Обеспечение конституционных прав коренных малочисленных народов

9. Реализации прав на использование ТТП как основы традиционного хозяйствования 

     Основополагающим  вопросом прав коренных народов, является проблема реализации  прав на  использование  земель или  территорий традиционного проживания, природных  ресурсов,  как  основы  традиционного  хозяйствования,  а  также  прав  на благоприятное состояние исконной среды их обитания в соответствии с Конституцией Российской Федерации. В мировой практике конфликт интересов, приводивший к акциям гражданского протеста, заставил государства, промышленные компании, осуществляющие хозяйственную деятельность  на  территориях  проживания коренных  народов,  кредитные организации вырабатывать политику и правила взаимоотношений с коренными народами, включающие оценку воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на этнические группы, разработку плана компенсационных мероприятий и выплат, возмещение ущерба, договорные отношения непосредственно с коренными народами об условиях реализации проекта на конкретных участках.

     Наиболее  известные из  них —  Операционная политика Всемирного банка 4.10 "Коренные народы"; добровольные руководящие  принципы проведения  оценок  культурных,  экологических  и социальных  последствий предлагаемой реализации проектов в местах расположения святынь, а также на землях и в акваториях, занимаемых или используемых коренными и местными общинами, разработанные Конференцией  Сторон  Конвенции по биологическому  разнообразию; процедуры  оценки  влияния  проектов  "Social  Impact  Assessment"  и "Environmental Impact Assessment". В Российской Федерации такие оценки до недавнего времени не  проводились. Вначале — из-за того, что принятое Правительством Российской Федерации в развитие первоначальной редакции Федерального закона "Об экологической экспертизе" Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности  на  окружающую  среду  в  Российской  Федерации  (приказ  Госкомэкологии  от16 мая 2000 года) ограничило процедуру экологической экспертизы в части оценки экономических и социальных последствий реализации проектов. В настоящее время — потому, что принятые  в конце 2006  года изменения федерального  законодательства совсем исключили такую возможность, сведя и саму процедуру экологической экспертизы до минимума.

     Нужно отметить, что российские добывающие компании, работающие в районах проживания коренных  малочисленных  народов  Севера, активно  практикуют договорные отношения с этими народами. Тем не менее и они высказывались о необходимости регламентации этих отношений в части разработки унифицированных методик расчета ущерба и определения компенсаций. В отношении процедуры этнологической  экспертизы некоторыми  компаниями были  высказаны опасения, что  эта процедура  будет  способствовать  затягиванию  сроков  оформления  разрешительной документации и землеотведения при обустройстве месторождений.

     Вместе  с тем следует отметить, что  при всех положительных сторонах этого процесса  договорные  отношения  кардинально  не  меняют  ситуацию,  так  как  сложившаяся с 30-х годов структура природопользования и концепция освоения северных территорий по сути остаются прежними, приоритет отдан развитию промышленности, прежде  всего добывающей отрасли,  в ущерб состоянию окружающей  среды и традиционному неистощительному природопользованию коренных народов.

     По  данным Роснедвижимости, из 800 млн. гектаров  земель, отнесенных к районам проживания коренных малочисленных народов  Севера, 332,1 млн. гектаров занимают оленьи пастбища; 40% их испытывают стрессовое воздействие промышленных объектов, приводящее повсеместно к их загрязнению,  деградации и выводу из оборота. Вместе с тем оленеводство является этнообразующей отраслью хозяйствования коренных народов, имеющей исключительно важное значение, единственным видом хозяйствования, занятие которым не встречает ожесточенной конкуренции со стороны представителей других этнических групп.

     Ситуация  осложняется еще и тем обстоятельством, что никакого развития не получила предусмотренная Федеральным законом от 7 мая 2001 года № 49-ФЗ "О территориях традиционного  природопользования  коренных  малочисленных  народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" процедура образования таких  территорий.  Исключение  составляет  лишь  Ханты-Мансийский  автономный округ — Югра, где выделенные в начале 90-х годов родовые угодья были преобразованы в территории традиционного природопользования, но антропогенная и техногенная нагрузка на экосистемы региона так велика, что ситуацию это существенным образом не меняет.

     Земельное  законодательство  фактически  не  предоставляет  коренным  народам  никаких преференций на пользование  землями традиционного проживания и природопользования и защиты от их изъятия.

     В то же время в условиях все расширяющегося промышленного освоения территорий проживания коренных  малочисленных народов требование об  обязательном проведении процедуры оценки воздействия предполагаемой хозяйственной деятельности на сохранение и развитие проживающих в зоне воздействия этнических групп приобретает все большую силу и актуальность.

     В российское законодательство понятие "этнологическая экспертиза" официално  было введено в 1999 году Федеральным  законом "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" как "научное исследование влияния изменения исконной среды обитания малочисленных народов и социально-культурной ситуации на развитие этноса". Но дальнейшего развития в законодательстве, как это предполагалось, тема не получила и до настоящего времени.

     Теоретическая и методологическая база этнологической экспертизы была разработана Центром  по изучению и урегулированию конфликтов Института этнологии и антропологии РАН и опубликована в монографии "Методы этноэкологической экспертизы" в 1999 году.

     Проведенные общественные этнологические экспертизы нескольких проектов в Ямало-Ненецком автономном округе по программе работ  ОАО "Газпром" в акваториях Обской и Тазовской губ, в Иркутской  области по проекту строительства  нефтепровода Байкальск — Дацин, в Приморском крае по проекту "Лесозаготовительный пункт "Самаргинский" ОАО "Тернейлес", по проекту "Сахалин-2" показали возможность решения проблем, но не имели никакой юридической силы и не были приняты во внимание.

     В связи с этим органами государственной власти трех северных субъектов Российской Федерации (Ненецкого и Ямало-Ненецкого автономных округов, Сахалинской области) в Государственную Думу были последовательно внесены законопроекты,  которыми  предлагалось  узаконить процедуру этнологической  экспертизы  в рамках экологической экспертизы. Но они не нашли поддержки ни в Правительстве Российской Федерации, ни в Государственной Думе по концептуальным соображениям, что представляется весьма спорным.

     На  данный момент подготовлен закон  Сахалинской области об этнологической экспертизе. Также  на  рассмотрении в  Государственной Думе находятся  внесенные группой депутатов Комитета Государственной Думы по делам национальностей законопроекты № 448425-4 "О защите исконной среды обитания, традиционного  образа жизни и традиционного  природопользования коренных  малочисленных народов Российской Федерации" и  № 448428-4, которыми  предусматривается внесение изменений в некоторые законодательные акты в связи с предполагаемым принятием первого законопроекта. В них в том числе дается более прикладное определение этнологической экспертизы, регламентируются сама процедура проведения этнологической  экспертизы  и порядок выплаты компенсаций ограничения традиционного образа жизни коренных народов.

     Законопроекты нашли понимание практически во всех комитетах Федерального Собрания  Российской Федерации,  в  ведении  которых  находятся  обсуждаемые  вопросы; сделанные замечания носят конструктивный характер. В то же время Правительство Российской Федерации не поддерживает законопроект.

     На  основе своих исследований я полагаю,  что дальнейшая работа по нормативному закреплению процедуры оценки воздействия  намечаемой хозяйственной или иной деятельности на исконную среду обитания, традиционный образ жизни и традиционное природопользование коренных малочисленных народов может идти в следующих направлениях:

     установление  в  законодательстве  обязательности  проведения  этнологической экспертизы при освоении северных территорий, регламентация порядка, процедуры  и методов ее организации;

     разработка  и нормативное закрепление параметров (критериев) оценки состояния этнической группы в зоне действия намечаемой хозяйственной деятельности; разработка и нормативное закрепление параметров (критериев) оценки воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на исконную среду обитания; регламентация процедуры  этнологической экспертизы в  нормативно-правовых актах  субъектов  Российской Федерации  до  принятия  нормативно-правовых  актов федерального уровня.

     Учитывая  вышеизложенное федеральному собранию рекомендуется:

     1. Рассмотреть вопрос о необходимости  подготовки и принятия проекта  отдельного федерального закона, регулирующего вопросы этнологической  экспертизы.

     2. Считать необходимым включение  в проект федерального закона, регулирующего вопросы этнологической экспертизы, следующих норм:

     1) перечень параметров (критериев)  оценки состояния этнической группы, учитывая при этом:

     а) наличие у лиц, ведущих традиционный образ жизни, доступа и возможности  реально использовать территории, являющиеся средой их исконного обитания (расположенные на них природные ресурсы, священные места и т.д.);

     б) наличие у лиц, ведущих традиционный образ жизни, доступа и возможности  беспрепятственно использовать природные  ресурсы в количестве, необходимом  для обеспечения их традиционной жизнедеятельности;

     в) наличие у лиц, ведущих традиционный образ жизни, возможностей сбыта  добываемой (производимой) ими продукции  и приобретения товаров, работ, услуг, необходимых для обеспечения  их традиционной жизнедеятельности (в  том числе орудий промысла);

     г) устойчивость демографической ситуации (численность населения, возрастная структура, этнический состав, рождаемость, смертность, миграция);

     д) состояние здоровья (заболеваемость, продолжительность жизни, доступность  медицинского обслуживания);

     е) трудовая занятость (структура занятости, традиционные навыки);

     ж)  образование  (уровень  образования, потребность  и  готовность  к  профессиональной подготовке или переподготовке);

     2)  перечень  параметров  (критериев)  оценки  воздействия  намечаемой  хозяйственной деятельности на исконную среду обитания, которыми могут являться:

     а) площади и границы территорий традиционного проживания и традиционной

     хозяйственной деятельности коренных малочисленных  народов, которые могут быть нарушены промышленной деятельностью (по видам природных ресурсов, которым причинен ущерб: леса, земли, водоемы и т.д.; по видам причиненного ущерба: вырубки леса, загрязнение, заболачивание земель, разливы ГСМ и т.д.);

     б) площади и границы мест обитания, миграции, размножения промысловых видов животных, птиц, рыб, мест произрастания дикоросов, которые могут быть нарушены промышленной деятельностью;

     в) площади и границы зон стрессового  воздействия, то есть территорий, которые  непосредственно не будут нарушены промышленной деятельностью, но нормальное пользование  которыми  будет  невозможно  или  затруднено  вследствие  воздействия промышленной деятельности;

     в)  промысловые  характеристики  угодий  и  характеристики  промысла,  существующие до и ожидаемые после  начала осуществления промышленной деятельности;

     г) характеристики оленеводства и состояние  оленьих пастбищ, существующее до и  ожидаемое после начала осуществления  промышленной деятельности;

     д) характеристики традиционного образа жизни (распределение обязанностей в группе, объем потребностей, объем продукции и (или) денежных средств, необходимый для их удовлетворения), существующие до и ожидаемые после начала осуществления промышленной деятельности;

     е) характеристики использования священных  и иных мест, имеющих для членов общины важное,  в  том  числе культурное,  значение (частота посещения  этих  мест, потребность в уединении, значение проводимых обрядов), существующие до и ожидаемые после начала осуществления промышленной деятельности;

     ж) доля объектов животного мира и водных биоресурсов, продукции оленеводства в общем объеме продукции, получаемой лицами, ведущими традиционный образ жизни (что позволит выявлять  виды продукции и деятельности,  имеющие базовое, жизнеобеспечивающее значение, в целях установления для них особых мер охраны и поддержки);