммерческих
организаций, аналогичного режиму наибольшего благоприятствования;
2) советский период:
- первый этап (1922–1930 гг.) – иностранные организации официально не
признавались субъектами правоотношений на территории СССР, отсутствие
системности
правового
регулирования, правовые
нормы
допускали
исключительные случаи совершения торговых операций иностранными
организациями на основании специальных разрешений;
- второй этап (1931–1988 гг.) – развитие правовой регламентации
разрешительного порядка деятельности иностранных организаций, определение
условий
деятельности
представительств
как
особых
подразделений
иностранных организаций и оснований их деятельности без получения
разрешений;
3) современный период (1989г. – по настоящее время) –правовое
признание иностранных организаций в качестве субъектов правоотношений,
расширение организационно-правовых форм и видов деятельности, введение
института аккредитации подразделений иностранных организаций на
30
территории России, развитие законодательства, направленного на привлечение
иностранных инвестиций.
Коммерческая деятельность иностранных субъектов на протяжении всей
истории Российского государства являлась особым предметом правового
регулирования. Развитие правовых норм, устанавливающих правовой статус
иностранных
организаций,
осуществляющих
предпринимательскую
деятельность, происходило неравномерно и, с точки зрения государственного
управления, сопровождалось попеременным усилением или ослаблением
ограничительных мер, применяемых к иностранным субъектам на территории
России. Правовое положение иностранных коммерческих организаций
выступало особым инструментом в достижении баланса между обеспечением
государственной безопасности, защитойеё целостности, предотвращением
негативного влияния иностранных государств на осуществляемую Российским
государством политику и реализацией экономических интересов России,
развитием отдельных отраслей российской экономики, привлечением
иностранного капитала, внедрением передовых технологий в производственные
процессы.
1.2. Организационно-правовые формы деятельности иностранных
коммерческих организаций на территории Российской Федерации
Организационно-правовая форма любого юридического лица определяет
правовое положение юридического лица в зависимости от целей и характера
его деятельности. Это утверждение в полной мере справедливо и в отношении
иностранных юридических лиц.
Организационно-правовые формы юридических лиц, перечисленные в
гл.4 ч.I Гражданского кодекса Российской Федерации с подразделением всех
коммерческих юридических лиц на хозяйственные товарищества и общества,
не могут в полной мере относиться к иностранным коммерческим
организациям. Поскольку к началу ведения деятельности в России иностранные
коммерческие организации уже приобрели организационно-правовую форму по
31
закону государства, на территории которого они были созданы. Поэтому в
отношении иностранных юридических лиц российское законодательство
предусматривает организационно-правовые формы той части деятельности,
которая осуществляется ими на территории Российской Федерации. В связи с
этим целесообразно говорить не об организационно-правовой форме
иностранной коммерческой организации в России, а об организационно-
правовой форме деятельности иностранной коммерческой организации на
территории России.
В Российской Федерации не существует единого правового акта,
устанавливающего
организационно-правовые
формы
деятельности
иностранных коммерческих юридических лиц. Указания на допустимые
организационно-правовые формы осуществления деятельности содержатся в
ряде нормативных правовых актов, регулирующих особенности осуществления
иностранными коммерческими юридическими лицами отдельных видов
деятельности на территории Российской Федерации.
Так, Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской
Федерации»
26
устанавливает основные гарантии осуществления иностранными
коммерческими юридическими лицами инвестиционной деятельности в России.
Под этим видом деятельности иностранного юридического лица понимается
вложение иностранного капитала в объект предпринимательской деятельности
на территории Российской Федерации как одной из разновидностей объектов
гражданских прав, принадлежащих иностранному юридическому лицу. Причем
такие объекты, в соответствии с российским законодательством, должны
находиться в свободном обращении.
По данным российского статистического ежегодника в период 2000-2012
гг. объем иностранных инвестиций в России возрос на 143612 млн. долл.
США
27
, при этом наибольшие показатели отмечаются в сферах финансовой
26
Федеральный закон от 9 июля 1999 г.№ 160-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «Об иностранных
инвестициях в Российской Федерации» // СЗ РФ. 12.07.1999.№ 28.Ст. 3493.
27
См. «Российский статистический ежегодник», 2013 год[Электронный ресурс]. Режим
доступа:http://www.gks.ru/bgd/regl/b13_13/IssWWW.exe/Stg/d4/23-19.htm
32
деятельности, обрабатывающего производства и производства транспортных
средств и оборудования
28
.
В.В. Польников отмечает тесную взаимосвязь предпринимательской и
инвестиционной деятельности и, основываясь на положениях Федерального
закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», выделяет
единственный вид организационно-правовой формы предпринимательской
деятельности иностранных юридических лиц – создание филиала
29
. Однако
анализ правовых норм указанного закона позволяет выделить в качестве
основных организационно-правовых форм инвестиционной деятельности
иностранных коммерческих юридических лиц в России не только создание
филиалов на территории Российской Федерации, выполняющих функции
иностранного коммерческого юридического лица,но и создание на территории
России коммерческих организаций с иностранными инвестициями посредством
вхождения иностранного юридического лица инвестора в состав участников
российской коммерческой организации.
Одним
из
видов
инвестиционной
деятельности
иностранных
юридических лиц является инвестиционная деятельность по соглашению о
разделе продукции, заключение, исполнение и прекращение которого
регулируется Федеральными законом «О соглашениях о разделе продукции»
30
.
На основании соглашений о разделе продукции производятся инвестиции в
сфере поисков, разведки, добычи минерального сырья на участке недр
Российской Федерации. В соответствии с указанным законом инвестиционная
деятельность по соглашению о разделе продукции может осуществляться
иностранными коммерческими юридическими лицами наряду с российскими
юридическими лицами. При этом иностранное юридическое лицо может
28
См. «Российский статистический ежегодник», 2013 год[Электронный ресурс]. Режим
доступа: http://www.gks.ru/bgd/regl/b13_13/IssWWW.exe/Stg/d4/23-20.htm
29
См.: Польников В.В. Проблемы правового регулирования предпринимательской
деятельности иностранных юридических лиц на территории Российской Федерации :
автореферат дис. … канд.юрид. наук / Моск. гор.юрид. акад. М., 2003.С.10.
30
Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ (ред. от 19.07.2011) «О соглашениях о
разделе продукции» // СЗ РФ. 01.01.1996. № 1.Ст. 18.
33
вступать в объединение с российскими юридическими лицами на основании
договора о совместной деятельности без образования юридического лица (ст. 3
указанного Закона), образуя при этом простое товарищество.
По официальным статистическим данным 2012 года в России
осуществляло деятельность 21417 организаций с участием иностранного
капитала
31
.
Федеральный закон «Об основах государственного регулирования
внешнеторговой деятельности»
32
включает иностранные юридические лица в
число участников внешнеторговой деятельности. При этом особых форм
осуществления ими внешнеторговой деятельности указанный закон не
устанавливает.
Поскольку под внешнеэкономической деятельностью понимается
деятельность по осуществлению сделок в области внешней торговли товарами,
услугами, информацией и интеллектуальной собственностью, то иностранное
юридическое лицо может осуществлять такую деятельность непосредственно,
путем заключения договоров с российскими лицами или через создаваемые на
территории Российской Федерации подразделения при условии свершения
факта перемещения предмета внешнеторговой сделки через таможенную
границу Российской Федерации.
Вместе с тем российской законодательство не исключает возможности
осуществления иностранными коммерческими организациями деятельности на
территории Российской Федерации без участия в учреждении российских
юридических лиц, вступления в объединения или создания в России своих
подразделений. Иностранная коммерческая организация может от своего имени
лично участвовать в заключении сделок на территории Российской Федерации
в качестве стороны гражданско-правового договора или с применением
31
См. «Российский статистический ежегодник», 2013 год[Электронный ресурс]. Режим
доступа: http://www.gks.ru/bgd/regl/b13_13/IssWWW.exe/Stg/d2/12-12.htm
32
Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ (ред. от 28.07.2012) «Об основах
государственного регулирования внешнеторговой деятельности» // СЗ РФ. 15.12.2003. №
50.Ст. 4850.
34
посреднических отношений путем привлечения агента или поверенного. В.В.
Польников также выделяет такие формы предпринимательской деятельности
иностранных
юридических
лиц, называя
их
договорными
33
.Такие
организационно-правовые формы деятельности иностранных коммерческих
организаций приемлемы для любой сферы деятельности, если российским
законодательством не установлено иное.
В результате проведенного исследования можно выделить несколько
основных видов организационно-правовых форм деятельности иностранных
коммерческих организаций на территории России:
открытие филиалов и представительств;
создание российских коммерческих организаций с иностранными
инвестициями;
создание простых товариществ на основании договора о совместной
деятельности без образования юридического лица;
личное участие в заключении на территории Российской Федерации
гражданско-правовых договоров (далее прямая деятельность);
применение посреднических отношений по договору поручения или
агентскому договору.
Организационно-правовые
формы
деятельности
иностранных
коммерческих организаций на территории Российской Федерации можно
классифицировать по ряду оснований.
В зависимости от вида осуществляемой деятельности:
универсальные формы, применимые в любой сфере деятельности
иностранной коммерческий организации, если российским законодательством
не установлено иное. В эту группу входят: создание обособленного
подразделения на территории Российской Федерации; прямая деятельность;
деятельность через агента или поверенного;
33
См.: Польников В.В. Проблемы правового регулирования предпринимательской
деятельности иностранных юридических лиц на территории Российской Федерации :
автореферат дис. … канд.юрид. наук / Моск. гор.юрид. акад. М., 2003.С.13.
35
специальные
формы, применимые
в
случае
осуществления
иностранными коммерческими организациями отдельных видов деятельности.
К этой группе относится участие в объединениях с российскими юридическими
лицами на основании договора о совместной деятельности без образования
юридического лица и создание коммерческих организаций с иностранными
инвестициями в случае осуществления инвестиционной деятельности в России,
а также прямая деятельность в сфере внешнеторговых отношений.
В зависимости от степени участия иностранной коммерческой
организации в деятельности на территории России:
формы прямого участия: прямая деятельность и деятельность через
обособленные подразделения;
формы косвенного участия: создание российских коммерческих
организаций с иностранными инвестициями, создание простых товариществ на
основании договора о совместной деятельности без образования юридического
лица и применение посреднических отношений по договору поручения или
агентскому договору.
В зависимости от необходимости прохождения процедуры аккредитации:
организационно-правовые
формы
деятельности,
подлежащие
аккредитации: деятельность через филиалы или представительства;
организационно-правовые формы деятельности, не подлежащие
аккредитации: создание
российских
коммерческих
организаций
с
иностранными инвестициями, создание простых товариществ на основании
договора о совместной деятельности без образования юридического лица,
прямая деятельность, применение посреднических отношений по договору
поручения или агентскому договору.
В зависимости от возникновения обязанности постановки на учет в
налоговых органах иностранной коммерческой организации в качестве
самостоятельного налогоплательщика:
36
организационно-правовые формы деятельности, применение которых
влечет обязанность постановки на учет в налоговых органах в качестве
самостоятельного налогоплательщика: деятельность через обособленные
подразделения;
организационно-правовые формы деятельности, применение которых не
влечет обязанность постановки на учет в налоговых органах в качестве
самостоятельного налогоплательщика: создание российских коммерческих
организаций с иностранными инвестициями, создание простых товариществ на
основании договора о совместной деятельности без образования юридического
лица, прямая деятельность, применение посреднических отношений по
договору поручения или агентскому договору.
Многообразие выявленных организационно-правовых форм деятельности
обусловлено наибольшей востребованностью торговой и инвестиционной
сферы в России со стороны иностранных коммерческих организаций.
1.3. Регистрация и аккредитация как административно-правовые
методы публичного признания права на хозяйственную деятельность
иностранных коммерческих организаций в России
Выполнение
органами
исполнительной
власти
своих
функций
выражается в определенных формах их деятельности.
Применительно к исполнительной власти форма является способом
выражения ее государственно-правового содержания, т.е. всех тех качеств
(прежде всего юридических), которые характеризуют ее как специфическую
ветвь единой государственной власти
34
.
Примечательно, что в юридической литературе используются два
термина,
одинаково
определяемые
разными
авторами,
«форма
административно-правового регулирования» и «форма управления». Так,
Н.М.Чепурнова и Л.А.Дашкова говорят о форме управления, а А.П.Алехин, А.А
34
См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской
Федерации:учебник. М., 2001. С.191-194.
37
Кармолицкий
и
Ю.М
Козлово
форме
административно-правового
регулирования, имея в виду внешне выраженное действие исполнительного
органа (должностного лица), определенное в рамках его компетенции и
вызывающее определенные последствия
35
.
В обоих случаях определяется форма некоего объекта: в одном случае –
административно-правового регулирования, в другом – управления. Сама по
себе форма относится к философской категории и представляет собой
специфическую организацию содержания, способ его существования
36
. В связи
с этим представляется справедливым утверждение, что форма – это внешнее
выражение предмета. Таким образом, для правильного применения
рассматриваемого определения необходимо выяснить сущность и возможное
внешнее выражение административно-правового регулирования и управления.
Правовое регулирование – это целенаправленное воздействие всех
правовых явлений, в том числе правовых идей, принципов правовой жизни
общества, не воплощенных в юридические формы (законы, нормативно-
правовые акты, решения судебных органов и др.), норм права (системы
правовых норм), других специально-юридических средств, на поведение
людей и на общественные отношения в целях их упорядочения и
прогрессивного развития
37
.
Исходя их этого определения, правовое регулирование выражается,
прежде всего, в установлении общеобязательных норм поведения,
общепризнанных правовых принципов и других правовых явлений и в
обеспечении их соблюдения силой государственного принуждения. Поэтому
формальным выражением административно-правового регулирования, как
одного их видов правового регулирования, является установление
уполномоченными органами государственной власти общеобязательных правил
35
См.:Там же; Дашкова Л.А., Чепурнова Н.М. Административное право: учебно-
методический комплекс. М.: Изд. центр ЕАОИ, 2008.С.90.
36
См.: Кикель П. Краткий философский словарь[Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.terme.ru/dictionary/176
37
См.: Алексеев С.С., Архипов С.И. и др. Теория государства и права: учебник. М.: Норма,
2005.
38
поведения
в
сфере
общественных
отношений, возникающих
при
осуществлении государственно-управленческой деятельности.
В
теории
административного
права
выработаны
определения
государственного управления в широком и узком смыслах. В широком смысле
государственное
управление, по
мнению
Р.В.Голощапова
и
А.Г.
Пяткова,представляет собой целостную сферу деятельностигосударственной
власти, всех её ветвей, органов, должностных лиц,т.е. как реализация
государственной власти во всех её формах иметодах
38
. По мнению Г.Л.
Купряшина, государственное управление - это деятельность по реализации
законодательных, исполнительных,судебных и иных властных полномочий
государства в целяхвыполнения его организационно-регулирующих и
служебныхфункций, как в обществе в целом, так и в отдельных его частях
39
.
В узком смысле государственное управление определяется как
исполнительно-распорядительнаяили
непосредственно
управленческая
деятельность органов государственнойвласти или должностных лиц. При таком
подходе государственное управление сводится к деятельности органов
исполнительной власти, осуществляемой посредствомпринятия правовых
актов, организации и контроля исполнения этихактов и актов органов
законодательной (представительной) власти
40
. Такое определение существенно
сужает сферы реализации государственного управления, отождествляя его с
административным управлением.
Изучив подходы к определению понятия «государственное управление»,
можно сделать вывод, что внешним выражением этого процесса являются
различные виды деятельности органов государственной власти, в частности
органов исполнительной власти, такие как установление общеобязательных
38
См.: Голощапов Р.В., Пятков А.Г. Государственное управление: учебное пособие.
Хабаровск: ДВАГС, 2005.С.24.
39
См.: Государственное управление: основы теории и организации:учебник / под ред.
В.А.Козбаненко. М.: Статут, 2000. С. 64.
40
См., например: Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления:
системный подход. Ростов н/Д, 1997. С.22.
39
правил поведения, реализация мероприятий по контролю и надзору за их
соблюдением и другие.
Таким образом, форму административно-правового регулирования можно
определить как издание уполномоченными органами государственной власти
правовых актов в целях осуществления органами исполнительной власти своих
полномочий.
Приходим к следующим выводам: во-первых, административно-правовое
регулирование является составной частью государственного управления, даже
при узком подходе в определении последнего, и соотносится с ним как частное
и целое; во-вторых, необходимо различать понятия «форма административно-
правового регулирования» и «форма государственного управления»; в-третьих,
внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица),
определенное в рамках его компетенции и вызывающее определенные
последствия, представляет собой не форму административно-правового
регулирования, а разновидность формы государственного управления. В связи с
этим позиция А.П.Алехина, А.А.Кармолицкого и Ю.М. Козлова вызывает
сомнения.
Традиционно в числе форм управленческой деятельности называют:
издание нормативных актов; издание индивидуальных (административных)
актов; совершение иных юридически значимых действий; заключение
договоров;
осуществление
организационных
действий;
выполнение
материально-технических или организационно-технических операций.
Реализация любой формы государственного управления основывается на
применении конкретного метода государственного управления.
В науке административного права под методом управления принято
понимать совокупность приемов и способов воздействия уполномоченного
государственного органа на подчиненные им объекты управления.
К числу основных методов управления относят убеждение и
принуждение. Эти методы применимы в отношении любого объекта
управления. К числу специфических методов относят регистрацию,
40
квотирование, аккредитацию, лицензирование, тарификацию, а также метод
государственного заказа. Специфические методы применяются в отношении
четко определенного законодательством круга лиц и имеют конкретное
назначение, т.е. реализуются в отдельных видах правоотношений.
Применительно к иностранным юридическим лицам остановимся более
подробно на исследовании особенностей применения регистрации и
аккредитации как методов административного регулирования их деятельности.
Гражданский кодекс Российской Федерации указывает на то, что любое
юридическое лицо подлежит государственной регистрации, в результате
которой завершается процесс его создания.
В науке административного права существует точка зрения, согласно
которой государственная регистрация представляет собой важнейшую форму
реализации контроля, которая выражается во внесении в специальные списки, в
книгу, реестры, кадастры различных фактов или явлений с целью учета и
придания факту законности
41
.
Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей»
42
относит понятие государственной
регистрации к числу актов федеральных органов исполнительной власти,
которые заключаются во внесении сведений в государственный реестр (ст. 1).
Вместе с тем, основываясь на положениях Федерального закона «Об
организации предоставления государственных и муниципальных услуг»
43
,
государственную регистрацию юридического лица следует рассматривать в
качестве государственной услуги, одним из принципов предоставления которой
является заявительный порядок осуществления.
41
См., например: Гурин А.И. Государственный контроль как форма осуществления
исполнительной власти:дис. … канд.юрид.наук. Саратов, 2004. С.51.
42
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // СЗ РФ. 13.08.2001. № 33 (ч. I).Ст.
3431.
43
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ (ред. от 05.04.2013) «Об организации
предоставления государственных и муниципальных услуг» // СЗ РФ. 02.08.2010.№ 31.Ст.
4179.
41
Таким образом, государственная регистрация осуществляется на
основании
волеизъявления
юридического
лица, поэтому
ошибочно
утверждение об отнесении государственной регистрации к числу форм
контрольной деятельности государства.
С момента внесения сведений в государственный реестр юридическое
лицо считается созданным и может правомерно осуществлять свою
деятельность. Государственная регистрации является не только методом
публичного признания права юридического лица на осуществление
деятельности, но и методом публичного признания утраты юридическим лицом
такого права в случае его ликвидации или реорганизации. Посредством
государственной
регистрации
подтверждаются
факты
возникновения,
изменения или прекращения правосубъектности юридического лица.
Кроме того, место осуществления государственной регистрации
определяет место нахождения юридического лица.
Нормы гражданского законодательства распространяются в равной мере
и на иностранных юридических лиц, если федеральными законами не
установлено иное. Поскольку в сфере государственной регистрации
федеральные законы не содержат специальных указаний в отношении
иностранных юридических лиц, то можно предположить, что на них
распространяются общие нормы.
Российское законодательство не содержит определения понятия
«иностранное юридическое лицо», тогда как этот термин довольно широко
используется во многих нормативных правовых актах. Вместе с тем некоторые
дефинитивные нормы содержат указания на признаки, которыми должно
обладать юридическое лицо, чтобы признаваться на территории Российской
Федерации иностранным.
Так, Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской
Федерации» определяет понятие «иностранный инвестор», раскрывая его через
понятия «иностранное юридическое лицо» и «иностранная организация». При
этом
указывается,
что
оба
последние
должны
обладать
42
гражданскойправоспособностью,порядок приобретения которой регулируется
законодательно установленными нормами государства, в котором оно
учреждено, и правомочно, в соответствии с законодательством этого
государства,реализовывать инвестиции на территории Российской Федерации.
Статья 11 Налогового кодекса Российской Федерации
44
(далее – НК РФ)
выделяет иностранные организации как особый вид организаций и относит к их
числу любые корпоративные образования, как признаваемые, так и не
признаваемые юридическим лицом по закону иностранного государства,
обладающие
гражданской
правосубъектностью
в
соответствие
с
законодательством этого иностранного государства.
Таким образом, иностранное юридическое лицо – это организация,
созданная в соответствии с законодательством иностранного государства,
обладающая гражданской правоспособностью и наделенная правами
юридического лица в соответствии с законодательством данного государства.
На основании анализа правовых норм можно сделать вывод о том, что
иностранные юридические лица приобретают правоспособность в соответствии
с законодательством соответствующего иностранного государства и не могут
лишиться ее в связи с осуществление деятельности в России. Поэтому
прохождение государственной регистрации на территории Российской
Федерации не имеет смысла.
Необходимо отметить, что на практике зачастую имеет место
отождествление государственной регистрации иностранных юридических лиц с
процедурой постановки их на учет в налоговых органах.
Такое отождествление представляется ошибочным по ряду причин. Во-
первых, различия состоят в целеполагании. Целью государственной
регистрации является удостоверение создания, реорганизации или ликвидации
юридического лица, постановка же на учет в налоговых органах проводится в
целях
осуществления
налогового
контроля.
Во-вторых,
различие
44
Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г.№146-ФЗ (ред.
от 04.03.2013) // СЗ РФ. 03.08.1998. № 31.Ст. 3824.
43
подтверждается наличием двух отдельных государственных реестров –
Единого
государственного
реестра
юридических
лиц
и
Единого
государственного
реестра
налогоплательщиков, в
которые
вносятся
соответствующие записи. В-третьих, в отношении процедуры постановки на
учет законом установлен срок, в течение которого юридическое лицо обязано
подать соответствующее заявление. Для иностранных юридических лиц такой
срок составляет до 30 календарных дней с начала ведения деятельности в
России.
В отличие от государственной регистрации метод аккредитации
применяется в отношении подразделений иностранных организаций,
претендующих на ведение деятельности на территории в России.
Закон об иностранных инвестициях устанавливает, что посредством
аккредитации осуществляется государственный контроль за созданием,
деятельностью и ликвидацией филиала иностранного юридического лица в
порядке, определяемом Правительством РФ. Согласно этому закону филиал
иностранного
юридического
лица
имеет
право
осуществлять
предпринимательскую деятельность на территории Российской Федерации со
дня его аккредитации.
Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 1999 г. № 1419
45
определен федеральный орган исполнительной власти, ответственный за
координацию привлечения прямых иностранных инвестиций в экономику
Российской Федерации и аккредитацию филиалов иностранных юридических
лиц. Согласно этому Постановлению ответственность за аккредитацию
филиалов иностранных юридических лиц возложена на Министерство
экономического развития РФ (далее – Министерство экономического развития),
а выполнение процедур по аккредитации филиалов иностранных юридических
45
Постановление Правительства РФ от 21 декабря 1999 г. № 1419 «О федеральном органе
исполнительной власти, ответственном за координацию деятельности федеральных органов
исполнительной власти по привлечению в экономику Российской Федерации прямых
иностранных инвестиций и аккредитацию филиалов иностранных юридических лиц» //
СЗРФ. 1999. № 52.Ст. 6412.
44
лиц осуществляет федеральное бюджетное учреждение - Государственная
регистрационная палата при Министерстве юстиции РФ (далее -
Государственная регистрационная палата), созданная 6 июня 1994 г. во
исполнение Указа Президента РФ от 27 сентября 1993 г. № 1466
«О совершенствовании работы с иностранными инвестициями». В течение
четырех последующих лет Государственная регистрационная палата
функционировала при Министерстве экономики РФ. В ведение Министерства
юстиции
РФ
(далее
– Министерство
юстиции) Государственная
регистрационная палата была передана Постановлением Правительства РФ от 5
сентября 1998 г. № 1034 «О передаче Государственной регистрационной
палаты при Министерстве экономики Российской Федерации в ведение
Министерства юстиции Российской Федерации».
Необходимо
отметить, что
выдачу
разрешений
на
открытие
представительств иностранных юридических лиц с 1999 г., в соответствии с
утвержденным Положением
46
, осуществляет Министерство юстиции.
Вместе с тем одной из основных целей деятельности Государственной
регистрационной палаты является контроль в рамках предоставленных
полномочий за созданием, деятельностью и ликвидацией как филиалов, так и
представительств иностранных юридических лиц на территории Российской
Федерации посредством аккредитации.
Анализ нормативных правовых актов показывает, что федеральным
законом устанавливается необходимость аккредитации только филиалов
иностранных юридических лиц, тогда как подзаконные нормативные правовые
акты наделяют уполномоченные органы функциями по аккредитации
представительств. В отличие от аккредитации филиалов, предусматривающей
выдачу свидетельства об аккредитации с одновременным внесением сведений в
46
См.:Положение о Министерствеюстиции Российской Федерации, утвержденное Указом
Президента РФ от 2 августа 1999 г. № 954 «Вопросы Министерстваюстиции Российской
Федерации» // СЗ РФ. 2003.№ 40.Ст. 3846; Положение о Министерстве юстиции Российской
Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 954
«Вопросы Министерстваюстиции Российской Федерации» // СЗ РФ. 18.10.2004.№ 42.Ст.
4108.
45
государственный
реестр
филиалов
иностранных
юридических
лиц,
аккредитация представительств состоит из двух этапов: первый завершается
выдачей
разрешения
на
открытие
представительства
иностранного
юридического лица, второй предусматривает внесение сведений о
представительстве в сводный государственный реестр аккредитованных на
территории Российской Федерации представительств и выдачу свидетельства
об аккредитации представительства.
Особенность аккредитации представительств заключается также в том,
что два этапа ее проведения могут осуществляться разными уполномоченными
на то органами.
Помимо
Государственной
регистрационной
палаты
процедуру
аккредитации подразделений иностранных коммерческих юридических лиц в
зависимости от сферы их деятельности может осуществлять целый ряд
ведомств. Так, Министерство иностранных дел РФ, в соответствии со ст. 55
Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах
массовой информации»
47
, выдает разрешения на открытие представительств
зарубежных средств массовой информации, если иное не предусмотрено
межгосударственным договором, заключенным Российской Федерацией. Банк
России, на основании ст. 52 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ
«О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»
48
, выдает
разрешения на создание банков с участием иностранного капитала и филиалов
иностранных банков, а также проводит аккредитацию представительств
кредитных организаций иностранных государств на территории Российской
Федерации. Федеральное агентство воздушного транспорта при Министерстве
транспорта РФ осуществляет аккредитацию представительств иностранных
47
Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 (ред. от 28.07.2012) «О средствах массовой
информации» // Российская газета. 1992. 8 февраля (№ 32).
48
Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ (ред. от 29.12.2012) «О Центральном
банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 15.07.2002.№ 28.Ст. 2790.
46
организаций, осуществляющих деятельность в области гражданской авиации на
территории Российской Федерации
49
.
Анализ нормативно-правовых актов свидетельствует о том, что систему
органов, уполномоченных в области государственного контроля деятельности
иностранных организаций, возглавляют Президент РФ и Правительство РФ, а
полномочия в области аккредитации распределены между двумя, не
зависимыми друг от друга федеральными органами исполнительной власти –
Министерством экономического развития и Министерством юстиции. Причем
аккредитация филиалов иностранных коммерческих юридических лиц отнесена
к ведению Министерства экономического развития, а полномочия по выдаче
разрешений на открытие представительств иностранных юридических
организаций – к ведению Министерства юстиции. На практике мероприятия по
аккредитации как филиалов, так и представительств иностранных
коммерческих
юридических
лиц
осуществляет
непосредственно
Государственная регистрационная палата при Министерстве юстиции, а в
отношении представительств контрольными полномочиями обладает целый ряд
ведомств.
На основании анализа ряда нормативных правовых актов можно
утверждать, что на протяжении длительного периода времени система органов,
осуществляющих аккредитацию иностранных организаций в России, не
подвергалась реформированию. Полномочия по осуществлению аккредитации
и выдаче разрешений рассредоточены среди целого ряда органов
государственной власти и учреждений.
Необходимо
отметить, что
современное
законодательство
не
устанавливает четких отличий между аккредитацией и выдачей разрешения на
ведение деятельности в России подразделений иностранных коммерческих
юридических лиц. Федеральный закон «Об иностранных инвестициях»
49
См. Положение «О Федеральном агентстве воздушного транспорта», утвержденное
Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г.№ 396 (ред. от 15.08.2012) «Об
утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта» // СЗ РФ.
09.08.2004.№ 32.Ст. 3343.
47
содержит указание на обязательность аккредитации филиалов иностранных
организаций для легализации их деятельности, тогда как в Положении о
Министерстве юстиции закреплено его полномочие на выдачу разрешений на
осуществление деятельности представительств иностранных организаций. В
других подзаконных актах в отношении представительств
иностранных
организаций предусмотрена выдача свидетельства об аккредитации.
Представительства иностранных коммерческих юридических лиц в
зависимости от сферы своей деятельности должны обращаться за получением
разрешения на открытие в органы государственной власти, компетенция
которых соответствует виду деятельности иностранного юридического лица.
Представляется, что применение отраслевого принципа в условиях
постоянного реформирования системы федеральных государственных органов
исполнительной власти, внесения изменений, как в наименования, так и в
объем полномочий и отношения подчиненности, усложняет координацию
деятельности между этими органами и ведет к значительному ухудшению
организационных условий инвестиционной деятельности иностранных
юридических лиц в России.
Вместе с тем Федеральный закон от 26 декабря 2008г. № 294-ФЗ
«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля»
50
закрепляет
общие
полномочия
федеральных
органов
исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный
контроль (надзор). В их число входит не только организация государственного
контроля в соответствующих сферах деятельности, но и его непосредственное
осуществление на основе самостоятельно разработанных административных
регламентов, а также организация и проведение мониторинга эффективности
государственного контроля.
50
Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 12.11.2012) «О защите прав
юридических
лиц
и
индивидуальных
предпринимателей
при
осуществлении
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. 29.12.2008.
№ 52 (ч. 1).Ст. 6249.
48
Очевидно, что указанные полномочия в сфере проведения аккредитации и
(или) выдачи разрешений на открытие подразделений иностранных
коммерческих юридических лиц должны возлагаться на Министерство
экономического развития как федеральный орган исполнительной власти,
ответственный за координацию привлечения прямых иностранных инвестиций
в экономику Российской Федерации, а не рассредоточиваться между
неопределенным кругом ведомств.
Подтверждением этого суждения могут служить и преобразования по
созданию в России единой национальной системы аккредитации. В
соответствии с Указом Президента РФ от 24 января 2011 г. №86 «О единой
национальной системе аккредитации»
51
в целях повышения эффективности
государственного управления в сфере аккредитации была сформирована единая
национальная система аккредитации, концепция которой была одобрена
Правительством РФ в 2010 г.
В национальной системе аккредитации функции по выработке и
реализации
государственной
политики
и
нормативно-правовому
регулированию в сфере аккредитации возложены на Министерство
экономического развития. В целях формирования единой национальной
системы
аккредитации
создан
специальный
государственный
орган
исполнительной власти – Федеральная служба по аккредитации, находящаяся в
ведении Министерства экономического развития и наделенная полномочиями
по аккредитации органов по сертификации, испытательных лабораторий
(центров), граждан и организаций, экспертов и экспертных организаций. В этой
связи к 2012 г. осуществлялась поэтапная передача полномочий федеральных
органов исполнительной власти в сфере аккредитации, уточнялись их функции
в сфере аккредитации с учетом образования Федеральной службы по
аккредитации. Тем не менее анализ нормативных правовых актов показал, что
сложившаяся тенденция централизации в сфере государственной аккредитации
51
Указ Президента РФ от 24 января 2011 г. № 86 (ред. от 21.05.2012) «О единой
национальной системе аккредитации» // СЗ РФ. 31.01.2011.№ 5.Ст. 709.
49
не затронула сферу общественных отношений, возникающих при аккредитации
подразделений иностранных юридических лиц в России.
Таким образом, в настоящее время сложилась ситуация, при которой
система органов, осуществляющих аккредитацию подразделений иностранных
юридических лиц, существует отдельно от органов, действующих в рамках
единой
национальной
системы
аккредитации. Ответственность
за
осуществление аккредитации в Российской Федерации и нормотворческие
полномочия в этой сфере возложены на Министерство экономического
развития, тогда как функции по непосредственному осуществлению процедур
аккредитации подразделений иностранных юридических лиц в России лежат на
Государственной
регистрационной
палате
Министерства
юстиции.
Аккредитацию осуществляют органы, не находящиеся между собой в прямом
подчинении и обладающие нормотворческими полномочиями в разных сферах
деятельности, например Министерство экономического развития и Банк
России; а также органы, которые в силу своего статуса не могут осуществлять
контрольные функции, в качестве примера можно привести Федеральное
агентство воздушного транспорта.
Действующая система органов, наделенных полномочиями в сфере
аккредитации подразделений иностранных юридических лиц в России,
длительное время не подвергалась реформированию. В результате в настоящее
время она перестала соответствовать требованиям эффективности и единства.
В этой связи представляется необходимым внести в данную структуру
изменения и внедрить её в сформированную единую национальную систему
аккредитации.
Для реализации этого все полномочия по осуществлению процедур
аккредитации подразделений иностранных юридических лиц, как филиалов, так
и представительств, вне зависимости от рода их деятельности необходимо
передать Федеральной службе по аккредитации при Министерстве
экономического развития, а полномочия по правовому и организационному
обеспечению осуществления этих процедур возложить на специальное
50
структурное подразделение – Департамент государственного регулирования в
экономике
Министерства
экономического
развития,
одной
из
задачдеятельности
которого
является
совершенствование
контрольно-
надзорных функций в различных сферах общественных отношений, в том числе
и с целью повышения инвестиционной привлекательности. Полагаем, что
реализация такого предложения существенно сократит организационные
затраты как уполномоченных органов государственной власти, так и
иностранных организаций, желающих осуществлять деятельность в России
через обособленные подразделения, что будет способствовать формированию
благоприятных условий для привлечения иностранных инвестиций.
Анализ Регламента исполнения процедур аккредитации филиалов и
представительств иностранных юридических лиц в Государственной
регистрационной палате
52
(далее - Регламент) позволяет выделить три этапа
исполнения процедуры аккредитации: подготовительный этап, в течение
которого иностранное юридическое лицо-заявитель осуществляет подготовку
документов и представляет их в Государственную регистрационную палату;
этап экспертизы представленных заявителем документов; и этап выдачи
разрешения на ведение деятельности и (или) свидетельства об аккредитации.
На первом этапе для аккредитации филиала заявителю необходимо
представить:
письменное заявление о проведении аккредитации и внесении его в
государственный
реестр
филиалов
иностранных
юридических
лиц,
аккредитованных на территории Российской Федерации;
документ,
подтверждающий
факт
регистрации
иностранного
юридического лица в соответствии с законодательством страны его места
нахождения;
учредительные документы иностранного юридического лица;
52
Утвержден приказом Государственной регистрационной палаты от 10 октября 2007 г.
№ 60/об.
51
решение иностранного юридического лица о создании филиала в
Российской Федерации;
оригинал и нотариально заверенную копию положения о филиале
иностранного юридического лица;
рекомендательное письмо иностранного банка, обслуживающего
иностранное юридическое лицо, с подтверждением его платежеспособности;
нотариально заверенную копию генеральной доверенности о наделении
руководителя филиала иностранного юридического лица в Российской
Федерации необходимыми полномочиями;
нотариально
заверенную
копию
удостоверенной
нотариусом
доверенности уполномоченному лицу на ведение дел в Государственной
регистрационной палате;
карточку сведений о филиале иностранного юридического лица.
Представление
в
Государственную
регистрационную
палату
недействительных документов является основанием для приостановления
процедуры аккредитации.
Характерно то, что для аккредитации представительства, кроме
указанных документов, также требуется предоставить письма российских
деловых партнеров, содержащих рекомендации об иностранной организации, в
количестве не менее двух. Особой формы таких писем не утверждено, но они
должны быть выполнены на фирменных бланках, содержащих сведения о
партнере, подписи руководителей, заверенные печатями. К числу необходимых
документов относится подтверждение адреса представительства иностранной
организациина территории Российской Федерации; в качестве такого
документа может выступать гарантийное письмо либо договор аренды.
Следующие этапы исполнения процедуры аккредитации осуществляются
без участия иностранного юридического лица или его подразделения и
включают в себя действия по проведению экспертизы документов заявителя на
предмет
соответствия
их
нормам
российского
и
международного
52
законодательства, выдаче заявителю свидетельства или разрешения на
открытие представительства.
В соответствии с Регламентом исполнение процедур аккредитации
представительства завершается выдачей заявителю разрешения на открытие и
свидетельства о внесении в реестр. Причем одновременная выдача этих
документов возможна только в случае прохождения аккредитации
представительства в Государственной регистрационной палате. С этого
момента
аккредитованное
представительство
приобретает
право
на
осуществление деятельности. Если представительство проходило процедуру
аккредитации в ином аккредитующим органе, то датой завершения процедуры
аккредитации будет дата выдачи свидетельства о внесении в реестр, выданного
Государственной регистрационной палатой, а не дата выдачи аккредитующим
органом разрешения на открытие. При аккредитации филиала заявителю
выдается только свидетельство о внесении в реестр.
Отказ в аккредитации филиала возможен только в целях защиты основ
конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов
других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 21
Закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»). Как видно из
содержания правовой нормы, устанавливающей названное ограничение, в
отношении представительства иностранного юридического лица такое
ограничение не распространяется, что представляется значительным
упущением, поскольку представительство, как один из видов подразделений
иностранных юридических лиц, своей деятельностью, так же как и филиал,
может посягать на основополагающие ценности государства.
Тем не менее реальные механизмы обеспечения соблюдения этого
ограничения не закреплены ни в Регламенте исполнения процедур
аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц, ни
в подзаконных актах иных аккредитующих органов. Этап экспертизы сводится
к формальной проверке документов.
53
Под соответствием требованиям международного и российского
законодательства
Государственная
регистрационная
палата
понимает
правомочность органа (лица) на издание документа, полномочия лица,
подписавшего
документ, нотариальное
удостоверение
документов
в
установленных законодательством случаях, порядок легализации, скрепление
документов печатями, наличие надлежащих подписей должностных или
уполномоченных лиц, наличие несоответствий и разночтений в переводах
документов. Таким образом, соответствие требованиям законодательства
оценивается по формальным показателям, при этом сама сущность и специфика
деятельности
ни
иностранной
организации, ни
ее
аккредитуемого
подразделения не оказывает влияния на ход процедуры аккредитации.
Фактически экспертиза не обеспечивает соблюдения норм Федерального
закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» о защите
основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных
интересов других лиц, обеспечении обороны страны и безопасности
государства.
Контролирующий орган, осуществляющий процедуру аккредитации, по
ее итогам правомочен:
1) выдать свидетельство об аккредитации и (или) разрешение при
соблюдении заявителем всех установленных требований;
2) приостановить исполнение процедуры аккредитации.
Основаниями для приостановления исполнения процедуры аккредитации
выступают ненадлежащее оформление документов, неполнота представленных
документов или содержащихся в них сведений, недостоверность информации,
отсутствие подтверждения оплаты госпошлины и аккредитационного сбора.
Приостановление процедуры аккредитации, помимо уполномоченного органа,
может быть также инициировано по обращению заявителя или по решению
суда.
Существенным недостатком правового регулирования проведения
процедуры аккредитации, на наш взгляд, является то обстоятельство, что
54
аккредитующие органы не наделены полномочиями по отказу в выдаче
заявителям свидетельства и (или) разрешения на ведение деятельности, что
вступает в противоречие с нормой ст. 21 Федерального закона «Об
иностранных инвестициях», которая предусматривает возможность отказа в
аккредитации.
После завершения процедуры аккредитации, независимо от того, каким
аккредитующим органом она осуществлялась, запись о представительстве
вносится в сводный государственный реестр аккредитованных на территории
Российской
Федерации
представительств
иностранных
компаний.
Представительства, аккредитованные Государственной регистрационной
палатой, получают свидетельство о внесении в реестр одновременно с
разрешением на открытие.
Исключительными полномочиями по ведению указанного реестра
наделена Государственная регистрационная палата.
Сведения
о
филиалах
иностранных
организаций
вносятся
в
государственный
реестр
филиалов
иностранных
юридических
лиц,
аккредитованных на территории Российской Федерации.
Одним
из
существенных
недостатков
современной
системы
аккредитации, как отмечают некоторые ученые
53
, является то, что полномочия
по аккредитации в отношении разных уполномоченных органов закреплены в
нормативных правовых актах, обладающих не одинаковой юридической силой.
Например, Банк России и Торгово-промышленная палата осуществляют
полномочия по аккредитации на основании федерального закона, а иные
уполномоченные органы на основании подзаконных нормативных правовых
актов.
Анализ
правовых
норм, регулирующих
порядок
проведения
аккредитации, позволяет сделать вывод о том, что, помимо проблем,
53
См., например:Талапина Э.В. Аккредитация представительств иностранных юридических
лиц в России // Право и экономика. 2001. № 7; Трапезников В.А. Аккредитация
представительств и филиалов иностранных инвесторов по законодательству Российской
Федерации: проблемы правового регулирования // Законодательство и экономика. 2009. № 5.
55
относящихся к системе аккредитации в целом, существует ряд недостатков
непосредственно процедуры аккредитации.
Среди наиболее существенных недочётов, на наш взгляд, можно
выделитьследующие:
на этапе экспертизы законодательно не обеспечены механизмы
выявления
возможности
угрозы
основам
конституционного
строя,
нравственности, здоровья, правам и законным интересам других лиц,
обеспечению обороны страны и безопасности государства, хотя Федеральный
закон
«Об
иностранных
инвестициях
в
Российской
Федерации»
предусматривает отказ в аккредитации в целях защиты этих ценностей;
регламент
проведения
процедуры
аккредитации
не
наделяет
аккредитующие органы полномочиями по отказу в выдаче свидетельства об
аккредитации и (или) разрешения на ведение деятельности и, соответственно,
не содержит оснований для такого отказа;
не установлен срок для устранения заявителем замечаний, выявленных
аккредитующим органом на этапе экспертизы и повлекших приостановление
исполнения процедуры аккредитации;
перечень документов, необходимых для прохождения аккредитации, не
содержит документов, подтверждающих оплату заявителем госпошлины и
аккредитационного сбора;
законодательно
не
установлен
порядок
взаимодействия
уполномоченных
по
аккредитации
представительств
иностранных
юридических лиц органов с Государственной регистрационной палатой при
Министерстве юстиции на этапе передачи документов для внесения записи в
реестр.
Последняя из выявленных проблем может быть решена посредством
передачи всех полномочий по осуществлению процедур аккредитации
подразделений иностранных юридических лиц Федеральной службе по
аккредитации, созданной в целях формирования единой национальной системы
аккредитации.
56
Таким образом, действующая система аккредитации содержит ряд
проблем, возникающих из-за отсутствия единообразия нормативных актов,
регулирующих порядок ее проведения,что порождает несогласованность и
противоречивость в деятельности уполномоченных органов.
В целях устранения выявленных проблем представляется необходимым
внести дополнения в Регламент исполнения процедур аккредитации филиалов и
представительств иностранных юридических лиц.
Во исполнение положений Федерального закона «Об иностранных
инвестициях» необходимо дополнить Регламент пунктами 14.1 и 18.2
следующего содержания:
«В целях защиты основ конституционного строя, нравственности,
здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны
и безопасности государства Председателем Палаты утверждается состав
экспертной комиссии, которая на основании поданных заявителем документов
для аккредитации филиалов выносит решение о дальнейшем оформлении
документов или об отказе в аккредитации.
Состав экспертной комиссии формируется с участием служащих аппарата
федерального органа исполнительной власти, наделенного полномочиями в
сфере деятельности иностранного юридического лица, выступающего
заявителем федеральных органов исполнительной власти и (или) специалистов
учреждений, соответствующих виду деятельности заявителя.
Экспертная
комиссия
имеет
право
запрашивать
у
заявителя
дополнительную информацию.
Экспертная
комиссия
направляет
свое
решение
специалисту,
ответственному за проведение экспертизы»;
«Если при проведении экспертизы обнаружится, что деятельность
филиала иностранного юридического лица в Российской Федерации будет
угрожать основам конституционного строя, нравственности, здоровья, правам и
законным интересам других лиц, обеспечению обороны страны и безопасности
государства, то специалист, ответственный за экспертизу документов, на
57
основании решения экспертной комиссии готовит заключение об отказе в
аккредитации и передает его в подразделение, исполняющее функции по
приему и выдаче документов».
При наличии замечаний аккредитующего органа к представленным
заявителем документам в целях соблюдения сроков проведения процедуры
аккредитации необходимо установить срок, в который заявитель обязан
устранить замечания аккредитующего органа, дополнив пункт 17 Регламента
после слова «заявление» словами «в котором указывает разумный срок для
устранения замечаний». При определении продолжительности этого срока
аккредитующий орган должен исходить из конкретных, фактических
обстоятельств и сущности замечаний, подлежащих устранению.
В то же время аккредитующий орган должен быть наделен правомочиями
по применению санкции в случае нарушения заявителем срока устранения
замечаний, повлекших приостановление исполнения процедуры аккредитации.
Поэтому представляется целесообразным дополнить Регламент пунктом 18.1
следующего содержания: «В случае если заявитель в разумный срок не
устранит выявленные замечания, специалист, ответственный за прием и выдачу
документов, выдает заявителю заключение о возвращении поданных
документов».
Для подтверждения факта уплаты заявителем аккредитационного сбора
целесообразно дополнить перечень документов для открытия (аккредитации)
представительств и перечень документовдля аккредитации и внесения
филиала в государственный реестр филиалов иностранных юридических
лиц, аккредитованных на территории Российской Федерации, документом,
подтверждающим уплату аккредитационного сбора.
В целях закрепления на федеральном уровне государственного контроля
над созданием и ликвидацией представительств иностранных юридических лиц
в России в форме аккредитации представляется необходимым внести
изменения в ст. 21 Федерального закона «Об иностранных инвестициях»,
заменив в ее названии и тексте слово «филиал» на слово «подразделение».
58
В результате проведенного исследования можно сделать вывод о том, что
существующая
процедура
аккредитации
подразделений
иностранных
коммерческих организаций на территории Российской Федерации не является
эффективной, что обусловлено отсутствием единого уровня правового
регулирования осуществления аккредитации, недостатками в построении
системы органов, осуществляющих аккредитацию, и отсутствием четко
утвержденного перечня их полномочий, в частности по приостановлению,
прекращению и отказу в проведении аккредитации. Выявленные недостатки
существенноснижают качество организационных условий осуществления
инвестиционной деятельности
в России иностранных коммерческих
юридических лиц.
1.4. Основания и порядок приостановления и прекращения деятельности
иностранных коммерческих организаций в Российской Федерации
Приостановление
и
прекращение
деятельности
российского
юридического лица напрямую связано с ограничением егоправосубъектности
вплоть до полной ее утраты. Однако приостановление или прекращение
деятельности иностранной коммерческой организации на территории России не
влечет таких последствий для этой организации в целом, а сокращает лишь
территориальные пределы ее деятельности.
Иностранная
коммерческая
организация
может
самостоятельно
принимать решение о приостановлении или прекращении деятельности на
территории
России. Вместе
с
тем
российское
законодательство
предусматривает ряд оснований для приостановления и прекращения
деятельности иностранной коммерческой организации без её согласия. Таким
образом, следует различать основания добровольного и принудительного
приостановления и прекращения деятельности иностранных коммерческих
организаций в России.
Добровольное
приостановление
или
прекращение
деятельности
реализуется на основании приказа руководителя иностранной коммерческой
59
организации. Основания для принятия таких решений определяются
организацией самостоятельно, исходя из показателей целесообразности и
эффективности осуществляемой деятельности, и закрепляются в локальных
актах организации. При добровольном приостановлении деятельности
иностранная организация сохраняет свое присутствие на территории
Российской Федерации в качестве самостоятельного субъекта правоотношений.
Добровольное прекращение деятельности осуществляется в соответствии с
гражданским законодательством Российской Федерации и может быть
реализовано путем выхода из состава участников совместного юридического
лица, расторжения договора простого товарищества, расторжения иных
гражданско-правовых договоров или окончания срока их действия, принятия
решения о закрытии филиала или представительства на территории Российской
Федерации. При этом отношения, возникающие в этой связи с органами
исполнительной власти в России, носят уведомительный характер.
Основания для принудительного прекращения деятельности иностранной
коммерческой организации в России содержатся в ряде нормативных правовых
актов.
Так, в п. 14 Положения о порядке открытия и деятельности в СССР
представительств иностранных фирм, банков и организаций
54
закреплены
основания принудительного прекращения деятельности подразделений
иностранных коммерческих организаций. Анализ перечня таких оснований
позволяет подразделить их на две группы: возникающие вследствие деяний
иностранной организации и не зависящие от деяний иностранной организации.
В первую группувходят ликвидация головной иностранной организации,
нарушение российского законодательства и условий открытия и деятельности
подразделений иностранной организации в России. При этом решение о
прекращении деятельности принимает аккредитующий орган. Ко второй группе
54
Утверждено Постановлением Совета Министров СССР от 30 ноября 1989г. № 1074
«Об утверждении Положения о порядке открытия и деятельности в СССР представительств
иностранных фирм, банков и организаций» // Свод законов СССР.Т. 9. С. 173.
60
оснований относятся истечение срока действия свидетельства об аккредитации
филиала или разрешения на ведение деятельности представительства,
прекращение
действия
заключенного
с
иностранным
государством
межправительственного соглашения, на основании которого открыто
представительство, если это прямо предусмотрено в таком соглашении.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
55
содержит
перечень
оснований
административного
приостановления
деятельности и временного запрета деятельности иностранных коммерческих
организаций.
Административное
приостановление
деятельности
законодательно
определяется как временное прекращение деятельности. Причем такая санкция
может применяться в отношении отдельных филиалов или представительств
иностранной коммерческой организации на территории Российской Федерации,
эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, выполнения
отдельных видов работ или оказания услуг.
Административное приостановление деятельности может применяться в
качестве меры наказания к иностранным юридическим лицам наряду с
предупреждением, административным штрафом, конфискацией предмета или
орудия совершения административного правонарушения (ст. 3.2 КоАП РФ).
Как отмечают Г.И. Калинин и Л.Е. Калинина, данная мера является
альтернативной и не должна применяться во всех возможных случаях.
Небольшое количество административных приостановлений деятельности
объясняется тем, что применение этого наказания инициируется как мера
исключительная, в случае неоднократного выявления фактов неисполнения
ранее выданных предписаний об устранении выявленных нарушений
56
.
55
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря
2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 23.07.2013) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.09.2013) //
Российская газета. 2001. 31 декабря(№ 256).
56
См.: Калинин Г.И., Калинина Л.Е. К вопросу о применении административного
приостановления деятельности // Право и экономика. 2012. № 4. С. 6670.
61
Основаниями для применения административного приостановления
деятельности иностранной коммерческой организации являются:
возникновение угрозы жизни или здоровью людей, возникновения
эпидемии, эпизоотии, заражения или засорения подкарантинных объектов
карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной
катастрофы;
причинение
существенного
вреда
состоянию
или
качеству
окружающей среды;
совершение административного правонарушения в области:
оборота наркотических средств, психотропных веществ и их
прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или
психотропные вещества либо их прекурсоры, и их частей,
содержащих наркотические средства или психотропные вещества
либо их прекурсоры,
противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных
преступным путем, и финансированию терроризма,
установленных в соответствии с федеральным законом в отношении
иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных
организаций ограничений на осуществление отдельных видов
деятельности,
правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к
трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том
числе в торговых комплексах),
порядка управления,
общественного порядка и общественной безопасности,
градостроительной деятельности,
транспортной безопасности,
62
продажи входных билетов на посещение спортивных мероприятий и
церемоний XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских
зимних игр 2014 года в городе Сочи.
В отношении иностранных организаций Кодексом Российской Федерации
об административных правонарушениях устанавливается дополнительная
группа
оснований
применения
административного
приостановления
деятельности в качестве административной ответственности. Эти основания
связаны с нарушением иностранной организацией ограничений на
осуществление отдельных видов деятельности на территории Российской
Федерации. Анализ законодательных актов позволяет определить перечень
видов деятельности, в отношении которых установлены ограничения для
иностранных юридических лиц и их подразделений. К таким видам
деятельности относятся: страховая деятельность, деятельность средств
массовой информации, осуществление международных автомобильных
перевозок, рыболовство, осуществление
иностранных
инвестиций
в
хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения
обороны страны и безопасности государства.
Так, Закон Российской Федерации «Об организации страхового дела в
Российской Федерации»
57
вводит ограничение на осуществление страховой
деятельности иностранными организациями в России, имеющими опыт ведения
такой деятельности в соответствующем иностранном государстве менее
пятнадцати лет, а также участвующими в деятельности российских страховых
организаций менее двух лет. Кроме того, указанный закон устанавливает запрет
на осуществление отдельных видов страхования и некоторых объектов личного
страхования дочерними обществами иностранных инвесторов или российскими
организациями с долей участия иностранных организаций в уставном капитале
более сорока девяти процентов, если указанная деятельность осуществляется
57
Закон Российской Федерации от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 (ред. от 28.06.2013)
«Об организации страхового дела в Российской Федерации» // Российская газета. 1993. 12
января (№6).
63
иностранными организациями государств членов европейских сообществ,
являющихся сторонами Соглашения о партнерстве и сотрудничествеот 24 июня
1994 г., учреждающего партнерство между Российской Федерацией, с одной
стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой
стороны. Однако указанный запрет преодолевается путем получения
предварительного разрешения органа страхового надзора.
Закон «О средствах массовой информации»
58
устанавливает запрет на
учреждение в России телеканалов, радиоканалов, теле-, радио-, видеопрограмм
иностранными юридическими лицами, а также запрет в отношении российских
юридических лиц с долей иностранного капитала в уставном капитале от
пятидесяти процентов и более на учреждение организаций, осуществляющих
вещание, зона уверенного приема передач которых охватывает половину и
более половины субъектов Российской Федерации либо территорию, на
которой проживает половина и более половины численности населения
Российской Федерации.
Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических
ресурсов»
59
запрещает иностранным юридическим лицам осуществлять
рыболовство, представляющее собой предпринимательскую деятельность, а
также использовать принадлежащие им суда для рыболовства российскими
лицами в предпринимательских целях.
Федеральный закон «О порядке осуществления иностранных инвестиций
в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения
обороны страны и безопасности государства»
60
устанавливает ограничения,
связанные с осуществлением иностранными инвесторами или группой лиц
инвестиций в форме приобретения акций (долей), составляющих уставные
58
Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. №2124-1 (ред. от 14.07.2013)
«О средствах массовой информации» // Российская газета. 1992. 8 февраля (№32).
59
Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. №166-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О рыболовстве и
сохранении водных биологических ресурсов» // Российская газета. 2004. 23 декабря(№284).
60
Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ (ред. от 16.11.2011) «О порядке
осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие
стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» // СЗ
РФ. 05.05.2008.№ 18.Ст. 1940.
64
капиталы хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для
обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также с
совершением иных сделок, в результате которых устанавливается контроль
иностранных инвесторов или группы лиц над такими хозяйственными
обществами. Указанный закон устанавливает специальную процедуру
предварительного согласования таких сделок, реализуемую Федеральной
антимонопольной службой, которая является уполномоченным федеральным
органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю за
осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества,
имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и
безопасности государства
61
. В результате предварительного согласования на
иностранного инвестора возлагаются в безусловном порядке дополнительные,
определенные законом, обязательства.
Таким образом, ограничения и запреты, нарушение которых является
основанием к административному приостановлению деятельности иностранной
организации, устанавливаются в отношении непосредственной деятельности
иностранной
организации
и
такой
организационно-правовой
формы
деятельности, как участие в российском юридическом лице, путем внесения
доли в уставный капитал. Российское законодательство в отдельных случаях
устанавливает дополнительные требования к иностранным коммерческим
организациям, желающим осуществлять отдельные виды деятельности на
территории Российской Федерации, например к опыту ведения аналогичного
вида деятельности на территории иностранного государства или к
территориальным пределам распространения деятельности иностранных
организаций в России. При этом не установлено полных запретов в отношении
иностранных коммерческих организаций на участие в создании российских
хозяйственных обществ с иностранным капиталом, деятельность которых
61
Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331 (ред. от 25.04.2011)
«Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» // СЗ РФ.
02.08.2004.№ 31.Ст. 3259.
65
имеет стратегическое значение для обороны и безопасности России.
Фактически вопрос об осуществлении контроля над деятельностью
хозяйственного общества, напрямую связанного с обеспечением обороны и
безопасности Российской Федерации, иностранным инвестором решается
путем издания административного акта управления. Представляется, что такой
порядок контроля осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные
общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны
и безопасности государства, не способен в должной мере обеспечить
публичные интересы государства, поскольку создает угрозу государственному
суверенитету России. В этой связи представляется необходимым ввести
ограничение на приобретение иностранными инвесторами голосующих акций
хозяйственного общества, имеющего стратегическое значение для обеспечения
обороны страны и безопасности государства, в целях недопущения
установления над этим обществом контроля со стороны иностранного
инвестора.
Федеральным законом «О мерах воздействия на лиц, причастных к
нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан
Российской Федерации»
62
предусматривает приостановление деятельности на
территории Российской Федерации находящихся под контролем граждан США
юридических лиц, если такие граждане причастны к нарушению
основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской
Федерации. Формально указанный закон вводит такое ограничение в
отношении физических лиц, а не организаций. Учитывая, что применение
указанной меры пресечения тесно связано с личностью гражданина США,
приостановление деятельности может распространиться и на иностранное
юридическое лицо, единственным учредителем которого будет являться
гражданин США, внесенный Министерством иностранных дел РФ в
62
Федеральный закон от 28 декабря 2012 г. № 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц,
причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод
граждан Российской Федерации» // Российская газета. 2012. 29 декабря(№ 302).
66
соответствующий список. Таким образом, указанный закон косвенно
устанавливает в отношении некоторых иностранных юридических лиц,
осуществляющих деятельность на территории России в форме участия в
российских юридических лицах, основание для приостановления такой
деятельности.
Многие
аналитики
характеризуют
ограничения, установленные
указанным федеральным законом, как симметричные меры, принятые
Российской Федерацией в ответ на Закон Магнитского
63
. В этом случае
приостановление деятельности организации не может рассматриваться в
качестве административного наказания, поскольку организация в данном
случае не является субъектом административного правонарушения. В этой
связи следует говорить о применениив Российской Федерации института
реторсий. Однако в отношении иностранного гражданина мера в виде
приостановления деятельности российского юридического лица с иностранным
капиталом одновременно нарушает права и законные интересы российских
соучредителей такой организации на осуществление не запрещенной законом
деятельности в форме образования юридического лица. Этот вывод следует из
содержания ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой права и свободы
человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в
той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного
строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц,
обеспечения обороны страны и безопасности государства. Ограничение
деятельности организации, предусмотренное Федеральным законом «О мерах
воздействия…», является избыточной мерой, одновременно ограничивающей
право российских граждан на ведение деятельности, в том числе
63
См., например: Обзор Федерального закона от 28 декабря 2012 г. № 272-ФЗ «О мерах
воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека,
прав и свобод граждан Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Режим доступа:
www.garant.ru/hotlaw/federal/440464;
Официальный
сайт
РИА
«Новости»
www.ria.ru/politics/20121221/915806320.html
67
предпринимательской, в форме образования юридического лица по не
предусмотренным Конституцией РФ основаниям.
В этой связи представляется необходимым установить такую меру
пресечения в отношении соответствующих иностранных граждан, которая не
влияла бы на права и законные интересы российских граждан и организаций.
Предлагается внести изменения в п. 2 ст. 2 указанного Федерального закона,
заменив меру в виде приостановления деятельности на территории Российской
Федерации юридических лиц, находящихся под контролем соответствующих
граждан США, мерой в виде запрета на использование и распоряжение
имуществом и имущественными правами этих граждан на территории
Российской Федерации.
В результате проведенного исследования можно сделать вывод о том, что
административное приостановление деятельности может применяться к
иностранной коммерческой организации вне зависимости от того, было ли ею
совершено административное правонарушение или нет. Поэтому применение в
отношении иностранных коммерческих организаций административного
приостановления деятельности можно рассматривать, с одной стороны, как
административное наказание, а с другой как охранительную меру,
применяемую по основаниям, не зависящим от правомерности деятельности
иностранной коммерческой организации.
Таким образом, можно выделить следующие группы оснований
приостановления деятельности иностранной коммерческой организации в
России:
на основании решения учредителей;
в целях защиты прав и свобод человека и гражданина и охраны
окружающей среды;
в порядке применения административной ответственности за
совершение иностранной организацией правонарушения на территории
Российской Федерации;
68
в порядке применения ограничительных мер в отношении
иностранного гражданина, осуществляющего контроль над российским
юридическим лицом.
69
ГЛАВА 2. ИНОСТРАННЫЕ КОММЕРЧЕСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ КАК
СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ В
НАЛОГОВОЙ СФЕРЕ
2.1. Особенности налоговой правосубъектности иностранных
коммерческих организаций
В целях проведения комплексного исследования административно-
правового статуса иностранных коммерческих организаций в Российской
Федерации необходимо исследовать не только элементы такого статуса,
характерные для указанных субъектов при их участии в административных
правоотношениях в целом, но и элементы правового статуса, возникающие при
участии иностранных коммерческих организаций в административных
правоотношениях конкретной сферы. В связи с этим особый интерес
представляют административные правоотношения в налоговой сфере,
поскольку иностранные коммерческие организации, являясь их участниками,
приобретают дополнительное содержание административно-правового статуса.
Тогда как в иных сферах административных правоотношений правовой статус
иностранных коммерческих организаций не содержит существенных отличий
по сравнению с российскими субъектами или не выходит за рамки уже
исследованных общих элементов.
Правовой статус является важнейшей характеристикой субъекта
правоотношения, определяющей особенности его правового положения, путем
наделения определенным объемом прав и обязанностей. Основу правового
статуса составляет правосубъектность.
Правосубъектность представляет собой сложное юридическое свойство,
состоящее из двух элементов – правоспособности и дееспособности
64
.
Правоспособность– это предусмотренная нормами права способность
(возможность) лица иметь субъективные права и юридические обязанности.
64
См.: Чепурнова Н.М., Серёгин А.В. Теория государства и права:учебное пособие. М.:
ЕАОИ, 2007. С.353.
70
Дееспособность– предусмотренная нормами права способность и юридическая
возможность лица своими действиями приобретать и осуществлять права и
обязанности.
Поскольку
юридические
лица
могут
выступать
субъектами
правоотношений, регулируемых нормами разных правовых отраслей, в
юридической литературе выделяют виды правосубъектности по отраслевому
признаку,
например
гражданскую
правосубъектность,
налоговую
правосубъектность и другие.
В большей степени научные исследования затрагивают проблемы
гражданской правосубъектности юридических лиц. Вопросы налоговой
правосубъектности не нашли должного отражения в юридической литературе.
Принято считать, что правоспособность и дееспособность юридического
лица, образующие
его
правосубъектность, возникают
с
момента
государственной регистрации. На наш взгляд, это утверждение в полной мере
справедливо только в отношении гражданской правосубъектности. Лицо,
наделенное правосубъектностью, получает возможность иметь, приобретать и
осуществлять не абстрактные права и обязанности, а предусмотренные
нормами
конкретных
правовых
отраслей.
Момент
наступления
правосубъектности должен определяться сущностью правоотношений,
регулируемых нормами конкретной правовой отрасли.
Р.А. Сергиенко отмечает, что сущность налоговой правосубъектности
организации можно понять, только рассматривая данный вопрос через призму
определенной области правоотношений, а не вообще (независимо от характера
правоотношений, участником которых может быть лицо)
65
.
Справедливо
утверждение
Е.Г.
Бельковой
о
том,
что
отраслеваяправосубъектность определяется объемом дееспособности
66
.
65
См.: Сергиенко Р.А. Налоговая правосубъектность организации // Финансовое право. 2002.
№ 2.
66
См.: Белькова Е.Г. О категориях «правосубъектность» и «праводееспособность» //Известия
ИГЭА. 2006. № 6.С. 55-58.
71
Поэтому
в
целях
исследования
особенностей
налоговой
правосубъектности иностранных юридических лиц необходимо рассмотреть
налоговые отношения как особый вид общественных отношений и определить
условия участия в них иностранных организаций.
В.Ф. Евтушенко
определяет
налоговое
правоотношение
как
урегулированное нормами законодательства о налогах и сборах имущественно-
организационное
публичное
властное
общественное
отношение,
складывающееся в сфере налогообложения между субъектами, наделенными
налоговой правосубъектностью, обязательным участником которого является
публично-правовое образование
67
.
Публично-правовой характер общественных отношений, регулируемых
нормами налогового права, предусматривает неравенство участников этих
правоотношений
–
публично-правовых
образований
и
иных
субъектовналогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов.
В соответствии со ст. 9 НКРФ участниками отношений, регулируемых
законодательством о налогах и сборах, являются организации и физические
лица, признаваемые налогоплательщиками или плательщиками сборов.
Помимо юридических лиц, образованных в соответствии с российским
законодательством, к организациям относятся иностранные юридические лица,
компании и другие корпоративные образования,международные организации,
филиалы и представительства указанных иностранных лиц и международных
организаций, созданные на территории Российской Федерации.
Поэтому
иностранные
юридические
лица,
их
филиалы
и
представительства, созданные на территории Российской Федерации,
признаются участниками налоговых отношений.
Таким образом, налоговая правосубъектность иностранной организации
может быть определена как предусмотренная нормами законодательства о
налогах и сборах способность (возможность) иностранного юридического лица,
67
Евтушенко В.Ф. Понятие и признаки налогового правоотношения в аспекте современного
налогового права // Финансовое право. 2005. № 9. С. 4.
72
его филиалов и представительств, созданных на территории Российский
Федерации, иметь права и обязанности участника налоговых правоотношений и
своими действиями приобретать и осуществлять их.
Важной особенностью участия иностранных организаций в налоговых
правоотношениях в России является признание филиалов и представительств
иностранной организации, действующих на территории Российской Федерации,
в качестве отдельных организаций. Наделение структурного подразделения
иностранного юридического лица статусом организации позволяет признать их
в
качестве
самостоятельного
субъекта
налоговых
правоотношений,
обладающих налоговой правосубъектностью, тогда как подразделения
российских организаций не выступают самостоятельными участниками
налоговых правоотношений.
Анализ положений НКРФ позволяет выявить следующие условия
приобретения
иностранными
юридическими
лицами
налоговой
правосубъектности в Российской Федерации: обладание гражданской
правоспособностью и признание налогоплательщиком или плательщиком
сборов, установленных российским налоговым законодательством.
В соответствии со ст. 1202 Гражданского кодекса РФ содержание
правоспособности юридического лица, порядок приобретения юридическим
лицом гражданских прав и принятия на себя гражданских обязанностей и
способность
юридического
лица
отвечать
посвоим
обязательствам
определяется на основании личного закона юридического лица, т.е. права
страны, где было учреждено юридическое лицо.
В юридической литературе обосновано мнение о том, что иностранное
юридическое лицо не может «возникнуть» на территории России в своем
полном статусе, поскольку оно создано, зарегистрировано и существует в
соответствии с иностранным законодательством по основному месту его
нахождения за рубежом. На российской территории данное лицо может
73
действовать через созданное им дочернее общество или обособленное
подразделение
68
.
Иностранные юридические лица могут вступать в правоотношения на
территории Российской Федерации от своего лица через обособленные
подразделения – филиалы или представительства или посредством участия в
учреждении новых юридических лиц в России.
В случае если юридическое лицо осуществляет свою деятельность на
территории другого государства, его права и обязанности императивно
регулируются
также
публично-правовыми
нормами
национального
законодательства этого другого государства и, если это предусмотрено
последним, нормами международных договоров.
Таким образом, обладание гражданской правоспособностью, в
соответствии с личным законом иностранного юридического лица, признается
в России и составляет необходимое условие возникновения налоговой
правосубъектности иностранного юридического лица в России.
Признание иностранной организации российским налогоплательщиком
или плательщиком сборов раскрывается в налоговом законодательстве через
возложение на иностранную организацию обязанности уплачивать налоги и
(или) сборы.
В юридической литературе не изучался вопрос о классификации
налоговых прав и обязанностей иностранных организаций.
Иностранные организации наравне с другими налогоплательщиками
приобретают права на получение от уполномоченных органов государственной
власти по запросу иностранной организации информации о системе налогов и
сборов, подлежащих уплате на территории России, по вопросам толкования и
правоприменения российского налогового законодательства, в том числе о
разъяснении прав и обязанностей налогоплательщика. Эта группа прав
68
См.: Правовое регулирование налогообложения в Российской Федерации (конспект лекций
по первой части Налогового кодекса Российской Федерации) [Электронный ресурс]/ под ред.
А.Н. Козырина. Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс», 2007.
74
проистекает из конституционного права на информацию и обеспечивается
налоговыми органами отчасти в форме размещения и своевременного
обновления данных официальных сайтов. К числу общих также можно отнести
такие права иностранных организаций, как право на использование налоговых
льгот по законодательно установленным основаниям, использовать рассрочку
или отсрочку при уплате налогов и сборов, право на представление пояснений
налоговым органам относительно порядка расчета сумм налогов и иные права.
Эти права можно отнести к группе общих прав, поскольку ими
наделяется каждый налогоплательщик вне зависимости от особенностей его
статуса и уплачиваемых налогов.
Специальные права налогоплательщиков закрепляются во второй части
НК РФ и связаны с особенностями исчисления и уплаты конкретных видов
налогов. В качестве примера специального права можно привести право
учитывать при исчислении налога на прибыль организаций расходы на ремонт
основных средств в составе прочих расходов. Иностранная организация
наделяется указанным правом только в правоотношениях, связанных с
обложением конкретным видом налога – налогом на прибыль организаций.
Аналогичный вывод можно сделать и в отношении каждого отдельного вида
налога или сбора, плательщиком которого будет признаваться данная
иностранная организация.
Однако права, отнесенные нами к группе специальных, не отражают
особенностей статуса иностранных организаций в целом в налоговой сфере,
поскольку распространяются на всех плательщиков отдельного вида налога в
равной мере.
Помимо специальных прав, российское налоговое законодательство
наделяет иностранные организации особыми правами, не присущими, кроме
них, ни одному из участников налоговых правоотношений. Такие права
закреплены
в
специальных
нормах,
посвященных
особенностям
налогообложения иностранных организаций. В качестве примера можно
привести право рассчитывать налогооблагаемую прибыль, относящуюся к
75
деятельности через отделение на территории Российской Федерации, в целом
по группе таких отделений, если такие отделения действуют в рамках единого
технологического процесса, а также право самостоятельно определить то
обособленное отделение, которое будет выполнять обязанность по ведению
налогового учета, заполнению и представлению налоговых деклараций не
только в отношении своей деятельности, но и в отношении всей группы
отделений. Такие права устанавливается в рамках уплаты иностранной
организацией конкретного вида налога. Поэтому можно выделить подгруппу
специальных прав – особые права. Именно они составляют особенности
правового статуса иностранных организаций в налоговой сфере.
Таким образом, совокупность прав иностранных юридических лиц в
налоговой сфере можно разделить на две группы: общие и специальные.
Поскольку содержание любого правоотношения, в том числе и
налогового, составляют не только права, но и обязанности его участников,
изучение вопроса классификации налоговых прав иностранных организаций
влечет необходимость распространения этой классификации и в отношении их
налоговых обязанностей.
Налоговые обязанности, составляющие группу общих обязанностей
иностранных организаций, закреплены в ст. 23 НКРФ. Эти обязанности
возложены на иностранную организацию вне зависимости от того,
плательщиком какого вида налога она является. К группе общих обязанностей
относятся, например, обязанность уплачивать установленные налоги, если
иностранная организация по закону признается их плательщиком, пройти
процедуру постановки на учет в органах федеральной налоговой службы, вести
налоговый учет, обеспечивать в течение определенного периода времени
сохранность данных, на основании которых производится исчисление и уплата
налогов, и представлять их по требованию налоговых органов.
Законодательство Российской Федерации о налогах и сборах в целях
уплаты налога на прибыль организаций возлагает на налогоплательщиков, в
том числе и иностранных организаций, обязанность вести раздельный учет
76
доходов (расходов) по операциям, по которым в соответствии с гл. 25 НКРФ
предусмотрен отличный от общего порядок учета прибыли и убытка, исчислять
налоговую базу по итогам каждого отчетного (налогового) периода на основе
данных налогового учета, представлять налоговые декларации (налоговые
расчеты) не позднее 28 календарных дней со дня окончания соответствующего
отчетного периода. В случае если иностранная организация выступает в России
доверительным управляющим, то на нее, равно как и на российскую
организацию, возлагается обязанность определять ежемесячно нарастающим
итогом доходы и расходы по доверительному управлению имуществом и
представлять учредителю управления (выгодоприобретателю) сведения о
полученных доходах и расходах для их учета учредителем управления
(выгодоприобретателем) при определении налоговой базы.
Поскольку указанные обязанности возлагаются на всех плательщиков
конкретного вида налога, их можно отнести к группе специальных
обязанностей.
Примером особых специальных налоговых обязанностей иностранных
организаций могут служить обязанности определять налоговую базу в размере
20 процентов от суммы расходов этого постоянного представительства,
связанных с деятельностью подготовительного и (или) вспомогательного
характера в интересах третьих лиц, приводящую к образованию постоянного
представительства и не предусматривающую получение вознаграждения; а
также обязанность предоставить налоговую декларацию с данными за
последний отчетный период в течение одного месяца со дня окончания
деятельности постоянного представительства, если окончание деятельности
произошло раньше окончания налогового периода.
Наличие у иностранных организаций группы исключительных прав и
обязанностей, а также наделение их подразделений в целях налогообложения
статусом организаций позволяет сделать вывод о том, что иностранные
организации как участники налоговых правоотношений в России обладают
рядом прав и обязанностей, характеризующих их как особую группу
77
налогоплательщиков. Это обстоятельство свидетельствует о наличии
специальной налоговой правосубъектности иностранных организаций в России.
Вместе с тем необходимо отметить, что группа исключительных прав и
обязанностей, определяющих особенность правосубъектности иностранных
организаций, несоразмерно мала по сравнению с общим объемом их прав и
обязанностей.
Важной особенностью участия иностранных юридических лиц в
административных правоотношениях налоговой сферы является наличие
особого вида правосубъектности – налоговой правосубъектности.
Для ее возникновения необходимы два условия – наличие гражданской
правосубъектности иностранного юридического лица и возложение российским
законодательством обязанности уплачивать налоги и сборы.
Налоговой правосубъектностью могут наделяться не только иностранное
юридическое лицо в целом, но и его обособленные подразделения, которые
могут выступать самостоятельными участниками правоотношений в налоговой
сфере, именуясь иностранными организациями. Необходимо отметить, что
подразделения российских юридических лиц такой особенностью не обладают.
Возникновение налоговой правосубъектности зависит не от воли
иностранного юридического лица, а от факта возложения на него Российской
Федерацией обязанности уплачивать те или иные налоги и/или сборы.
2.2.Особенности административно-правового статуса постоянных
представительств иностранных коммерческих организаций
в Российской Федерации
Определение понятия «постоянное представительство» содержится в
нормах международных соглашений об избежании двойного налогообложения
и в НКРФ. Наличие такого определения вносит коррективы в понятие
представительства как структурного подразделения юридического лица и
может применяться в отношении иностранных коммерческих организаций при
их участии в административно-правовых отношениях налоговой сферы.
78
Понятия гражданского законодательства, употребляемые в законодательстве о
налогах и сборах Российской Федерации, применяются в гражданско-правовом
значении, если НКРФ не утверждает их иного значения (ст. 68 Кодекса).
Совокупность правовых норм, устанавливающих условия, необходимые
для возникновения постоянного представительства иностранных организаций в
России, порядок их участия в налоговых правоотношениях составляют
правовой институт постоянного представительства.
Значение статуса постоянного представительства выражается в том, что
налоговое законодательство устанавливает разные условия налогообложения
иностранных организаций в зависимости от того, образует ли их деятельность
на территории Российской Федерации постоянное представительство или нет.
Поэтому для иностранных организаций важно изначально определить, будет ли
их деятельность приводить к образованию постоянного представительства в
России.
Необходимым условием установления такого статуса является
удовлетворение критериям, установленным международными соглашениями об
избежании двойного налогообложения и НКРФ.Следует отметить, что при
применении
международных
соглашений
уполномоченные
органы
договаривающихся государств руководствуются в частности Комментариями к
модели Конвенции по налогам на доход и капитал Организации
экономического сотрудничества и развития (далее ОЭСР)
69
.
Модель Конвенции по налогам на доход и капитал ОЭСР определяет
постоянное представительство иностранной организации через понятие
фиксированного места, расположенного на территории иностранного
государства, где иностранное корпоративное образование осуществляет свою
деятельность. Как следует из смысла положений Конвенции, фиксированное
место деятельности может представлять собой имущественный комплекс,
непосредственно предназначенный для ведения производственных работ,
например завод или фабрика,для добычи полезных ископаемых, например
69
Письмо Управления МНС России по городу Москве от 13 февраля 2002 г. №26-12/6754.
79
буровая установка, или имущественный комплекс, используемый в качестве
места управления.
В зависимости от государства, с которым Российская Федерация
заключила
соответствующее
соглашение
об
избежании
двойного
налогообложения,
понятие
«постоянное
представительство»
может
варьироваться, учитывая специфику и особенности конкретного соглашения.
При этом соглашения, как правило, устанавливают общие правила определения
факта образования постоянного представительства, отсылая к нормам
внутреннего законодательства государств участников соглашения, в случае
если тот или иной термин или понятие не определены или недостаточно четко
определены самим соглашением.
В соответствии с Комментариями к модели Конвенции по налогам на
доход и капитал ОЭСР постоянное представительство иностранной
организации должно обладать следующими основными признаками:
наличие места ведения деятельности;
фиксированность места ведения деятельности, т.е. его постоянством;
коммерческий характер осуществляемой деятельности.
В соответствии с п. 2 ст. 306 НКРФ под постоянным представительством
иностранной организации в Российской Федерации понимается филиал,
представительство, отделение, бюро, контора, агентство, любое другое
обособленное подразделение или иное место деятельности, через которое
организация регулярно осуществляет предпринимательскую деятельность на
территории Российской Федерации.
В
отличие
от
определения
постоянного
представительства,
содержащегося в модели Конвенции ОЭСИ, российское налоговое
законодательство делает особый акцент на признаке регулярности и
предпринимательского характера деятельности такого представительства.
Включенный в анализируемое определение перечень видов деятельности
дает основания полагать, что к образованию постоянного представительства на
территории Российской Федерации может привести производство и продажа
80
любых товаров, выполнение работ и оказание услуг, пользование недрами и
любыми другими природными ресурсами фактически осуществление любой
деятельности, если она может быть признана предпринимательской и
осуществляется регулярно. В соответствии с российским налоговым
законодательством постоянное представительство на территории России могут
образовать не только иностранные коммерческие организации, но и
некоммерческие организации, если по законодательству страны инкорпорации
они могут осуществлять сделки предпринимательского характера для
достижения основной цели деятельности.
Следует отметить, что российское налоговое законодательство трактует
признак
обособленности
подразделения,подразумевая, прежде
всего,
территориальную автономность по отношению к головной организации при
наличии оснащенных рабочих мест персонала этого подразделения. Отсутствие
каких-либо распорядительных документов головной организации о создании
подразделения или аналогичных отдельных положений в учредительных
документах не препятствует признанию подразделения созданным по факту его
образования и деятельности.
В результате анализа определений постоянного представительства,
содержащихся в НКРФ и Типовом соглашении Российской Федерации об
избежании двойного налогообложения и о предотвращении уклонения от
уплаты налогов на доходы и имущество
70
, можно выделить следующие
признаки, обусловливающие образование постоянного представительства
иностранной организации в Российской Федерации:
наличие обособленного подразделения или любого иного места
деятельности иностранной организации в России;
осуществление иностранной организацией предпринимательской
деятельности через обособленное подразделение;
70
Одобрено Постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2010 г. № 84 «О заключении
межгосударственных соглашений об избежании двойного налогообложения и о
предотвращении уклонения от уплаты налогов на доходы и имущество».
81
ведение деятельности на регулярной основе.
Необходимо отметить, что при отсутствии хотя бы одного из
перечисленных признаков отделение иностранной организации не может быть
признано постоянным представительством на территории Российской
Федерации.
Вместе с тем необходимо учитывать, что каждое отдельное
международное соглашение об избежании двойного налогообложения
устанавливает
собственное
определение
понятия
«постоянное
представительство». Налоговые органы обращают внимание на приоритетность
положений
международных
соглашений
по
вопросам
двойного
налогообложения перед национальным законодательством, если иностранная
организация создана по закону страны – участника таких соглашений
71
. Надо
полагать, что в отношении других иностранных организаций применяются
положения российского налогового законодательства.
Например, договором между Российской Федерацией и Соединенными
Штатами Америки от 17 июня 1992 г. «Об избежании двойного
налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в
отношении налогов на доходы и капитал»
72
термин «постоянное
представительство» определяется как постоянное место деятельности, через
которое лицо с постоянным местопребыванием в одном Договаривающемся
государстве, являющееся или не являющееся юридическим лицом,
осуществляет
коммерческую
деятельность
в
другом
Договаривающемсягосударстве. Таким образом, указанное соглашение не
закрепляет регулярность деятельности в качестве отдельного признака
постоянного представительства.
В итоге решение о том, приводит ли деятельность иностранной
организации к образованию постоянного представительства на территории
71
См.: Письмо УФНС по г. Москве от 18 апреля 2008г. №20-12/037671.
72
Договор между РФ и США от 17 июня 1992 г. «Об избежании двойного налогообложения и
предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы и капитал»
// СЗ РФ. 19.04.1999. № 16.Ст. 1938.
82
Российской Федерации, должен принимать налоговый орган Российской
Федерации, в котором эта организация состоит на учете
73
.
Одним
из
условий, необходимых
для
создания
постоянного
представительства, является требование о том, что место деятельности
постоянного представительства должно находиться на территории Российской
Федерации. Вместе с тем налоговое законодательство не содержит определения
понятия «место деятельности». В результате такой неопределенности нередко
возникают разногласия среди исследователей этого вопроса. Существуют, в
частности, различные суждения о том, должно ли место осуществления
деятельности представлять собой изолированное от деятельности других
субъектов помещение.
По мнению В.В. Семенихина, для данного места деятельности должна
быть характерна территориальная и имущественная обособленность, поскольку
именно данными свойствами обладают обособленные подразделения,
представительства и филиалы
74
. Вместе с тем положения п. 2 ст. 306 НКРФ не
содержат упоминания данных признаков.
Хотя ни Налоговый кодекс, ни Международные соглашения не
устанавливают в качестве отдельного признака постоянного представительства
имущественную обособленность, приведенное суждение В.В.Семенихина
представляется справедливым, поскольку любое подразделение организации
является ее частью, действует от ее имени и в совокупности с ней представляет
собой единый имущественный комплекс. Таким образом, имущество
постоянного представительства иностранной организации должно быть
обособлено от имущества иных хозяйствующих субъектов. При этом не имеет
значения, на основании какого именно вещного права имуществонаходится у
подразделения.
73
См.: Письмо УФНС по г. Москве от 18 апреля 2008г. №20-12/037671 // Московский
налоговый курьер. 2008. № 1112.
74
См.: Иностранные организации и их представительства /под общей ред. В.В. Семенихина.
М.:Эксмо, 2005. С. 34.
83
Как отмечалось ранее, одним из необходимых признаков постоянного
представительства, наряду с местом деятельности, является регулярность такой
деятельности.
Вместе с тем установить регулярность деятельности как один из
квалифицирующих признаков постоянного представительства достаточно
затруднительно,
поскольку
определение
регулярности
деятельности
отсутствует в НКРФ и не раскрывается в Комментариях к модели Конвенции
ОЭСР или Типовом соглашении Российской Федерации об избежании двойного
налогообложения и о предотвращении уклонения от уплаты налогов на доходы
и имущество.
До признания утратившими силу Методических рекомендаций
налоговым органам по применению отдельных положений гл. 25 НКРФ,
касающихся особенностей налогообложения прибыли (доходов) иностранных
организаций
75
(далее – Методические рекомендации), многие авторы в
сложившейся ситуации обращались к точке зрения налоговых органов. По их
мнению, регулярной, в частности, является деятельность обособленных
подразделений иностранных организаций, вставших или обязанных встать на
учет в налоговых органах в соответствии с Особенностями учета в налоговых
органах иностранных организаций, не являющихся инвесторами по
соглашению о разделе продукции или операторами соглашения
76
(далее –
Особенности учёта). Аналогичная позиция сформулирована в Письме УФНС
России по г. Москве от 24 августа 2006 г. № 20-12/75586.
Согласно п.4Особенностейучёта заявление о постановке на учет в
налоговом органе иностранной организации подается в налоговый орган в
75
Утверждены Приказом МНС РФ от 28 марта 2003 г. № БГ-3-23/150 «Об утверждении
методических рекомендаций налоговым органам по применению отдельных положений
главы 25 Налогового кодекса Российской Федерации, касающихся особенностей
налогообложения прибыли (доходов) иностранных организаций».
76
Утверждены Приказом Минфина РФ от 30 сентября 2010 г. №117н «Об утверждении
особенностей
учета в налоговых органах иностранных организаций, не являющихся
инвесторами по соглашению о разделе продукции или операторами соглашения»
(зарегистрировано в Минюсте РФ 11.11.2010 №18935) // Российская газета. 2010. 24 декабря
(№ 265).
84
течениетридцати календарных дней, отсчет которых ведется со дня начала
ведения деятельности на территории Российской Федерации.
Таким образом, налоговые органы полагают, что при осуществлении
деятельности в Российской Федерации в совокупности в течение 30 дней
признак регулярности осуществления деятельности признается характерным в
отношении иностранной организации, в результате чего образуется постоянное
представительство.
К числу сторонников такого подхода в научных кругах относится
М.Н. Кобзарь-Фролова, которая полагает, что подразделению иностранной
организации достаточно осуществлять предпринимательскую деятельностьв
России в течение тридцати дней, чтобы приобрести статус постоянного
представительства
77
.
Недостатком такого подхода к определению регулярности является
допускаемая уполномоченными органами подмена понятий, поскольку при
реализации предложенного критерия на практике происходит оценка
продолжительности деятельности, а не ее регулярности.
Иные разъяснения органов исполнительной власти по вопросу
регулярности деятельности лишь указывают на отдельные обстоятельства,
которые не могут сформировать признак регулярности, например разовые
операции по предоставлению российским организациям процентного займа
78
.
Обобщающим
является
разъяснение
Министерства
финансов
РФ,
определившего, что единичные факты совершения каких-либо хозяйственных
операций в Российской Федерации не рассматриваются как регулярная
деятельность отделений иностранных организаций
79
.
Отсутствие каких-либо дополнительных разъяснений дает основание
полагать, что с позиции Министерства финансов РФ регулярность следует
77
См.: Кобзарь-Фролова М.Н. Налогово-правовой статус иностранных юридических лиц:дис.
... канд. юрид. наук. М., 2004.
78
См.: Приказ МНС России от 28 марта 2003 г. №БГ-3-23/150, Письмо УФНС России по
г.Москве от 24 августа 2006 г. №03-08-05.
79
См.: Письмо Минфина России от 1 октября 2008 г. №03-08-05.
85
оценивать, применяя критерий неоднократности совершения хозяйственных
операций. Такая позиция представляется весьма спорной в связи с тем, что
неоднократные сделки могут быть не связаны с основным видом деятельности
иностранной организации, иметь разные цели, предметы и содержание, тогда
как признак регулярности должен применяться к системной, планомерной и
последовательной деятельности отделения иностранной организации. На
системность как сущностную характеристику регулярности деятельности
указывают некоторые письма УФНС России по г. Москве
80
.
В научной литературе встречаются и другие мнения относительно
сформулированного уполномоченными органами исполнительной власти
подхода к определению регулярности
81
. При реализации такого подхода не
раскрывается сущность «регулярности», поскольку может возникнуть различие
в трактовки деятельности с фактической и юридической точек зрения.
Подразделение иностранной организации с юридической точки зрения
осуществляет деятельность с момента аккредитации и до момента закрытия
подразделения, при этом реальная деятельность может не сопровождаться
заключением сделок, направленных на извлечение прибыли.
По
мнению
В.В.Семенихина,
обозначенный
Методическими
рекомендациями практический подход налоговых органов к определению
регулярности деятельности не имеет законной силы и не может применяться
при определении постоянного представительства иностранной организации в
Российской Федерации.Автор справедливо замечает, что разъяснения
налоговых органов настолько расширяют понятие регулярной деятельности,
что признают таковой любую деятельность, за исключением единичных фактов
хозяйственных операций
82
.
80
См., например: Письмо УФНС России по г. Москве от 19 января 2007 г. № 20-12/05685,в
котором отмечается, что сдача в аренду имущества на территории РФ может привести к
образованию постоянного представительства, если она осуществляется на систематической
основе.
81
См., например: Малышев С.С. Налогообложение прибыли (доходов) иностранных
организаций в Российской Федерации:дис. ... канд. экон. наук. М., 2005.
82
См.: Иностранные организации и их представительства / под общей ред. В. В.
86
Некоторые ученые предлагают квалифицировать деятельность как
регулярную, если она осуществлялась в течение
определенного периода
времени, который требует законодательного установления.
По мнению Е.В. Овчаровой и Н.А. Травкиной, регулярность деятельности
следует оценивать в каждом конкретном случае на основе анализа
обстоятельств работы самой иностранной организации или иных организаций
или физических лиц, действующих в пользу иностранной организации
83
.
Указанные авторы предлагают оценивать деятельность подразделения
иностранной организации как регулярную, в случае если такое подразделение в
течение года осуществляет на территории Российской Федерации основной вид
деятельности предпринимательского характера. Отмечается, что единичные
факты каких-либо хозяйственных операций в Российской Федерации не могут
рассматриваться как регулярная деятельность.
Нельзя не согласиться с мнением Е.В. Овчаровой и Н.А. Травкиной об
индивидуальном подходе к определению регулярности. Однако представляется
более эффективным определять регулярность не в отношении каждого
конкретного подразделения иностранной коммерческий организации, тем
самым наделяя налоговые органы полномочием самостоятельно устанавливать
наличие признака регулярности, а дополнить российское законодательство о
налогах и сборах правовыми нормами, устанавливающими определение
понятия «регулярная деятельность», в частности в отношении наиболее
распространенных видов деятельности иностранных организаций в России.
Необходимо отдельно утвердить критерии регулярности в случае заключения
иностранной организацией договоров, предполагающих получение доходов от
использования имущества, находящегося на территории Российской
Федерации, а также в случае предоставления иностранной организацией
персонала для работы на территории России в другой организации.
Семенихина.М.:Эксмо, 2005. С.36.
83
См.: Овчарова Е.В., Травкина Н.А. Постоянное представительство иностранной
организации в России: судебная практика и оптимизационный анализ//Налоговед. 2006.
№9.
87
Основные начала законодательства о налогах и сборах устанавливают,
что акты законодательства должны быть сформулированы так, чтобы каждый
точно знал, какие налоги, когда и в каком порядке он должен платить (п. 6 ст. 3
НК РФ). Учитывая, что правильная квалификация регулярности деятельности
оказывает влияние на последующий порядок налогообложения иностранной
организации на территории России налогом на прибыль организаций,
необходимо достичь единообразия, путем выработки и нормативно-правового
закрепления критериев регулярности деятельности как основополагающего
признака постоянного представительства иностранной организации в России.
В результате проведенного исследования можно сделать следующие
выводы. Правовой статус постоянного представительства иностранной
организации следует отличать от статуса представительства как особого вида
подразделения иностранной организации на территории России. Статусом
постоянного представительства может наделяться филиал, представительство
или любое иное обособленное подразделение иностранной организации в целях
налогообложения при наличии признаков постоянного представительства.
В настоящее время отсутствуют правовые нормы, устанавливающие порядок
квалификации деятельности иностранной коммерческой организации как
образующей постоянное представительство. Разъяснения и рекомендации
Министерства финансов РФ, налоговых органов и Высшего Арбитражного
Суда РФ затрагивают лишь отдельные аспекты.
В системе признаков постоянного представительства ключевую роль
играет признак регулярности деятельности. Вместе с тем значение и порядок
выявления органами федеральной налоговой службы этого признака в
деятельности подразделений иностранных коммерческих организаций не
раскрывается ни в международных соглашениях, ни в российском налоговом
законодательстве, ни в разъяснениях уполномоченных органов исполнительной
власти. В этой связи представляется необходимым дополнить налоговое
законодательство определением понятия «регулярная деятельность» и
определить критерии оценки данного признака постоянного представительства.
88
В целях налогообложения постоянных представительств иностранных
организаций под регулярной деятельностью следует понимать системную,
планомерную деятельность обособленного подразделения иностранной
организации на территории Российской Федерации, направленную на
достижение установленных учредительными документами иностранной
организации целей в рамках утвержденного положения о деятельности этого
подразделения. Таким образом, критерием оценки регулярности деятельности
будет выступать соответствие деятельности подразделения учредительным
документам
иностранной
организации, положению
о
деятельности
подразделения и утвержденному руководителем иностранной организации
бизнес-плану обособленного подразделения. Применение предложенного
определения и критерия позволит на практике достичь универсального подхода
ко
всем
обособленным
подразделениям
иностранных
коммерческих
организаций в России, учитывая при этом индивидуальность деятельности
каждого из них.
Одной из проблем, связанной с наделением подразделений иностранных
организаций статусом постоянного представительства, является определение
момента его образования. Нормы международного соглашения не содержат
правовых норм об определении периода времени, попрошествии которого
деятельность иностранной организации на территории государства влечет
образование постоянного представительства,за исключением деятельности
строительных площадок, а также сроков начала и прекращения деятельности
постоянного представительства. НКРФ только в двух случаях прямо
устанавливает, с какого момента постоянное представительство считается
образованным.
Первый установлен в отношении иностранных организаций, деятельность
которых связана с пользованием недрами или использованием природных
ресурсов. В
этом
случае
постоянное
представительство
считается
образованным с момента наступления одного из юридических фактов (при этом
исходят из факта, свершившегося раньше):
89
вступления в силу лицензии, предоставляющей право этой
организации на ведение отдельноговида деятельности;
фактического начала такой деятельности.
Второе положение касается деятельности иностранной организации в
России на строительной площадке. Началом создания строительной площадки
считается более ранний из следующих юридических фактов:
подписание акта о передаче площадки подрядчику (акта о допуске
персонала субподрядчика для выполнения его части совокупного объема
работ);
фактическое начало строительных работ.
Как видим, в отношении деятельности большинства подразделений
иностранных организаций проблема установления даты образования
постоянного представительства остается не решенной, поскольку основывается
на практической реализации критерия регулярности, не имеющего ни
правового, ни научного обоснования.
Регулярность
может
быть
установлена
только
по
истечении
определенного промежутка времени – отчетного или налогового периода.
Определить же начало регулярной деятельности представляется достаточно
затруднительным. В этой связи особое внимание исследователей привлекает
проблема осуществления иностранной организацией на территории России
деятельности подготовительного и вспомогательного характера, которая само
по себе не приводит к образованию постоянного представительства.
Подготовительная и вспомогательная деятельность должна предшествовать
регулярной предпринимательской деятельности иностранной организации и
служить гарантией последующего образования постоянного представительства.
Поэтому требует решения проблема определения момента перехода
деятельности
иностранной
организации
от
подготовительной
и
вспомогательной к регулярной предпринимательской. Важность правильного
определения
такого
момента
обусловлена
изменением
порядка
90
налогообложения
иностранной
организации
с
момента
образования
постоянного представительства в России.
На практике возникают проблемы квалификации деятельности как
вспомогательной
или
подготовительной,
поскольку
налоговое
законодательство не содержит ни самого определения понятия «деятельность
подготовительного и вспомогательного характера», ни полного перечня видов
такой деятельности.
В п. 4 ст. 306 НКРФ указаны лишь несколько видов деятельности,
которые относятся к подготовительной и вспомогательной. Такой перечень
включает:
1) использование сооружений исключительно для целей хранения,
демонстрации и (или) поставки товаров, принадлежащих этой иностранной
организации, до начала такой поставки;
2) содержание запаса товаров, принадлежащих этой иностранной
организации, исключительно для целей их хранения, демонстрации и (или)
поставки до начала такой поставки;
3) содержание постоянного места деятельности исключительно для сбора,
обработки и (или) распространения информации, ведения бухгалтерского учета,
маркетинга, рекламы или изучения рынка товаров (работ, услуг), реализуемых
иностранной организацией, если такая деятельность не является основной
(обычной) деятельностью этой организации;
4) содержание постоянного места деятельности исключительно для целей
простого подписания контрактов от имени этой организации, если подписание
контрактов происходит в соответствии с детальными письменными
инструкциями иностранной организации.
Отдельные
разъяснения
относительно
подготовительной
и
вспомогательной деятельности приводятся в постановлениях федеральных
арбитражных судов. Например, подготовительным характером обладает
деятельность исполнительного директора российского представительства
иностранной компании, которая сводится к подписанию дополнений к
91
договорам и протоколов приемки оборудования, реализуемого иностранной
компанией, в соответствии с детальными письменными инструкциями
иностранной компании, относится к деятельности подготовительного или
вспомогательного характера и не образует постоянного представительства
84
.
Анализ п. 4 ст. 306 НКРФ дает основания полагать, что моментом начала
регулярной предпринимательской деятельности иностранной организации
следует признавать дату заключения сделки, направленной на реализацию
товаров иностранной организации, выполнение работ или оказание услуг на
территории Российской Федерации с последующим выполнением обязательств
по договору на территории Российской Федерации.
В результате проведенного исследования можно сделать следующий
вывод.
Институт
постоянного
представительства
нуждается
в
совершенствовании своих правовых норм. Одной из важных задач в данной
сфере является законодательное закрепление определения «регулярность
деятельности»
и
критерия
оценки
этого
признака
постоянного
представительства, а также момента, с которого иностранная организация
будет наделена статусом постоянного представительства.
На основании полученных в результате проведенного исследования
выводов полагаем необходимым внести некоторые изменения в отдельные
положения НКРФ:
абз. 2 п. 3 ст. 306 изложить в следующей редакции: «В случае
осуществления иностранной организацией на территории Российской
Федерации лицензируемых видов деятельности, такая деятельность признается
регулярной с даты вступления в силу лицензии (разрешения), удостоверяющей
право этой организации на осуществление соответствующей деятельности, вне
зависимости от количества и частоты осуществления операций, связанных с
этой деятельностью. В случае если иностранная организация выполняет
работы, оказывает услуги другому лицу, имеющему указанную лицензию
(разрешение) или выступающему в качестве генерального подрядчика для лица,
84
См.: Постановление ФАС МО от 24 августа 2006 г. № КА-А40/7938-06.
92
имеющего такую лицензию (разрешение), при решении вопросов, связанных с
образованием и прекращением существования постоянного представительства
этой
иностранной
организации, применяется
порядок, аналогичный
установленному пунктами 24 статьи 308 настоящего Кодекса. Моментом
начала регулярной предпринимательской деятельности признается дата
заключение сделки, направленной на реализацию товаров иностранной
организации, выполнение работ или оказание услуг с последующим
выполнением обязательств по договору на территории Российской Федерации»;
п. 3 ст. 306 дополнить абзацем следующего содержания:«В случае
заключения договоров, предполагающих получение доходов от использования
имущества, находящегося на территории Российской Федерации, (например,
договор аренды), деятельность иностранной организации признается
регулярной, если в соответствии с учредительными документами иностранной
организации заключение таких договоров связано с основным видом
деятельности иностранной организации».
Закрепление предложенных изменений в российском налоговом
законодательстве позволит обеспечить единообразие практики применения и
толкования положений НКРФ при установлении признаков возникновения
постоянного представительства иностранных коммерческих организаций на
территории Российской Федерации.
2.3.Механизм международно-правового регулирования налогообложения
иностранных коммерческих организаций
С.С. Алексеев определяет механизм правового регулирования как взятую
в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых
обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения
85
.Такую
позицию разделяют и другие авторы
86
.
85
Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М.:
Юрид. лит., 1966.
86
См., например: Серова О.А. Ограничения как элементы механизма гражданско-правового
регулирования. // Вестник Самарской гуманитарной академии. Серия: Право. 2012. №1;
93
Механизм правового регулирования представляет собой систему
правовых средств, способов и методов воздействия права на общественные
отношения, позволяющие претворять в жизнь правила поведения,
содержащиеся в нормах права. От качества функционирования механизма
правового регулирования зависит эффективность действия правовых норм,
степень достижения общественнозначимых целей.
Зачастую в юридической литературе исследуются отдельные отраслевые
механизмы правового регулирования, например механизм конституционно-
правового регулирования
87
, механизм гражданско-правового регулирования
88
,
механизм международно-правового регулирования.
И.И.
Лукашук
определяет
механизм
международно-правового
регулирования как совокупность международно-правовых средств и методов
воздействия на межгосударственные отношения
89
. При этом в качестве
основных
элементов
отмечаются
международно-правовая
норма,
международно-правовые
отношения, международно-правовое
сознание,
складывающееся из совокупности разделяемых государством взглядов,
представлений
и
идей
относительно
необходимого
международного
правопорядка.
Если объектом правового регулирования выступают публичные
отношения, то основной задачей такого регулирования является обеспечение
интересов государства в целях эффективного выполнения им своих функций.
Шахбазов Р.А. Законность в контексте правового регулирования // Известия Российского
государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. 2007. №40, Т. 16.С. 315.
87
См.: Морозова А.Н., Белобрагина Н.А. К вопросу о понятии и некоторых элементах
конституционно-правового механизма защиты культурных прав и свобод человека и
гражданина // Известия Тульского государственного университета. Серия: Экономические и
юридические науки. 2013. № 23.
88
См.: Гиль Е.В. Механизм гражданско-правового регулирования возмещения вреда жизни
или здоровью сотрудников полиции // Психопедагогика в правоохранительных органах.
2012. №2 (49); Лошакова С.А. О функциях правового регулирования //Юридическая наука.
2011. №1.С.4; Пермяков А.В. К вопросу об определении понятия «обман» и его места в
механизме гражданско-правового регулирования // Вестник Пермского университета. Серия:
Юридические науки. 2011. № 2.
89
Лукашук И.И. Международное право. Общая часть: учебник для студентов юридических
факультетов и вузов. М.:ВолтерсКлувер, 2005.
94
Поэтому содержание элементов механизма правового регулирования в данном
случае должно способствовать решению этой задачи.
Международная деятельность иностранных коммерческих организаций
порождает для них налоговые обязательства, одновременно возникающие в
рамках налоговых систем нескольких государств. Это обстоятельство создает
угрозу неоднократного налогообложения одних и тех же объектов налогов,
установленных национальным законодательством разных государств, что, в
свою очередь, оказывает неблагоприятное воздействие на развитие
международной торговли в частности и мировой экономики в целом.
Поэтому одной из приоритетных целей международно-правового
регулирования налогообложения иностранных коммерческих организаций,
осуществляющих свою деятельность одновременно на территориях нескольких
государств, является обеспечение эффективной деятельности уполномоченных
органов исполнительной власти государств по применению национальных
правовых норм в сфере налогообложения таких организаций и недопущению
фактов неоднократного налогообложения одних и тех же объектов обложения
на территориях нескольких государств.
Одним из важнейших элементов механизма международно-правового
регулирования налогообложения коммерческих организаций выступают
правовые нормы, содержащиеся в международных соглашениях.
В Российской Федерации приоритетное значение в правовом
регулировании налогообложения иностранных организаций имеют нормы
международного
права
об
избежании
двойного
налогообложения,
содержащиеся в международных конвенциях, договорах и соглашениях,
подписанных и ратифицированных Российской Федерацией. Подписание таких
соглашений позволяет применять единые принципы налогообложения в
национальных
налоговых
системах; обеспечивать
беспрепятственное
осуществление
международной
деятельности
компаний
посредством
недопущения многократного взимания налогов с одних и тех же объектов
налогообложения; устанавливать в отношении иностранных юридических лиц
95
режим наибольшего благоприятствования или применять к ним национальный
режим налогообложения. В результате международное регулирование
обеспечивает беспрепятственное осуществление международной торговли,
благоприятные условия инвестиционной деятельности, оказывающей влияние
на развитие экономики государства.
Статьей 15 Конституции РФ и ст. 7 НКРФ установлено, что
международные договоры Российской Федерации являются составной частью
ее правовой системы и если международным договором установлены правила
иные, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного
договора.
В юридической литературе большое внимание уделяется сравнительно-
правовому анализу международных налоговых соглашений, в которых одной из
сторон выступает Российская Федерация. В частности, это нашло отражение в
исследованиях А.В. Брызгалина, М.А. Денисаева, Г.А. Камышникова,
В.А. Кашина, И.И. Кучерова, Е.Ф. Лощенковой, Л.В. Полежаровой,
О.Ж. Сататова, А.А. Ухваля, А.А. Шахмаматьева, Е.В. Шередеко,
Т.А. Шуртаковой.
В международной практике существуют несколько типовых моделей
соглашений об избежании двойного налогообложения доходов и капитала,
которые используются в качестве основы для создания межправительственных
соглашений конкретных государств.
Так, в 1963 г. Организацией экономического сотрудничества и развития
была утверждена типовая модель Конвенции об избежании двойного
налогообложения доходов и капитала, в которой нашли закрепление основные
определения основных понятий, применяемых в международных соглашениях,
а также типовые методы избежания двойного налогообложения и подходы к
налогообложению капитала и различных видов доходов, определен порядок
обмена информацией и оказания взаимной помощи в исполнении требований о
взыскании налогов.
96
Министерство финансов США в 1976 г. опубликовало самостоятельное
модельное соглашение, которое применяется правительством США в качестве
базового проекта при заключении договоров с другими странами. Как отмечает
Л.В. Полежарова, американская модель по сравнению с моделью ОЭСР
является более жесткой, налагает серьезные ограничения на пользование
предоставляемыми
ею
льготами, стремясь
предотвратить
налоговое
мошенничество и создание организаций с целью избежания налогообложения
90
.
В результате анализа международных договоров можно утверждать, что в
настоящее время выработаны два подхода к устранению двойного
налогообложения.
Первый подход основывается на наделении налогоплательщика статусом
резидента того или иного государства. По типовой модели конвенции ОЭСР
понятие «резидент договаривающегося государства» означает любое лицо,
которое по законодательству этого государства подлежит в нем
налогообложению на основании его местожительства, юридического адреса,
постоянного местопребывания, места управления или любого другого критерия
аналогичного характера, а также включает это государство и любое его
политическое подразделение или местный орган власти.Для приобретения
статуса налогового резидента применяется принцип физического присутствия
лица на территории соответствующего государства, поэтому само по себе
получение организацией доходов от источников на территории иностранного
государства, равно как и факт нахождения капитала на территории
иностранного государства, не влечет в отношении организации приобретения
статуса налогового резидента. Важно отметить, что критерии для определения
налогового
резидентства
устанавливаются
нормами
национального
законодательства каждого государства.
Второй подходк устранению двойного налогообложения, выработанный
международной практикой, заключается в том, что государство подвергает
90
См.:Полежарова
Л.В. Международные
соглашения
об
избежании
двойного
налогообложения // Финансы. 2010. № 7. С. 27-35.
97
налогообложению только тот доход или капитал, который был получен
налогоплательщиком на территории данного государства.
Таким образом, указанные подходы имеют принципиальное отличие в
объекте
регулирования.
Объектом
первого
подхода
выступает
налогоплательщик, объектом второго – его доходы или капитал, т.е.
непосредственно объект налогов, установленных в разных государствах и
признанных аналогичными.
Исследователи расходятся во мнениях, относя «резидентство» и
«территориальность» к разным категориям. Например, О.Ж.Саматов
91
рассматривает «резидентство» и «территориальность» в качестве критериев, а
Л.В.Полежарова
92
пишет о резидентном и территориальном принципе
налогообложения.
Отнесение этих понятий к той или иной категории оказывает
существенное воздействие на их роль в правовом регулировании. Закрепление
«резидентства» или «территориальности» в качестве правовых принципов
влечет необходимость основывать на них всю систему правового
регулирования
отношений, возникающих
в
сфере
международного
налогообложения, тогда как категория «критерий» не влечет за собой таких
последствий. Таким образом, конкретизация природы этих понятий
необходима.
С.И.Ожегов определяет «критерий» как мерило оценки, суждения
93
.
Д.Н. Ушаков дает более обширное толкование этого понятия - признак, на
основании которого производится оценка, определение, классификация чего-
нибудь
94
.
91
См.: Саматов О.Ж. Международно-правовые аспекты сотрудничества государств - членов
СНГ в области налогообложения //"Налоги" (газета). 2006. № 10
92
См.: Полежарова Л. В. Международные соглашения об избежании двойного
налогообложения // Финансы. 2010. № 7. С. 27-35.
93
См.: Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка: Ок. 65000 слов и фразеологических
выражений / под ред. проф. Л.И.Скворцова. 26-е изд., перераб. и доп. М.: Оникс: Мир и
Образование, 2008. С.256.
94
Толковый словарь русского языка / под.ред. Д. Н. Ушакова. 1935-1940.
98
Нельзя говорить о том, что резидентство и территориальность являются
основанием классификаций или используются в качестве оценки, поскольку
целью их применения является определить государство, к юрисдикции
которого следует отнести право подвергать налогообложению доходы или
капитал лица, в отношении которого несколько государств могут претендовать
на такое право. Поэтому представляется необоснованным использование
термина «критерий» в отношении резидентства и территориальности в
контексте
международных
соглашений
об
избежании
двойного
налогообложения.
Как справедливо утверждает И.А. Иванникова, принципы права
выступают элементами конкретной правовой идеологии и характеризуют,
таким образом, важнейшие течения политико-правовой мысли человечества.
Принципы играют важнейшую роль в правотворчестве и правоприменении
95
.
Международные соглашения об избежании двойного налогообложения
государств, присоединившихся к типовой модели Конвенции ОЭСР,
основываются на идее резидентства, а модель ООН исходит из
территориальности. Сущность резидентства и территориальности исключает их
одновременное закрепление в рамках одного соглашения. Поэтому отнесение
их к категории правовых принципов с точки зрения международного
налогового права не верно, поскольку правовые принципы не могут
подразумевать альтернативности в их применении.
Проведенное исследование позволяет сделать вывод о неприемлемости
отнесения резидентства и территориальности к категориям правовых
принципов или критериев в масштабе международного налогового права.
В этой связи представляется целесообразным говорить о резидентном и
территориальном подходах к предотвращению двойного налогообложения,
95
См.: Иванников И. А. Теория государства и права : учебник. М. :Ирлитинформ, 2011. С. 50.
99
исходя из определения подхода как«совокупности приемов отношения к чему-
нибудь»
96
.
Основу для составления международных договоров Российской
Федерации об избежании двойного налогообложения составляет типовая
Конвенция ОЭСР об избежании двойного налогообложения доходов и
капитала, в соответствии с которой в 1992 г.постановлением Правительства
РФбыл одобрен проект первого типового Соглашения об избежании двойного
налогообложения доходов и имущества. Ныне действующий проект типового
Соглашения между Российской Федерацией и иностранным государством об
избежании двойного налогообложения и о предотвращении уклонения от
уплаты налогов на доходы и имущество действует с февраля 2010 г.
Типовая Конвенции ОЭСР основана на резидентном подходе к
предотвращению двойного налогообложения,в соответствии с которым
резидентом признается физическое лицо, компания и любое другое
объединение лиц. Нужно отметить, что Конвенция не устанавливает каких-
либо критериев к определению резидентства, а определяет, что такие критерии
должны
устанавливаться
национальным
законодательством
каждого
государства.
В настоящее время российское законодательство о налогах и сборах
употребляет понятие «резидент» только в отношении физических лиц. В
отношении юридических лиц применяется термин «организация», включающий
в себя юридические лица, образованные в соответствии с законодательством
Российской Федерации, а также иностранные юридические лица, компании и
другие
корпоративные
образования,
обладающие
гражданской
правоспособностью, которую
они
приобретают
в
соответствии
с
законодательством иностранных государств. К числу иностранных организаций
также относят международные организации, филиалы и представительства
96
См.: Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка: Ок. 65000 слов и фразеологических
выражений / под ред. проф. Л.И.Скворцова. 26-е изд., перераб. и доп. М.: Оникс: Мир и
Образование, 2008. С.444.
100
указанных иностранных лиц и международных организаций, которые были
созданы на территории Российской Федерации (ст. 11 НК РФ).
Однако термин «организация» существенно отличается от понятия
«резидент», поскольку включает в себя также и иностранных юридических лиц,
получающих доходы от источников в Российской Федерации.
Международные налоговые нормы напрямую не устанавливают
взаимосвязи между местом регистрации юридического лица и возникновением
обязанности уплачивать налоги. Однако национальное законодательство
государства может установить этот критерий для определения категории
налогоплательщика конкретного налога.
На
основании
этого
положения
можно
предположить, что
международному термину «резидент» в отношении юридических лиц
соответствует понятие «налогоплательщик», которое определяется в
отношении каждого налога отдельно. В целях настоящего исследования
необходимо исходить из понятий налогоплательщика налога на прибыль
организаций и налога на имущество организаций, установленных российским
законодательством о налогах и сборах и закрепленных в перечне налогов, на
которых распространяются международные соглашения Российской Федерации
об избежании двойного налогообложения.
В соответствии со ст. 246 НКРФ плательщиками налога на прибыль
организаций,помимо российских организаций,признаются также иностранные
организации, как осуществляющие свою деятельность в Российской Федерации
через постоянные представительства, так и получающие доходы от источников
в Российской Федерации. Налогоплательщики налога на имущество
организаций установлены в ст. 373 НК РФ, ими признаются организации,
имеющие имущество, признаваемое объектом налогообложения в соответствии
со ст. 374 Кодекса.
Таким образом, налогоплательщиками признаются в том числе и
иностранные организации, получающие доходы от источников в Российской
Федерации. Поэтому категория «налогоплательщик», так же как и категория
101
«организация», охватывает более широкий круг лиц по сравнению с категорией
«резидент».
Иностранные организации в целях налогообложения прибыли, в
соответствии с российским законодательством о налогах и сборах,
подразделяются на два вида: иностранные организации, осуществляющие
деятельность в России через постоянные представительства, и иностранные
организации, получающие доход от источников в Российской Федерации.
Соотнеся это обстоятельство с нормами международных соглашений,
можно сделать вывод о том, что, кроме российских организаций, резидентом на
территории Российской Федерации может быть признана иностранная
организация, образующая постоянное представительство, сущность которого
была рассмотрена в первой главе настоящего исследования.
В целях эффективного применения резидентного подхода к устранению
двойного налогообложения необходимо дополнить российское налоговое
законодательство дефинитивной нормой о резидентахюридических лицах
следующего содержания: «резидентом Российской Федерации признаются
юридические лица, образованные в соответствии с законодательством
Российской Федерации (российское юридическое лицо), а также постоянные
представительства иностранных организаций, осуществляющие деятельность
на территории Российской Федерации».
Российское налоговое законодательство возлагает на иностранные
организации обязанность при применении положений международных
договоров представлять ее российскому налоговому агенту подтверждение
того, что эта организация имеет постоянное местонахождение в государстве, с
которым
Россия
имеет
международное
соглашение
по
вопросам
налогообложения (ст. 312 НК РФ). Такое подтверждение позволяет налоговому
агенту, в соответствии с нормами международного соглашения, производить
освобождение от удержания налога с суммы выплаченного дохода или
применять при удержании суммы налога пониженную налоговую ставку.
102
В настоящее время спорным является вопрос о периодичности
предоставления налоговому агенту подтверждениярезидентства иностранной
организации, посколькуфедеральное законодательство не содержит норм,
устанавливающих периодичность представления подтверждений и срок их
действия.
Разъяснения Министерства финансов РФ указывают на то, что
подтверждение
постоянного
местонахождения
головной
иностранной
организации в государстве, с которым Россия имеет соглашение по вопросам
избежания двойного налогообложения, достаточно предоставлять налоговому
агенту один раз в год. При этом если в течение года не возник факт выплаты
дохода со стороны налогового агента, то никакого подтверждения
предоставлять не нужно
97
.
Такой же позиции придерживается и Управление федеральной налоговой
службы России по г. Москве в Письме от 19 мая 2009 г.№ 16-15/049833,
разъясняя при этом, что в документе, подтверждающем резидентство,
указывается конкретный период (календарный год), в отношении которого
подтверждается постоянное местопребывание. При этом данный период
должен
соответствовать
тому
периоду, за
который
причитаются
выплачиваемые иностранной организации доходы
98
.
Следуя официальному толкованию налогового законодательства,
иностранные организации должны представлять подтверждение резидентства
за каждый календарный год, в котором имело место получение дохода, до даты
его выплаты. Если в календарном году доход не был получен, то нет
необходимости представлять подтверждения резидентства.
Тем не менее суды не всегда признают доводы налогового органа о том,
что предусмотренное п. 1 ст. 312 НК РФ подтверждение должно
соответствовать тому периоду, в котором выплачивается доход иностранной
97
См.: Письмо Минфина России от 21 августа 2008 г. № 03-08-05/1 // Консультант. 2008.
№ 22.
98
См.: Письмо УФНС России по г. Москве от 19 мая 2009 г. № 16-15/049833 // Московский
налоговый курьер. 2009. № 1314.
103
организации
99
, мотивируя это тем, что подтверждение должно быть
представлено иностранной организацией «до даты выплаты дохода», а не в
каждом налоговом периоде.
Правоприменительная практика свидетельствует о том, что ст. 312 НК РФ
не
ограничивает
сроки
действия
подтверждения
постоянного
местонахождения
100
. Налоговым законодательством не предусмотрено, что
легализованный документ, подтверждающий резидентство в иностранном
государстве, действует только в течение одного календарного года
101
.
В целях устранения противоречий, возникающих по вопросу
представления налоговому агенту подтверждения резидентства иностранной
организации между налоговыми органами, налогоплательщиками, налоговыми
агентами и судами, необходимо дополнить п. 1 ст. 312 НК РФ абзацем
следующего содержания: «Подтверждение постоянного местопребывания
иностранной организации должно представляться только в случае получения
дохода от налогового агента. Действие такого подтверждения распространяется
на налоговый период, в течение которого имело место получение иностранной
организацией дохода».
С.Е.
Нейштадт
выделяет
три
этапа
устранения
двойного
налогообложения. На первом этапе осуществляется устранение двойного
налогообложения,
возникшего
от
различий
между
правилами
определениярезидентства и источника доходов в государствах участниках
соглашения. Для этих целей в договор включается положение об устранении
двойного резидентства лица, а также статьи, представляющие одной из стран
право облагать налогами определенный вид доходов. На втором этапе
происходит устранение двойного налогообложения, которое возникло в силу
разницы способов определения подлежащей налогообложению прибыли,
99
См.: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 2 мая 2007 г. по делу № А56-
35870/2006.
100
См.: Постановление ФАС Московского округа от 5 марта 2011 г. № КА-А40/977-11 по
делу № А40-48574/10-140-288.
101
См.: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 21 мая 2007 г. по делу № А56-
33488/2006.
104
применяемых в разных государствах. Третий этап составляет устранение
двойного налогообложения, которое возникло в связи с реализацией
отличающихся между собой критериями резидентстваи налогообложения
доходов из источника. При рассуждении о реализации этого этапа автор
отводит важнейшую роль методам устранения двойного налогообложения,
которые могут быть закреплены во внутреннем законодательстве той или иной
страны или установлены в международных договорах
102
.
Наряду с резидентным подходом в международных соглашениях об
избежании двойного налогообложенияполучилзакрепление метод налогового
вычета
103
.Его сущность заключается в предоставляемом одним из государств
иностранной организации-резиденту праве уменьшить сумму налога на доход,
подлежащую уплате в этом государстве, на сумму аналогичного налога,
уплаченного этой организацией в отношении этого же дохода в другом
государстве
104
. Однако сумма такого вычета в любом случае не должна
превышать сумму налога на доход, рассчитанного до предоставления вычета,
относящегося к доходу, который может подлежать налогообложению в этом
другом государстве.
Применение на практике метода налогового вычета возлагает на
уполномоченные органы соответствующих государств дополнительную
ответственность
за
реализацию
прав
иностранных
организаций-
налогоплательщиков и в тоже время за пресечение фактов уклонения от уплаты
102
Нейштадт С.Е. Некоторые проблемы применения соглашений об избежании двойного
налогообложения // Налоги и налогообложение. 2006. №7.
103
Закрепление этого метода содержится, например, в Конвенции между Правительством
СССР и Правительством Японии от 18 января 1986 г. «Об избежании двойного
налогообложения в отношении налогов на доходы», в Конвенции между Правительством РФ
и Правительством Королевства Швеции от 15 июня 1993 г. «Об избежании двойного
налогообложения в отношении налогов на доходы», в Соглашении между Правительством
РФ и Правительством Республики Сингапур от9 сентября 2002 г. «Об избежании двойного
налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на
доходы».
104
См.: Типовое соглашение об избежании двойного налогообложения и о предотвращении
уклонения от уплаты налогов на доходы и имущество, утвержденное Постановлением
Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2010 г. № 84 «О заключении
межгосударственных соглашений об избежании двойного налогообложения и о
предотвращении Уклонения от уплаты налогов на доходы и имущество».
105
налогов на территории каждого из государств, возникающих в результате
злоупотребления иностранными организациями таким правом.
Как справедливо отмечает А.А. Шахмаметьев, наиболее эффективное
решение проблемы многократного налогообложения трудно ожидать без
активного правового взаимодействия всех заинтересованных государств, т.е.
международно-правового сотрудничества в налоговой сфере
105
. В качестве
основных целей такого сотрудничества исследователь выделяет:
устранение
негативных
последствий
международного
налогообложения для фискальных интересов государств;
устранение ситуаций, возникших в связи с пересечением
национальных налоговых юрисдикций нескольких государств;
создание четкой правовой основы в сфере налогообложения
международной деятельности и минимизация роли «фискального» фактора в
принятии решений по развитию международного бизнеса;
противодействие незаконным формам уклонения от налогообложения
международной экономической деятельности.
Тем не менее нельзя полностью согласиться с формулировками
указанных
целей. Поскольку
международные
соглашения, будучи
заключенными до возникновения правоотношений по межправительственному
налоговому сотрудничеству, в первую очередь направлены на предотвращение
негативных последствий и конфликтных ситуаций, а не на устранение
указанных негативных явлений. При формулировании последней из
представленных целей допущена ошибка в понимании понятия уклонения от
налогообложения. Представляя собой вид противоправного деяния, уклонение
от налогообложения не может по определению осуществляться законным
способом, поэтому использование словосочетания «незаконным формам
уклонения от налогообложения» представляется ошибочным.
105
См.:Шахмаметьев А.А. Международное налогообложение и международное налоговое
право: правовые аспекты взаимосвязи // Финансовое право. 2006. № 3.
106
Международное
налоговое
сотрудничество, с
одной
стороны,
обеспечивает
благоприятные
условия
функционирования
субъектов
международной торговой деятельности, не препятствуя применению методов
налоговой оптимизации, а с другой стороны фискальные интересы каждого
государства и создает механизмы предотвращения уклонения от уплаты
налогов. Международное налоговое сотрудничество является важнейшим
средством
в
механизме
международно-правового
регулирования
налогообложения иностранных коммерческих организаций. Оно реализуется на
основании межправительственных соглашений о сотрудничестве и взаимной
помощи
по
вопросам
соблюдения
налогового
законодательства
и
межправительственных соглашений о сотрудничестве и обмене информацией в
области борьбы с нарушениями налогового законодательства. Следует
отметить, что подобные соглашения во многом обеспечивают практическую
реализацию положений международных договоров по вопросам избежания
двойного налогообложения, поскольку закрепляют конкретные формы и
методы международного сотрудничества по вопросам соблюдения налогового
законодательства каждого из государств.
В результате анализа таких соглашений можно выделить основные
методы международного налогового сотрудничества: обмен и предоставление
информации; обмен
опытом
по
созданию
и
функционированию
информационных систем, обеспечивающих взаимодействие компетентных
налоговых органов; содействие в сфере подготовки и переподготовки кадров.
Указанные методы реализуются посредством следующих форм: запросы
о содействии; прямые связи официальных должностных лиц; создание
представительств налоговой службы на территории другого государства и
совместных рабочих групп; обмен специалистами и экспертами; проведение
научно-практических конференций и семинаров.
Реализация международного налогового сотрудничества обеспечивает в
практике деятельности уполномоченных органов согласованное применение
как международных, так и национальных налоговых норм каждого из
107
государств, на территории которых организация осуществляет свою
деятельность. Полагаем, что в рамках реализации международного налогового
сотрудничества государств фактически получила правовое закрепление система
международного налогового администрирования иностранных организаций,
которое можно определить как объединенную деятельность уполномоченных
налоговых
органов
государств
в
целях
обеспечения
соблюдения
международных налоговых принципов и норм, реализации контроля за
правильностью, своевременностью и полнотой исчисления и уплаты
иностранными организациями налогов, предусмотренных национальной
налоговой системой каждого из государств.
Однако на сегодняшний день соглашения, устанавливающие налоговое
сотрудничество в целях соблюдения налогового законодательства, заключены
Российской Федерацией только со странами СНГ, Сирией, Грецией, Румынией,
Грузией и Китаем. Вместе с тем наибольший объем иностранных инвестиций в
экономику России поступает из таких государств, как Кипр, Нидерланды,
Люксембург, Китай, Великобритания, Германия, Британские Виргинские
острова, Ирландия, Япония и Франция
106
. Полагаем необходимым расширение
сотрудничества, посредством заключения межправительственных соглашений о
сотрудничестве
и
взаимной
помощи
по
вопросам
налогового
законодательства,в первую очередь с указанными государствами, что позволит
наделить налоговые органы дополнительными полномочиями по реализации
соглашений об избежании двойного налогообложения.
В результате проведенного исследования можно сделать следующие
выводы. Характерными чертами механизма международного правового
регулирования налогообложения иностранных коммерческих организаций
является применение особых средств, методов и подходов в отношении
106
См.: Иностранные инвестиции в России: тренды – 2013. Аналитическое исследование
Павла Гагарина, председателя совета директоров «Градиент Альфа Инвестментс Групп»
[Электронный
ресурс].
Режим
доступа:http://www.gradient-alpha.ru/press-
center/articles/2013/02/08/inostrannyie-investiczii-v-rossii-trendyi-%E2%80%93-2013/
(дата
обращения 25.03.2014).
108
иностранных коммерческих организаций. Среди особых методов, реализуемых
в
рамках
механизма
международного
правового
регулирования
налогообложения иностранных коммерческих организаций, можно выделить
метод налогового вычета, который позволяет предотвратить двойное
налогообложение доходов и прибыли иностранных организаций. Действие
этого метода обеспечивается выработанными международной практикой
подходами к определению государства, распространяющего свою налоговую
юрисдикцию в отношении конкретной коммерческой организации. Однако
эффективное применение закрепленного в международных соглашениях
Российской Федерации резидентного подхода не обеспечено национальным
налоговым
законодательством
ввиду
отсутствия
основополагающих
дефинитивных норм.
Особое значение вмеханизме международного правового регулирования
налогообложения
иностранных
коммерческих
организаций
занимает
реализация международного налогового сотрудничества, обеспечивающего в
практике деятельности уполномоченных органов гармоничное, согласованное
применение как международных, так и национальных налоговых норм каждого
из государств, на территории которых коммерческая организация осуществляет
свою деятельность. В связи с этим необходимо расширять такое
сотрудничество,
посредством
заключения
Правительством
РФ
межправительственных соглашений о сотрудничестве и взаимной помощи по
вопросам налогового законодательства с государствами, достигшими
договоренности с Россией в сфере предотвращения двойного налогообложения.
109
ГЛАВА 3. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ И
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
ИНОСТРАННЫХ КОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ
3.1. Виды государственного контроля и административного надзора за
деятельностью иностранных коммерческих организаций
Посредством
контрольно-надзорной
деятельности
государство
обеспечивает соблюдение законодательно установленных предписаний,
призванных гарантировать, с одной стороны, права и законные интересы
граждан и организаций, а с другой стороны публичные интересы самого
государства.
Контрольно-надзорная деятельность хотя и вторична, как вид
деятельность, но от ее организации во многом зависит поддержание
дисциплины, законности и правопорядка в стране. Государственный контроль
является одним из важнейших инструментов административно-правового
регулирования предпринимательства. Пока контроль – одно из самых узких
мест административно-правового регулирования вообще и в сфере
предпринимательской деятельности в частности
107
.
Следует согласиться с мнением А.А. Спектор, утверждающей, что в
механизме
государственного
регулирования
предпринимательской
деятельности контролю отведена значительная роль вследствие необходимости
обеспечения, прежде всего, публичных интересов государства, а также защиты
прав субъектов предпринимательства при осуществлении контрольных
мероприятий
108
.
107
См.: Алексеев С. В. Организационно-правовые проблемы государственного контроля в
сфере предпринимательской деятельности // Известия Томского политехнического
университета. 2003. Т. 306. №2.С. 143.
108
См.:Спектор А.А. предпринимательская деятельность как объект государственного
контроля (надзора) // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. №8.С. 44-46.
110
Современное российское законодательство не содержит четкого
разграничения понятий государственного контроля и надзора. В некоторых
нормативных правовых актах эти понятия употребляются даже в качестве
синонимов. Например, Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля»
109
в самом названии допускает
употребление понятий «государственный контроль» и «надзор» как
взаимозаменяемых, тождественных. Указанный закон также содержит общее
определение для этих двух различных, на наш взгляд, видов деятельности
органов государственной власти, посредством которых государство реализует
свою контрольно-надзорную функцию.
Вместе с тем российское законодательство содержит определения таких
видов контрольно-надзорной деятельности государства, как федеральный
государственный лесной надзор, федеральный государственный пожарный
надзор, государственный портовый контроль, налоговый контроль и другие.
Анализ этих определений дает основания полагать, что российское
законодательство не содержит обособления целей, задач и основных принципов
осуществления государственного контроля и надзора. Однако нельзя не
отметить, что некоторые нормативно-правовые акты предполагают различия в
функциях
органов
исполнительной
власти
по
контролю
и
надзору
110
.Отсутствие системного, законодательно закрепленного подхода в
вопросах разграничения контрольной и надзорной деятельности государства
влечет проблемы в определении круга полномочий в части осуществления
контроля или надзора, применения форм, методов и средств реагирования, не
соответствующих целям и задачам конкретного вида осуществляемой
деятельности, что в итоге создает угрозу нарушения прав и законных интересов
109
Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля
(надзора) и муниципального контроля» //СЗ РФ. 29.12.2008. № 52 (ч. I).Ст. 6249.
110
См., например: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22.06.2010)
«О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 15.03.2004.
№ 11.Ст. 945.
111
подконтрольных
и
поднадзорных
субъектов.
Поэтому
вопрос
совершенствования дефинитивных норм в сфере контрольно-надзорной
деятельности государства не теряет актуальности.
Наука административного права содержит обоснованные обобщенные
подходы к разграничению государственного контроля и надзора. Однако
вопросы выявления правовой природы контрольно-надзорной деятельности в
конкретной сфере до сих пор остаются недостаточно изученными.
А.А. Цвилий-Букланова определяет административный надзор как
систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и
подзаконных актов, осуществляемое специальными органами управления по
подведомственным вопросам в отношении неподчиненных им органов
111
.
Другие авторы отмечают, что надзор – государственная функция
проверки соблюдения закона поднадзорным объектом с последующим
инициированием процедуры привлечения его к юридической ответственности
за нарушение законодательства, осуществляемая уполномоченным органом
государственной власти в отношении органов государственной власти,
местного самоуправления, неопределенного круга юридических и физических
лиц, независимо от ведомственной подчиненности и формы собственности, не
находящихся в подчинении уполномоченного органа
112
.
С.В. Алексеев отмечает, что надзор как способ обеспечения законности
отличается от контроля тем, что он представляет собой постоянное,
систематическое наблюдение специальных государственных органов за
деятельностью не подчиненных им органов или с целью выявления нарушений
законности. Оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки
111
См.: Овсянко Д. М. Административное право. М., 1994. С.80.
112
См., например:Государственный контроль за осуществлением предпринимательской
деятельности: правовой аспект:дис. ... канд.юрид. наук.М., 2010; Проблемы формирования
государственной политики транспортной безопасности/ В.И. Якунин, С.С. Сулакшин,
Б.Н. Порфирьев и др.; Центр проблемного анализа и государственно-управленческого
проектирования. М., 2006.
112
зрения законности, но не целесообразности, поэтому вмешательство в текущую
административно-хозяйственную деятельность не допускается
113
.
Таким образом, для надзорной деятельности органов государственной
власти характерно применение метода наблюдения, осуществление этой
деятельности в отношении неподчиненного субъекта, применение мер
юридической ответственности в результате выявленных нарушений,
фактысовершения которых выявляются в ходе совершения проверок и
фиксируются в актах органов исполнительной власти. При этом метод
наблюдения не предполагает внедрения проверяющего органа во внутреннюю
организацию деятельности проверяемого субъекта, выявления причин
нарушений, выработку подходов к совершенствованию деятельности
проверяемого субъекта.
Г.В. Атманчук и Е.Е. Фролова определяют контроль как систему
наблюдения, сопоставления, проверки и анализа характера функционирования
управляемого объекта с целью оценки обоснованности и эффективности
принимаемых и принятых управленческих решений, выявления степени их
реализации, наличия отклонений фактических результатов от заданных
параметров и нормативных предписаний и принятия решений по их
ликвидации
114
.
По мнению С.В. Алексеева, содержание контроля является более
широким по сравнению с надзором и включает наблюдение за законностью,
выяснение того, что сделано, а также вмешательство в оперативную
деятельность проверяемого объекта, отмену незаконных актов, наложение
дисциплинарных взысканий
115
.
113
Алексеев С. В. Организационно-правовые проблемы государственного контроля в сфере
предпринимательской деятельности // Известия Томского политехнического университета.
2003. Т. 306. №2.С. 144.
114
Атманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. М., 1997.С.180;
Фролова Е.Е. Виды государственного контроля в рамках финансовой деятельности
государства // Известия ИГЭА. 2010. № 5 (73). С. 137.
115
См.: Алексеев С.В. Организационно-правовые проблемы государственного контроля в
сфере предпринимательской деятельности // Известия Томского политехнического
университета. 2003. Т. 306. №2.С. 144.
113
Л.В. Перекрестова и Е.В. Черненко определяют контроль как систему
наблюдения, проверки соответствия, а также выработки основных и при
необходимости корректирующих действий деятельности субъектов с
применением специфических форм и методов его организации
116
.
С.В. Архипов отмечает, что контроль охватывает как проверку
законности тех или иных действий и решений должностных лиц, так и их
целесообразность
117
.
Анализ определений государственного контроля, содержащихся в
юридической литературе, позволяет выделить признаки государственного
контроля, отличающего
его
от
надзорной
деятельности
органов
государственной власти.
Контрольная деятельность имеет целью не только выявление нарушения
как причины неблагоприятных последствий, но и выявление тенденции,
объясняющей их возникновение, предложение меры по их предотвращению.
Например,
осуществление
государственного
финансового
контроля
предполагает не только получение разного рода информации об исполнении
бюджета, но и вынесение оценки деятельности органов, исполняющих
бюджеты, отслеживание правомерного, целевого, эффективного использования
бюджетных средств. Для достижения такого результата контрольные органы не
лишены
права
распространять
свое
воздействие
на
внутренние,
организационные процессы подконтрольного субъекта.
Государственный контроль осуществляется органами государственной
власти в отношениисубъектов, находящихся в прямом подчинении. При этом
ошибочно полагать, что государственный контроль осуществляется только
органами исполнительной власти. Эта особенность характерна как раз для
надзора. Государственный
же
контроль
может
осуществляться
и
законодательным (представительным) органом, например в случае реализации
116
Перекрестова Л.В., Черненко Е.В. Сущность и содержание контроля деятельности
экономических субъектов // Вестник АГТУ. 2007. № 2 (37).С.205.
117
См.: Архипов С.В. Проблемы разграничения контроля и надзора в сфере государственного
управления // Известия РГПУ им. А.И. Герцена. 2007. № 44. Т. 18.
114
государственного финансового контроля. Также, на наш взгляд, ошибочно
утверждение, что проверка является исключительной формой государственного
контроля или исключительной формой надзора. Сам по себе факт применения
органом государственной власти такой формы деятельности, как проверка, не
определяет сущности самой деятельности. В целях выявления правовой
природы этой деятельности первостепенное значение приобретает цель
применения проверки.
Деятельность иностранных коммерческих организаций на территории
Российской Федерации является объектом государственного контроля и
надзора. При этом в России не существует единого правового акта, который
устанавливал бы виды контроля и надзора, применяемые в отношении
юридических
лиц. Отдельные
виды
государственного
контроля
и
административного надзора устанавливаются отдельными законами и
подзаконными
нормативными
правовыми
актами,
регулирующими
осуществление
конкретных
видов
деятельности
или
определяющих
полномочия отдельных органов исполнительной власти. При этом, как
отмечалось ранее, употребление понятий «контроль» и «надзор» в правовом
регулировании не всегда соответствует сущности, целям и задачам того или
иного вида контрольно-надзорной деятельности.
На иностранные коммерческие организации распространяются виды
государственного контроля и административного надзора, обеспечивающие
защиту прав граждан, безопасность общества и государства вне зависимости от
реализуемого иностранной организацией вида деятельности. К таким видам
контрольно-надзорной деятельности можно отнести:
налоговый контроль;
валютный контроль;
таможенный контроль;
государственный
санитарно-эпидемиологический
надзор,
осуществляемый в целях проверки выполнения требований санитарного
115
законодательства,
технических
регламентов
и
санитарно-
противоэпидемиологических мероприятий
118
;
государственный пожарный надзор, в рамках которого организуются
проверки соблюдения на объекте защиты, используемом организацией в
процессе
осуществления
своей
деятельности
требований
пожарной
безопасности
119
;
государственный
экологический
надзор,
направленный
на
предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований в области
охраны окружающей среды
120
;
федеральный государственный надзор за соблюдением трудового
законодательства
121
;
контроль за соблюдением требований законодательства Российской
Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных
преступным путем, и финансированию терроризма, объектом которого
выступает проведение операций с денежными средствами или иным
имуществом, в том числе расположенным за пределами Российской
Федерации
122
;
государственный контроль за соблюдением антимонопольного
законодательства, направленный
на
предупреждение
и
пресечение
монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции
123
, при
этом такой вид государственного контроля характерен именно в отношении
организаций, осуществляющих коммерческую деятельность. При этом
118
См.: Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О санитарно-
эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ. 05.04.1999. №14.Ст. 1650.
119
См.: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О пожарной
безопасности» // СЗ РФ. 26.12.1994. №35.Ст.3649.
120
См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. №7-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об охране
окружающей среды» // СЗ РФ. 14.01.2002. №2.Ст.133.
121
См.: Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (ред. от
28.12.2013) // СЗ РФ. 07.01.2002. № 1 (ч.1). Ст. 3. Глава 57.
122
См.: Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ (в ред. то 02.11.2013)
«О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и
финансированию терроризма» // СЗ РФ.13.08.2001. № 33 (ч. I).Ст. 3418.
123
См.: Федеральный закон от 26 июля 2006 г. (в ред. от 02.11.2013) № 135-ФЗ «О защите
конкуренции» // СЗ РФ. 31.07.2006. № 31 (ч. I).Ст. 3434.
116
справедливо суждение А.Г.Сушкевича о том, что в рамках реализации контроля
за
соблюдением
антимонопольного
законодательства
в
отношении
иностранных
организаций
возникает
проблема
доступности
для
антимонопольного органа адекватного правового инструментария в целях
понуждения нарушителя исполнить предписанные действия, а также в
применении наказания, предусмотренного национальным законодательством за
ограничение конкуренции конкретного вида в условиях глобализации многих
товарных рынков
124
;
контроль за уплатой страховых взносов в государственные
внебюджетные фонды, направленный на соблюдение законодательства
Российской Федерации об обязательном социальном страховании в части
правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты (перечисления)
страховых взносов в государственные внебюджетные фонды, плательщиками
которых также признаются и иностранные организации
125
.
Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля» определяет общий порядок организации и
проведения контрольно-надзорных мероприятий. При определении сферы
применения этого закона в ст. 1 содержится перечень отдельных видов
контроля и надзора, как общего, так и отраслевого действия. Отдельное место в
этом перечне уделено лицензионному контролю.
Вместе с тем выделение лицензионного контроля в качестве отдельного
вида государственного контроля вызывает сомнения.
124
См.: Сушкевич А.Г. Применение законодательства о защите конкуренции к иностранным
лицам и организациям // Современная конкуренция. 2007. №5.
125
См.: Федеральный закон от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ (в ред. от 23.07.2013) «О страховых
взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования
Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» // СЗ
РФ. 27.07.2009. № 30.Ст. 3738.
117
Федеральный
закон
«О
лицензировании
отдельных
видов
деятельности»
126
указывает на лицензионный контроль как отдельную
составляющую процесса лицензирования (ст. 3). Лицензионный контроль
реализуется не посредством выдачи лицензий, а посредством проведения
проверок деятельности лицензиатов, осуществляющих отдельные виды
деятельности. Лицензионный контроль является объединяющей категорией для
отдельных видов отраслевого контроля по признаку предварительного
получения лицензии как формы реализации особого метода административно-
правового регулирования деятельности организаций.
Поэтому выделение лицензионного контроля наряду с отраслевыми и
общими видами контрольно-надзорной деятельности противоречит принципам
классификации, а потому представляется ошибочным.
Лицензированию подлежат отдельные виды деятельности, некоторые из
которых могут осуществлять иностранные коммерческие организации на
территории Российской Федерации, например фармацевтическая деятельность,
деятельность по производству лекарственных средств. Вместе с тем
значительное
число
лицензируемых
видов
деятельности
являются
стратегическими для обеспечения обороны и безопасности государства.
Возможно только косвенное осуществление таких видов деятельности
иностранными коммерческими организациями на территории России
посредством участия в уставном капитале российских юридических лиц.
Причем совершение сделок, влекущее установление контроля иностранного
инвестора
над
юридическим
лицом, деятельность
которого
имеет
стратегическое значение, осуществляется по предварительному разрешению
уполномоченного органа исполнительной власти
127
.
126
Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ (в ред. от 02.07.2013) «О лицензировании
отдельных видов деятельности» // СЗ РФ.09.05.2011. № 19.Ст. 2716.
127
См.: Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ (ред. от 16.1.2011) «О порядке
осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие
стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» // СЗ
РФ.05.05.2008. № 18.Ст. 1940.
118
Следует согласиться с мнением В.В. Польникова, что в целях
государственного контроля и административного надзора за осуществлением
иностранными организациями лицензируемых видов деятельности необходимо
внесение уточнений в российское законодательство относительно особенностей
лицензирования деятельности иностранных организаций
128
. Необходимо четкое
законодательное установление видов лицензируемой деятельности, которые
могут осуществляться иностранными организациями, организационно-
правовые формы их осуществления и требования к представляемым в
лицензируемый орган документам.
Вместе с тем предложения В.В. Польникова об исключении из
законодательства правовых норм, ограничивающих получение лицензий
иностранными юридическими лицами в сферах, не наносящих ущерб
национальной безопасности России, представляются избыточными.
В юридической теории в настоящее время актуальным является вопрос о
влиянии лицензирования на правосубъектность юридического лица.
Некоторые авторы отмечают, что при прохождении процедуры
лицензирования
организации
в
дополнение
к
общей
отраслевой
правосубъектности приобретают некую дополнительную правосубъектность.
Например, С.В. Рыбакова пишет, что отраслевую правосубъектность
организаций, которые осуществляют свою деятельность на основании
специального разрешения (лицензии), можно подразделить на общую и
специальную
129
. Другие ученые, в целом разделяя такой подход, говорят не о
специальной, а об исключительной правосубъектности, возникающей у
организации
в
частности
в
результате
прохождения
процедуры
128
См.: Польников В.В. Проблемы правового регулирования предпринимательской
деятельности иностранных юридических лиц на территории Российской Федерации:
автореферат дис. … канд.юрид. наук. М., 2003.С.14.
129
См.: Рыбакова С.В. Юридические лица как субъекты публичного права // Вестник
ЮУрГУ. 2009. №28.С.97.
119
лицензирования
130
.
При
этом
вопрос
об
отличии
специальной
правосубъектности от исключительной пока не получил четкого обоснования в
юридической теории.
Существуют и иные точки зрения относительно влияния администратвно-
правовых методов на категорию правоспособности организации. Так,
С.И. Архипов, рассматривающий
соотношение
правоспособности
и
дееспособности в динамике, полагает, что институт лицензирования, как и
институт аккредитации, не относится к системе норм, определяющих
правоспособностьорганизаций, филиалов, представительств
131
.
Здесь необходимо также отметить, что в юридической науке в отношении
юридических
лиц
не
происходит
разделения
между
понятиями
«правоспособность», «дееспособность» и «правосубъектность», поскольку
полагается, что правоспособность и дееспособность, составляющие категорию
правосубъектности, возникают у юридического лица одновременно в
результате государственной регистрации. Если указанный в учредительном
документе основной вид деятельности входит в число лицензируемой, то
приступить к ее осуществлению юридические лицо может только после
получения соответствующего специального разрешения. Формально процесс
лицензирования не оказывает влияния на способность юридического лица
приобретать и осуществлять права и обязанности, сам процесс обращения
юридического лица с заявлением в лицензирующий орган подтверждает
наличие правосубъектности, равно как и прекращение действия лицензии не
является основанием ликвидации юридического лица. Наличие у юридического
лица лицензии на осуществление отдельных видов деятельности лишь
расширяет ее правосубъектность. Представляется, что это утверждение
справедливо и в отношении иностранных организаций на территории России.
130
См.:Рыбакова С.В. Юридические лица как субъекты публичного права // Вестник
ЮУрГУ. 2009. №28.С.97; Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Исключительная правоспособность
банка // Хозяйство и право. 1999. №5.
131
См.: Архипов С.И. Субъект права: теоретическое исследование. СПб., 2004. С.221.
120
При осуществлении иностранными организациями отдельных видов
деятельности на территории России реализуются различные виды отраслевого
контроля и надзора, такого как:
государственный портовый контроль, реализуемый в отношении
иностранных организаций, осуществляющих деятельность по использованию
на территории Российской Федерации судов для перевозок грузов, пассажиров
и багажа, рыболовства, разведки минеральных и других неживых ресурсов
морского дна и иных предусмотренных законом целей
132
;
федеральный государственный надзор в области связи обеспечивает
предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований
иностранными организациями только в части регулирования порядка
выполнения работ и оказания ими услуг связи на находящихся под
юрисдикцией Российской Федерации территориях
133
.
Вопрос о том, распространяется ли банковский надзор на деятельность
иностранных коммерческих организаций, возможно решить, определив
законодательно допустимую степень участия иностранных организаций в
банковских правоотношениях на территории России. Осуществление
банковского надзора предусмотрено Федеральным законом «О Центральном
банке Российской Федерации»
134
в целях поддержания стабильности
банковской системы Российской Федерации и защиты интересов вкладчиков и
кредиторов, при этом банковский надзор затрагивает деятельность кредитных
организаций и банковских групп.
Одним из элементов банковской системы России признаются
представительства иностранных банков, осуществляющих свою деятельность
на территории России на основании выданного Центральным банком
разрешения. При этом в соответствии с установленным Положением о порядке
132
См.: Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г.(в ред. от
23.07.2013) № 81-ФЗ // СЗ РФ. 03.05.1999. № 18.Ст. 2207.
133
Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ (ред. от 02.11.2013) «О связи» // СЗ РФ.
14.07.2003. № 28.Ст. 2895.
134
Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О Центральном
банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 15.07.2002. № 28.Ст. 2790.
121
открытия и деятельности в Российской Федерации представительств
иностранных кредитных организаций
135
представительство не является
юридическим лицом, не имеет права заниматься коммерческой деятельностью
и создается в целях изучения экономической ситуации и положения в
банковском секторе России, для оказания консультационных услуг своим
клиентам, поддержания и расширения контактов с российскими кредитными
организациями, развития международного сотрудничества. Центральный банк
РФ обладает полномочиями по отказу в выдаче разрешения и прекращению
деятельности представительства иностранного банка без указания причины.
Из анализа положение ст. 75 Федерального закона «О Центральном банке
Российской Федерации (Банке России)» следует, что иностранные банки могут
выступать головной организацией банковских групп, которые не признается
юридическим лицом по российскому законодательству. Вместе с тем Банк
России обладает полномочиями проводить проверки деятельности иностранных
кредитных организацийучастников банковской группы. В результате
осуществления надзорной деятельности банковской группы с участием
иностранного банка в случае выявленного нарушения российского
законодательства Банк России, помимо требования устранения нарушений,
правомочен
ограничить
проведение
отдельных
операций
кредитной
организацией с головной организацией.
Таким образом, иностранные организации не осуществляют на
территории России банковской деятельности, но могут оказывать существенное
влияние на деятельность российских организацийчленов банковской группы, в
том числе посредством деятельности представительств на территории
Российской Федерации. Поэтому фактически коммерческая деятельность
иностранных кредитных организаций не входит в число объектов российского
банковского надзора.
135
Утверждено Приказом Банка России от 7 октября 1997 г. № 02-437 «О порядке открытия и
деятельности в Российской Федерации Представительств иностранных кредитных
организаций»[Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».
122
Страховой надзор или надзор за деятельностью субъектов страхового
дела осуществляется в целях соблюдения страхового законодательства,
обеспечения защиты прав и законных интересов страхователей, иных
заинтересованных лиц и государства, эффективного развития страхового дела.
Анализ ст. 30 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской
Федерации»
136
показал, что иностранные организации могут принимать участие
в страховой деле на территории России путем открытия представительств
иностранных страховых, перестраховочных, брокерских и иных организаций,
филиалов страховщиков с иностранными инвестициями, увеличения размера
уставного капитала страховых организаций за счет средств иностранных
инвесторов, приобретения долей в уставной капитале страховых организаций
иностранными инвесторами, создавать дочерние страховые организации. Вся
эта деятельность выступает предметом страхового надзора со стороны
Центрального банка РФ.
Особенности
страхового
надзора
в
отношении
иностранных
коммерческих
организаций
заключаются
в
используемых
методах
административно-правового
регулирования.
Вместо
лицензирования,
применяемого в отношении российских субъектов страхового дела,
подразделения иностранных страховых организаций проходят процедуру
получения разрешения на осуществление деятельности в Центральном банке с
последующим внесением в реестр Государственной регистрационной палатой
при Министерстве юстиции РФ. В отношении участия иностранных
организаций в уставном капитале российских страховых организаций
применяется метод квотирования. Так, если квота участия иностранной
организации в уставном капитале страховых организаций превышает 50
процентов, орган страхового надзора прекращает выдачу лицензий на
осуществление страховой деятельности страховым организациям, являющимся
дочерними обществами по отношению к основным организациям или
136
Закон РФ от 27 ноября 1992 г. (в ред. от 23.07.2013) № 4015-I «Об организации страхового
дела в Российской Федерации» // Российская газета. 1993. 12 января.
123
имеющим долю иностранных инвесторов в своем уставном капитале более 49
процентов.
Кроме того, в отношении дочерних страховых обществ иностранных
компаний вводится запрет на осуществление таких видов страхования, как
страхование жизни, здоровья и имущества граждан за счет средств,
выделяемых на эти цели из соответствующего бюджета федеральным органам
исполнительной власти, выступающим страхователями; страхование, связанное
с осуществлением закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд, а также страхование имущественных
интересов государственных организаций и муниципальных организаций;
страхование объектов личного страхования; обязательное страхование
гражданской ответственности владельцев транспортных средств.
О.В. Кононенко
выделяет
три
формы
страхового
надзора:
предварительный, включающий лицензирование, аттестацию и ведение реестра
страховщиков; текущий, реализуемый посредством проведения проверок
деятельности субъектов страхового дела;и последующий, обеспечивающий
устранение выявленных нарушений и применение санкций
137
. Нужно отметить,
что указанный подход основан на классической для науки административного
права
классификации
контрольно-надзорной
деятельности
и
может
применяться в отношении иностранных страховых организаций, за
исключением
содержания
предварительного
надзора, который
для
представительств иностранных организаций заключается в получении
разрешения на осуществление деятельности в России.
Особым видом государственного контроля, применяемым на территории
Российской Федерации исключительно в отношении иностранных организаций,
выступает контроль за осуществлением иностранных инвестиций.Правое
регулирование реализации этого вида контроля осуществляется Федеральным
законом «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации».
137
Кононенко О.В. Административно-правовое регулирование страхового надзора в
Российской Федерации: автореферат дис. ... канд.юрид. наук. Тюмень, 2010.
124
Можно
выделить
следующие
группы
объектов
контроля
за
осуществлением иностранных инвестиций:
исполнение иностранным инвестором и коммерческой организацией с
иностранными инвестициями взятых ими обязательств по реализации
приоритетных инвестиционных проектов в установленные законом сроки;
создание, деятельность и ликвидация филиалов иностранных
юридических лиц;
подготовка и заключение инвестиционных соглашений с иностранными
инвесторами о реализации ими крупномасштабных инвестиционных проектов;
подготовка и заключение международных договоров Российской
Федерации о поощрении и взаимной защите инвестиций.
Последние две группы объектов относятся к разработке и реализации
государственной политики в области иностранных инвестиций, первые же
касаются
непосредственно
деятельности
иностранных
коммерческих
организаций на территории России.
Контроль за созданием, деятельностью и ликвидацией филиалов
иностранных юридических лиц осуществляется посредством аккредитации,
особенности которой были исследованы в Главе 1 настоящей диссертации.
Контроль за исполнением иностранным инвестором или организацией с
иностранными инвестициями взятых ими обязательств по реализации
приоритетных инвестиционных проектов предполагает в случае нарушения
определенных законом или нормативным правовым актом Правительства РФ
сроков исполнения проекта возврат суммы денежных средств, не уплаченных в
результате использования предоставленных налоговых льгот. При этом льготы
предоставляются не путем внесения соответствующих положений в
законодательство о налогах и сборах, а путем реализации исключительного
механизма приостановления действия возникающих в период обеспечения
стабильности изменений налогового законодательства, увеличивающих
налоговое бремя соответствующих иностранных инвесторов. Содержание
применяемого метода гарантий и реализация контрольной деятельности в
125
отношении специальных объектов составляет несомненную особенность
государственного контроля за осуществлением иностранных инвестиций.
3.2. Государственный налоговый контроль деятельности иностранных
коммерческих организаций в Российской Федерации
Реализация контрольно-надзорной деятельности органов государственной
власти в сфере налогообложенияимеетособое значение. Соблюдение
законодательства о налогах и сборах со стороны налогоплательщиков,
плательщиков сборов и налоговых агентов в итоге влияет на величину
налоговых доходов государства, используемых в дальнейшем для выполнения
всей совокупности государственных функций.
В законодательстве Российской Федерации о налогах и сборах понятие
налогового контроляопределяется как деятельность уполномоченных органов
по контролю за соблюдением лицами, на которые возлагаются обязанности по
исчислению и уплате налогов и сборов, законодательства о налогах и сборах.
По мнению Е.Е. Фроловой, налоговый контроль является особым видом
финансового контроля и выражается в контроле за соблюдением законности
при исчислении сумм налогов и сборов, контроле за соблюдением законности
при уплате налогов и сборов, а также контроле за соблюдением законности при
предоставлении налоговых льгот и преимуществ
138
. По нашему мнению,
утверждение Е.Е. Фроловой представляется весьма противоречивым,
поскольку, с одной стороны, квалифицирует налоговый контроль как
контрольную деятельность государства, а с другой стороны,связывает
содержаниеэтой деятельности только с соблюдением законности при
осуществлении отдельных групп действий подконтрольного объекта, что
фактически
свидетельствует
о
преобладании
признаков
надзора.
Справедливость полученного вывода подтверждается и замечанием самой Е.Е.
Фроловой о том, что контроль за правильностью исчисления сумм налоговых
138
См.: Фролова Е. Е. Виды государственного контроля в рамках финансовой деятельности
государства // Известия ИГЭА. 2010. №5 (73).С.139.
126
платежей и полнотой их уплаты не включает в себя контроль за
эффективностью
и
целесообразностью
хозяйственной
деятельности
подконтрольного объекта
139
.
Для определения правовой природы деятельности уполномоченных
органов в сфере налогообложения, традиционно называемой «налоговым
контролем», необходимо более детальное исследование установленных форм
его осуществления, выявления их целей, отношений между контролирующими
органами и подконтрольными субъектами, документального оформлением
результатов.
НК РФ определяет основные формы проведения налогового контроля:
налоговые проверки, получение объяснений налогоплательщиков, налоговых
агентов и плательщиков сбора, проверка данных учета и отчетности, осмотр
помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли).
В качестве цели проведения налоговых проверок НК РФ устанавливает
контроль за соблюдением налогоплательщиком, плательщиком сборов или
налоговым агентом законодательства о налогах и сборах. По мнению автора,
такая формулировка представляется не корректной, поскольку означает, что
целью осуществления одной из форм налогового контроля является контроль,
иными словами, процесс ради процесса.
Налоговые органы осуществляют два вида налоговых проверок –
камеральные и выездные. В результате анализа правовых норм, регулирующих
порядок осуществления этих проверок, приходим к выводу о том, что при
осуществлении выездных проверок круг полномочий налоговых органов
гораздо шире в сравнении с правомочиями при осуществлении камеральных
проверок. Перечень правомочий налоговых органов расширяется за счет права
проводить
инвентаризацию
имущества
налогоплательщика, а
также
производить осмотр производственных, складских, торговых и иных
помещений и территорий, используемых налогоплательщиком для извлечения
139
См.: Фролова Е. Е. Виды государственного контроля в рамках финансовой деятельности
государства // Известия ИГЭА. 2010. №5 (73). С.142.
127
дохода либо связанных с содержанием объектов налогообложения, в особых
случаях производить выемку документов.
Уполномоченные органы в ходе налоговой проверки тем не менее могут
лишь применить меры налоговой ответственности за неполное или
несвоевременное выполнение обязанностей по уплате налоговых платежей или
сборов, размер которых определяется на основании фактических показателей
деятельности проверяемого субъекта. В отношении налоговых проверок, как
камеральных, так и выездных, не прослеживается главный признак, присущий
контрольной деятельности – оказание влияния на внутренние процессы
деятельности проверяемого субъекта, принятие мер повышения эффективности
его деятельности. Иными словами, налоговые органы не правомочны в
результате проведенной налоговой проверки возлагать на проверяемые
субъекты обязательства по внесению изменений в производственный,
технологический процесс налогоплательщика, структуру управления и т.п. для
увеличения налоговых поступлений в бюджет.
Другие
формы
налогового
контроля
получение
объяснений
налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора, проверка
данных учета и отчетности, осмотр помещений и территорий, используемых
для извлечения дохода (прибыли), применяются, как правило, во время
проведения налоговых проверок и, являясь отдельными составляющими
проверочной деятельности, не могут превосходить ее ни по цели, ни по
результату.
Вопреки сложившемуся в теории налогового права и ставшему
традиционным суждению о том, что налоговый контроль является контрольной
деятельностью государства, его признаки свидетельствуют о присущей ему
правовой природе надзора.
В этой связи предлагаем внести в Налоговый кодекс изменения по
переименованию налогового контроля в налоговый надзор, определив его как
деятельность
уполномоченных
органов
по
проверке
правильности
соблюдениялицами, на которые возлагаются обязанности по исчислению и
128
уплате налогов и сборов, законодательства о налогах и сборах и применению в
пределах своей компетенции предусмотренных законом мер административной
ответственности в случае выявления правонарушений.
В научной литературе сформировалось мнение, согласно которому
постановка на учет в налоговых органах является одной из форм налогового
контроля
140
. Постановка на учет в налоговом органе отдельно не выделяется
как форма налогового контроля в п. 1 ст. 82 НК РФ. Вместе с тем указанный
перечень не является закрытым, т.е. возможно применение иных форм,
предусмотренных налоговым законодательством. В связи с этим возникает
вопрос выявления правовой природы деятельности налоговых органов по
постановке на учет.
НК РФ не содержит определения понятия «постановка на учет в
налоговом органе», а устанавливает только цель ее реализации –проведение
налогового контроля. В соответствии с налоговым законодательством
обязанность постановки на учет не сопряжена с обязанностью уплачивать
налоги и сборы, т.е.осуществляется вне зависимости от возникновения объекта
налогообложения или иным обстоятельством, влекущим необходимость
исчислить и уплатить налог.
При постановке на учет налоговые органы не проверяют правильность
исполнения обязанности лица по уплате налогов или сборов, как и
правильность соблюдения налогового законодательства в целом. Кроме того,
большая часть правовых норм о постановке на учет в налоговых органах
устанавливает правила определения места постановки на учет, т.е. особое
значение
придается
правильному
распределению
потенциальных
налогоплательщиков среди территориальных подразделений Федеральной
налоговой службы РФ с целью обеспечения дальнейшего налогового
администрирования.
140
См., например: Демин А. Г. Формы налогового контроля// Актуальные вопросы реформы
налоговой системы Российской Федерации :сб. научных трудов.М.: Московский
государственный университет экономики, статистики и информатики, 2003.
129
Таким образом, можно сделать вывод, что постановка на учет в
налоговых органах не является самостоятельной формой налогового контроля,
а обеспечивает возможность его будущего осуществления и может быть
отнесена к организационно-подготовительной деятельности налоговых органов.
В качестве оснований для постановки на налоговый учет иностранной
организации ст. 83 НК РФ устанавливает наличие на территории Российской
Федерации обособленного подразделения, недвижимого имущества или
транспортного средства.
Территориальное подразделение налогового органа, осуществляющее
постановку на учет, определяется по месту нахождения обособленного
подразделения, недвижимого имущества или транспортного средства. Срок
документального оформления процедуры постановки на учет в налоговых
органах составляет пять рабочих дней со дня получения налоговым органом от
иностранной организации необходимых документов. Их перечень установлен
«Особенностями учета в налоговых органах иностранных организаций, не
являющихся инвесторами по соглашению о разделе продукции или
операторами соглашения»
141
.
Иностранная организация, осуществляющая деятельность в Российской
Федерации через обособленные подразделения, должна представить в
налоговый орган не позднее тридцати календарных дней со дня начала
осуществления ею деятельности на территории Российской Федерации
заявление о постановке на учет и следующие документы:
1) учредительные документы иностранной организации;
2) выписку из реестра иностранных юридических лиц соответствующей
страны происхождения или иной равный по юридической силе документ,
подтверждающий юридический статус учредителя иностранного лица;
141
Утверждены Приказом Минфина РФ от 30 сентября 2010 г. №117н «Об утверждении
особенностей
учета в налоговых органах иностранных организаций, не являющихся
инвесторами по соглашению о разделе продукции или операторами соглашения»
(зарегистрировано в Минюсте РФ 11.11.2010 №18935) // Российская газета. 2010.24 декабря
(№ 265).
130
3) справку налогового органа страны происхождения иностранной
организации о ее регистрации в качестве налогоплательщика в этой стране с
указанием кода налогоплательщика или его аналога;
4) решение уполномоченного органа иностранной организации о
создании отделения на территории Российской Федерации и положение об этом
отделении;
5) договор (соглашение, контракт), на основании которого иностранная
организация осуществляет деятельность на территории Российской Федерации,
в случае отсутствия решения уполномоченного органа иностранной
организации о создании отделения на территории Российской Федерации;
6) доверенность о наделении руководителя отделения иностранной
организации
на
территории
Российской
Федерации
необходимыми
полномочиями;
7) документы, подтверждающие аккредитацию отделения иностранной
организации на территории Российской Федерации, если такая аккредитация
предусмотрена законодательством Российской Федерации;
8) документ, предоставляющий право иностранной организации на
пользование природными ресурсами, для иностранной организации,
признаваемой пользователем недр в соответствии с законодательством
Российской Федерации.
Требование о представлении для постановки на учет в налоговом органе
документов, подтверждающих
аккредитацию
отделения
иностранной
организации на территории России, свидетельствует о том, что к моменту
постановки на налоговый учет процедура аккредитации должна быть
полностью завершена. Этот факт подтверждается еще и тем обстоятельством,
что иностранная организация должна инициировать постановку на налоговый
учет не позднее тридцати календарных дней со дня начала осуществления ею
деятельности на территории Российской Федерации, а до завершения
процедуры аккредитации любая деятельность иностранной организации в
России признается незаконной.
131
Законодательно не установлено, какую дату признавать началом
осуществления деятельности на территории России, с целью исчисления
тридцатидневного срок для обращения в налоговые органы с заявлением о
постановке на учет.
Правильность исчисления указанного срока имеет большое значение,
поскольку за нарушение срока подачи заявления о постановке на учет в
налоговом органе предусмотрена административная ответственность каксамой
организации, так и ее должностных лиц, в виде взыскания штрафа в размере
десяти тысяч рублейи от пятисот до одной тысячи рублей соответственно.
Безусловно, дата
начала
ведения деятельности
должна быть
документально подтверждаемой, а способ ее определения универсальным в
отношении подразделений любой иностранной организации на территории
Российской Федерации.
Необходимо заметить, что в качестве даты начала деятельности не может
быть признана дата получения дохода, прибыли или убытка, поскольку
российское налоговое законодательство не связывает постановку на учет в
налоговых органах с возникновением обязанности по уплате конкретного
налога, а в данном случае у организации возникла бы обязанность в уплате
налога на прибыль организации. Вместе с тем словосочетание «начало ведения
деятельности» не предусматривает наличие какого-либо результата этой
деятельности, а лишь указывает на определенную активность хозяйствующего
субъекта.
Самыми ранними из документально подтверждаемых дат для
подразделений иностранной организации могут быть дата принятия решения о
создании иностранной организацией подразделения на территории России, дата
аккредитации подразделения иностранной организации в России или дата
заключения первого договора (соглашения, контракта), на основании которого
иностранная организация осуществляет деятельность на территории
Российской Федерации.
132
Решение иностранной организации о создании подразделения в России
само по себе не порождает возникновения подразделения, а только
подтверждает волеизъявление головной организации о его создании. Поэтому
дата принятия такого решения не может рассматриваться в качестве даты
начала деятельности подразделения иностранной организации в России.
Выявление факта заключения договора (соглашения, контракта), на
основании которого иностранная организация осуществляет деятельность на
территории Российской Федерации, представляется затруднительным для
налоговых органов в целях осуществления контрольных функций, поскольку в
отношении российских налогоплательщиков не установлено обязанности
сообщать о заключении договоров с иностранными организациями в налоговые
органы, а государственной регистрации договоры подлежат только в строго
установленных случаях.
Представляется оптимальным в качестве даты начала деятельности
иностранной организации на территории Российской Федерации установить
дату аккредитации подразделения иностранной организации в России.
Эта дата отвечает требованиям документальной фиксации, поскольку
указывается в свидетельстве об аккредитации, а также требованиям
универсальности, поскольку процедуру аккредитации должно пройти каждое
подразделение иностранной организации, претендующее на ведение
деятельности в России. Кроме того, на органы и организации, осуществляющие
аккредитацию филиалов и представительств иностранных юридических лиц,
возложена обязанность сообщать в налоговые органы по месту своего
нахождения сведения об аккредитации филиалов и представительств
иностранных юридических лиц в течение десяти дней со дня аккредитации. К
таким сведениям относится информация о регистрации иностранной
организации в стране инкорпорации, о филиале (представительстве)
иностранной организации, об аккредитации филиала (представительства)
иностранной организации.
133
Таким образом, во избежание противоречий между налоговыми органами
и иностранными организациями в вопросе правильности исчисления срока
подачи заявления о постановке на налоговый учет, полагаем необходимым в
качестве даты начала ведения деятельности иностранной организации на
территории Российской Федерации установить дату выдачи свидетельства об
аккредитации ее подразделений. Для реализации этого предложения абзац
третий пункта четвертого «Особенностей учета в налоговых органах
иностранных организаций, не являющихся инвесторами по соглашению о
разделе продукции или операторами соглашения»изложить в следующей
редакции: «Заявление о постановке на учет в налоговом органе иностранной
организации подается в налоговый орган не позднее тридцати календарных
дней со дня выдачи свидетельства об аккредитации подразделения иностранной
организации по форме, установленной федеральным органом исполнительной
власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов».
Поскольку при проведении мероприятий налогового контроля
деятельности иностранных коммерческих организаций проверке подлежит
правильность исчисления налоговых платежей, то ключевое значение имеет
качество
правовых
норм, устанавливающих
порядок
определения
налогоплательщиком объекта налогообложения и налоговой базы.
На практике существуют проблемы определения доли прибыли
иностранной организации, относимой в целях налогообложения к ее
российскому подразделению.
В международных соглашениях устанавливается лишь общий принцип
относимости,
применяемый
при
налогообложении
постоянных
представительств иностранных организаций. Большинство конвенций и
соглашений об избежании двойного налогообложения содержат нормы о
допустимости вычета расходов, понесенных для целей постоянного
представительства,
включая
распределение
управленческих
и
134
общеадминистративных расходов, понесенных для целей предприятия в
целом
142
.
Поэтому конкретизация порядка выделения доли прибыли, относящейся к
постоянному
представительству,
должна
осуществляться
нормами
национального налогового законодательства. Такая позиция подтверждается
Письмом Министерства финансов России от 29 июня 2000 г. № 04-06-02,
согласно которому вычеты расходов, понесенных для целей постоянного
представительства, должны происходить в соответствии с нормами и
ограничениями,
установленными
национальным
законодательством
сторон.Проблема в данном случае заключается в том, что НК РФ не содержит
специальных норм, устанавливающих порядок определения прибыли (доходов)
от деятельности иностранной организации в Российской Федерации через
постоянное представительство.
Порядок определения величины прибыли иностранной организации,
подлежащей
налогообложению
на
территории
России, фактически
определяется подзаконными актами. Так, в письме УФНС по г. Москве от 26
июня 2006 г. № 20-12-56631@ среди условий включения расходов в налоговую
базу постоянного представительства указывается обязанность представить
методику распределения передаваемых головной организацией расходов и
расчет конкретных показателей, на основании которых производится
распределение расходов.
142
См., например: Конвенцию между Правительством РФ и Правительством Соединенного
Королевства Великобритании и Северной Ирландии от 15 февраля 1994 г. «Об избежании
двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении
налогов на доходы и прирост стоимости имущества» // СЗ РФ. 05.07.1999. №27.Ст.3188;
Соглашение между РФ и Швейцарской Конфедерацией от 15 ноября 1995 г. «Об избежании
двойного налогообложения в отношении налогов на доходы и капитал»
//
СЗ
РФ.
09.06.1997. № 23.Ст. 2666; Соглашение между Правительством РФ и Правительством
Канады от 5 октября 1995 г. «Об избежании двойного налогообложения и предотвращении
уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы и имущество» // СЗ РФ.
23.06.1997. № 25.Ст. 2805; Соглашение между Правительством РФ и Правительством
Украины от 8 февраля 1995 г. «Об избежании двойного налогообложения доходов и
имущества и предотвращении уклонений от уплаты налогов» // СЗ РФ. 26.02.2001. № 9.Ст.
787.
135
Разъяснения
уполномоченных
органов
исполнительной
власти
свидетельствуют о том, что локальные акты иностранной организации
занимают важное место в системе источников, устанавливающих правила
налогообложения прибыли постоянных представительств этой организации в
России, наряду с нормами российского налогового законодательства.
Иными словами, величина объекта налога постоянных представительств
иностранных организаций исчисляется на основании локальных актов этой
организации, а не на основании правовых норм НК РФ.
Таким образом, нормы налогового законодательства не устанавливают
четкого механизма определения объекта налога на прибыль организаций в
отношении постоянных представительств иностранных организаций, что
порождает проблемы в правоприменительной практике и мероприятиях
проведения
налогового
контроля, вызывая
длительные
процедуры
разбирательства с участием иностранных организаций и налоговыми органами
иностранных государств.
В целях применения правовых норм современного налогового
законодательства в отношении иностранных коммерческих организаций, в
особенности при осуществлении налогового контроля, особую актуальность и
высокую практическую значимость приобретает реализация международного
налогового сотрудничества(особенности которого были исследованы в разделе
2.3 настоящего исследования), поскольку документальное подтверждение
многих финансовых показателей деятельности иностранной коммерческой
организации можно получить только при сотрудничестве с налоговыми
органами государства, в котором иностранная организация была создана.
Федеральная налоговая служба РФ, в соответствии с Положением о ее
деятельности
143
, обладает полномочиями по взаимодействию в установленном
порядке с органами государственной власти иностранных государств и
143
Положение о Федеральной налоговой службе (утверждено Постановлением
Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. №506 «Об утверждении Положения о Федеральной
налоговой службе» (в ред. от 20 марта 2013 г.)) // СЗ РФ. 04.10.2004. № 40.Ст.3961.
136
международными организациями в установленной сфере деятельности (п. 5.20).
В то же время структура Федеральной налоговой службы не предусматривает
специального подразделения по вопросам налогообложения и налогового
контроля иностранных организаций. Вместе с тем проведение налоговых
проверок как основных форм налогового контроля иностранных организаций
порождает дополнительные требования в квалификации государственных
служащих налоговых органов, связанные с необходимостью изучения и анализа
большого объема документов, в том числе оформленных по правилам
документооборота
иностранных
государств,
и
реализации
форм
непосредственного международного налогового сотрудничества.
В целях повышения эффективности мероприятий налогового контроля
деятельности иностранных коммерческих организаций в России представляется
необходимым
внести
дополнения
в
организационную
структуру
территориальных инспекций Федеральной налоговой службы РФ, а именно
создать
дополнительное
функциональное
подразделение
–
отдел
международного налогового сотрудничества, специалисты которого будут
обладать полномочиями по реализации форм и методов, предусмотренных
межправительственными соглашениями о сотрудничестве и взаимной помощи
по вопросам соблюдения налогового законодательства.
137
Заключение
Проведенное исследование особенностей административно-правового
статуса иностранных коммерческих организаций в Российской Федерации
позволило прийти к следующим выводам.
Иностранные коммерческие организации обладают на территории
Российской
Федерации
особым
административно-правовым
статусом,
позволяющим выделить их в особую группу коллективных субъектов
административных правоотношений.
Исследование исторических аспектов становления и развития правового
регулирования
деятельности
иностранных
коммерческих
организаций
показало, что сам факт признания иностранных организаций в качестве
участников правоотношений на территории российского государства,
определение условий и порядка осуществления государственного контроля их
деятельности во многом обусловливался внешней политикой государства.
Правовое положение иностранных коммерческих организаций выступало
особым инструментом в достижении баланса между обеспечением
государственной безопасности, защитой его целостности, предотвращением
негативного влияния иностранных государств на осуществляемую российским
государством политику и реализацией экономических интересов российского
государства, развитием
отдельных
отраслей
российской
экономики,
привлечением иностранного капитала, внедрением передовых технологий в
производственные процессы.
Административно-правовой
статус
иностранных
коммерческих
организаций существенно отличается от административно-правового статуса
российских коммерческих юридических лиц. В первую очередь такие отличия
проявляются в том, что административно-правовые формы и методы,
применяемые уполномоченными органами исполнительной власти в
отношении иностранных коммерческих организаций на протяжении всех
этапов их деятельности на территории Российской Федерации, получили
138
особое содержание по сравнению с российскими лицами. При этом
нормативно-правовая основа их реализации длительное время не подлежала
реформированию и во многом перестала соответствовать современным
требованиям к ведению международной коммерческой и инвестиционной
деятельности.
Организационно-правовые формы ведения деятельности иностранными
коммерческими организациями в России отличаются многообразием, при этом
можно выделить как универсальные, так и специальные, предусмотренные для
отдельных видов деятельности.
Формой публичного признания деятельности иностранных коммерческих
организаций на территории Российской Федерации через филиалы или
представительства является государственная аккредитация этих подразделений.
Однако выявленный в результате исследования правовых норм,
регулирующих порядок определения уполномоченного в аккредитации органа
исполнительной власти, отраслевой принцип в условиях постоянного
реформирования
системы
федеральных
государственных
органов
исполнительной власти, внесения изменений как в наименования, так и в объем
полномочий
и
отношения
подчиненности, усложняет
координацию
деятельности между этими органами и оказывает негативное воздействие на
систему организационных условий деятельности иностранных организаций в
России уже на первоначальном ее этапе.
Система органов, осуществляющих аккредитацию подразделений
иностранных юридических лиц, существует отдельно от органов, действующих
в рамках единой национальной системы аккредитации, аккредитацию
осуществляют органы, не находящиеся между собой в прямом подчинении и
обладающие нормотворческими полномочиями в разных сферах деятельности,
а также органы, которые в силу своего статуса не могут осуществлять
контрольные функции; в качестве примера можно привести Федеральное
агентство воздушного транспорта.
139
Регламент проведения процедуры аккредитации не отвечает положениям
федерального законодательства в части обеспечения защиты основ
конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов
других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства,
поскольку этап экспертизы обеспечивает лишь соблюдение формальных
требований к документам заявителя, отсутствует четкий перечень оснований
приостановления и прекращения процедуры аккредитации, как и закрепление
соответствующих полномочий аккредитующих органов.
В результате проведенного исследования можно сделать вывод о том, что
для существующей процедуры аккредитации подразделений иностранных
коммерческих организаций на территории Российской Федерации характерно
отсутствие единого уровня правового регулирования осуществления
аккредитации, недостатки в построении системы органов, осуществляющих
аккредитацию и отсутствие четко утвержденного перечня их полномочий, в
частности по приостановлению, прекращению и отказу в проведении
аккредитации. Выявленные недостатки дают основания признать систему
аккредитации подразделений иностранных коммерческих организаций в России
в целом не эффективной.
Среди выявленных особенностей административно-правового статуса
иностранных коммерческих организаций на территории России следует
отметить возможность наделения подразделений таких организаций статусом
постоянного представительства.Эта особенность характерна для участия
указанных подразделений в административных правоотношениях налоговой
сферы. Правовой статус постоянного представительства иностранной
организации следует отличать от статуса представительства как особого вида
подразделения иностранной организации на территории России. Среди проблем
правового регулирования приобретения статуса постоянного представительства
было выявлено отсутствие правовых норм, устанавливающих порядок
квалификации деятельности иностранной коммерческой организации как
образующей постоянное представительство. В системе признаков постоянного
140
представительства ключевую роль играет признак регулярности деятельности.
Вместе с тем значение и порядок выявления органами федеральной налоговой
службы этого признака в деятельности подразделений иностранных
коммерческих организаций не раскрывается ни в международных соглашениях,
ни в российском налоговом законодательстве, ни в разъяснениях
уполномоченных органов исполнительной власти. Проблемами, связанными с
наделением подразделений иностранных организаций статусом постоянного
представительства, являютсяопределение момента его образования, а также
квалификации деятельности как вспомогательной или подготовительной,
поскольку налоговое законодательство не содержит ни самого определения
понятия «деятельность подготовительного и вспомогательного характера», ни
полного перечня видов такой деятельности.
Таким образом, правовой институт постоянного представительства
иностранных организаций нуждается в совершенствовании правовых норм, в
частности в дополнении дефинитивной нормой о регулярной деятельности,
правовыми нормами, закрепляющими критерии признаков постоянного
представительства, определяющими момент начала ведения деятельности, а
также признаков вспомогательной и подготовительной деятельности, не
приводящей к образованию постоянного представительства.
Особенности приостановления и прекращения деятельности иностранных
коммерческих организаций на территории Российской Федерации выражаются
в наличии специальных оснований, связанных с отдельными видами
деятельности иностранных коммерческих организаций. В результате
проведенного исследования можно сделать вывод о том, что административное
приостановление
деятельности
может
применяться
к
иностранной
коммерческой организации вне зависимости от того, было ли ею совершено
административное правонарушение или нет. Поэтому применение в отношении
иностранных коммерческих организаций административного приостановления
деятельности можно рассматривать, с одной стороны, как административное
наказание, а с другой стороны как охранительную меру, применяемую по
141
основаниям, не зависящим от правомерности деятельности иностранной
коммерческой
организации.
С
точки
зрения
административного
приостановления деятельности как охранительной меры в отдельных случаях
имеет место избыточность этой меры в отношении иностранных коммерческих
организаций. В
частности, ограничение
деятельности
организации,
предусмотренное Федеральным законом «О мерах воздействия на лиц,
причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и
свобод граждан Российской Федерации», не удовлетворяет принципам
достаточности и соразмерности, поскольку одновременно ограничивает право
российских
граждан
на
ведение
деятельности,
в
том
числе
предпринимательской, в форме образования юридического лица по не
предусмотренным Конституцией РФ основаниям.
При участии в налоговых правоотношениях, в отличие от
правоотношений
в
иных
сферах, административно-правовой
статус
иностранных коммерческих организаций приобретает дополнительные
специальные характеристики.
Для административных правоотношений налоговой сферы характерно
признание каждого отдельного подразделения иностранной коммерческой
организации
в
качестве
самостоятельного
субъекта
налоговых
правоотношений, не зависимого от создавшей его головной организации.
Проведенное исследование позволило прийти к выводу о том, что
особенности правового статуса иностранных организаций в налоговых
правоотношениях устанавливается не только нормами национального права, но
и в большой степени международными налоговыми нормами, содержащимися в
международных и межправительственных соглашениях. При этом российское
законодательство о налогах и сборах не содержит достаточного количества
правовых
норм, позволяющих
эффективно
реализовывать
механизм
международного правового регулирования налогообложения иностранных
коммерческих организаций.
142
Системный анализ норм международных и межправительственных
соглашений, а также национальных налоговых норм позволил сделать вывод о
том, что важнейшим средством в механизме международно-правового
регулирования
налогообложения
коммерческих
организаций
является
международное налоговое сотрудничество, посредством которого реализуются
резидентный подход и метод налогового вычета, позволяющие предотвратить
двойное налогообложение доходов и прибыли иностранных организаций на
территории Российской Федерации, а также обеспечить эффективное
осуществление налогового контроля деятельности иностранных организаций.
Вместе с тем проведение налоговых проверок как основных форм налогового
контроля иностранных организаций порождает дополнительные требования в
квалификации государственных служащих налоговых органов, связанные с
необходимостью изучения и анализа большого объема документов, в том числе
оформленных по правилам документооборота иностранных государств, и
реализации
форм
непосредственного
международного
налогового
сотрудничества.
Эти
обстоятельства
обусловливают
необходимость
организационных изменений в деятельности Федеральной налоговой службы
России.
Проблемы государственного контроля и административного надзора за
деятельностью иностранных коммерческих организаций выражаются в
отсутствии единого уровня правового регулирования и установления видов
контрольно-надзорной
деятельности,
применяемых
в
отношении
хозяйствующих субъектов. Российское законодательство не содержит
разграничения контрольной и надзорной деятельности государства, что на
практике вызывает проблемы применения адекватных форм и методов
деятельности уполномоченных органов государственной власти.
Закон
должен
устанавливать
исчерпывающий
перечень
видов
государственного контроля и административного надзора, применяемых в
отношении деятельности иностранных коммерческих организаций, форм и
методов проведения контрольных мероприятий, обязательных требований к
143
отдельным видам реализуемой деятельности с учетом особенностей
организационно-правовых
форм
их
осуществления
иностранными
организациями.
Проведенное исследование позволило сформулировать рекомендации по
внесению изменений и дополнений в отдельные правовые нормы с целью
совершенствования
правового
положения
иностранных
коммерческих
организаций в России.
В целях уточнения понятия «имущество постоянного представительства»
изложить подпункт 2 пункта 1 статьи 307 Налогового кодекса Российской
Федерации в следующей редакции: «доходы иностранной организации от
имущества, владение, пользование и (или) распоряжение которым от ее имени
осуществляет постоянное представительство, за вычетом расходов, связанных с
получением таких доходов».
Во избежание противоречий между налоговыми органами и
иностранными организациями в вопросе правильности исчисления срока
подачи заявления о постановке на учет в налоговых органах абзац 3 пункта
4«Особенностей учета в налоговых органах иностранных организаций, не
являющихся инвесторами по соглашению о разделе продукции или
операторами соглашения», изложить в следующей редакции: «Заявление о
постановке на учет в налоговом органе иностранной организации подается в
налоговый орган не позднее тридцати календарных дней со дня выдачи
свидетельства об аккредитации подразделения иностранной организации по
форме, установленной федеральным органом исполнительной власти,
уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов».
144
Список использованной литературы
Нормативные правовые акты
1.
Конституция Российской Федерации (принята всенародным
голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о
поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) //
СЗ РФ. 26.01.2009.№ 4.Ст. 445.
2.
Договор между РФ и США от 17 июня 1992 г. «Об избежании
двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения
в отношении налогов на доходы и капитал»//СЗ РФ. 19.04.1999. № 16.Ст. 1938.
3.
<div style="position:absolute;to
Информация о работе Особенности административно-правового статуса иностранных коммерческих организаций в Российской Федерации