Оглавление

Введение

1.Понятие конституционно-правовой ответственности

1.1. Историческое развитие конституционно - правовой ответственности

1.2. Теоретический аспект института конституционно-правовой ответственности

2. Меры конституционно-правовой ответственности в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации

2.1. Предупреждение, выносимое законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

2.2. Досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственой власти субъекта РФ.

2.3. Отрешение от должности высшего должностного лица (руководителя высших исполнительных органов государственной власти) субъекта.

Заключение

Список используемых нормативно-правовых актов и литературы.

Введение

В последние годы в законодательстве Российской Федерации происходят значительные изменения, касающиеся органов государственной власти субъектов федерации. В 1999 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», устанавливающий основные правила формирования и деятельности органов государственной власти субъектов РФ. За двенадцать лет действия закона в него были внесены существенные изменения, среди которых есть и положения, изменяющие и устанавливающие ответственность органов государственной власти субъектов федерации. Это, несомненно, правильно. В любом  демократическом государстве важную роль в деле поддержания на всей территории государства режима законности играет институт ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. И хотя название этого института еще спорно (законодательно его название не закреплено, и ученые не пришли к единому мнению), именно он позволяет дать оценку действиям органов государственной власти субъектов Федерации, воспрепятствовать им злоупотреблять властью и безнаказанно нарушать законы.

Основной целью, которая поставлена мною, при написании данной работы является установление сущности конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации.

Для этого мною поставлены следующие задачи:

1. Рассмотреть понятие конституционно-правовой ответственности
2. Изучить какие меры конституционно-правовой ответственности могут быть применены непосредственно к органам государственной власти субъектов РФ.

Поскольку данная работа основывается на анализе Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», наибольшее внимание будет уделено, предусмотренной этим законом ответственности.

В данной работе будут рассмотрены основания и порядок привлечения к ответственности органов государственной власти субъектов Федерации, содержащиеся в федеральном законодательстве,  будет раскрыт механизм привлечения органов государственной власти субъектов РФ к ответственности, закрепленный в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также изложены некоторые предложения по совершенствованию данного института.

1.     Понятие конституционно-правовой ответственности

1.1  . Историческое развитие конституционно - правовой ответственности

В российской и зарубежной юридической литературе сравнительно недавно стали отмечать наличие особого вида ответственности — конституционной или государственно-правовой; некоторые ученые считают ее разновидностью более широкого явления — политической ответственности. Первые попытки выделения конституционной ответственности в качестве самостоятельного вида ответственности и выявления ее специфики были предприняты в работах Ю.Н. Еременко, Ф.М. Рудинского, С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, Б.М. Лазарева и М.И. Пискотина. Более подробно данная тема рассматривается в трудах Т.Д. Зражевской и Н.А. Бобровой. И все же этот вид ответственности еще очень слабо изучен. Круг органов и должностных лиц, на которых она распространяется, основания, меры и процедуры ее применения требуют тщательного и детального анализа.

Такой анализ важен не только в чисто академическом аспекте. Хотя круг органов и лиц, на которых распространяется конституционная ответственность, сравнительно узок, во всяком случае он резко уже круга субъектов любых других видов ответственности, однако в данном случае речь идет об ответственности высших, региональных и местных органов власти, депутатов, должностных лиц высокого уровня, т.е. тех структур и тех людей, которые принимают наиболее важные государственные решения. Есть все основания считать конституционную ответственность одним из ключевых институтов публичного права.

В связи с признанием принципа разделения властей круг мер конституционной ответственности расширяется, а сама она приобретает новые формы. Но эта проблема актуальна и в тех государствах, где сохраняется принцип верховенства представительных органов власти над всеми остальными, а принцип разделения властей в общей форме или не провозглашается, или даже официально отвергается.

Советские конституции долгое время исходили из того, что Верховный Совет СССР и Верховные Советы республик правомочны решать все вопросы, отнесенные конституциями к ведению соответственно Союза и республик (кроме, конечно, вопросов, входящих в компетенцию судов). Постоянно действовавшие органы Верховных Советов — их Президиумы, выполнявшие многие по сути дела президентские функции, были во всей их деятельности подотчетны Верховным Советам и ответственны перед ними. Последние могли в любое время переизбрать персональный состав своих президиумов. Конституция СССР 1936 г. предусматривала право Президиума Верховного Совета СССР распускать Верховный Совет, но не в порядке ответственности, а в случае разногласий между его палатами, которые нельзя было преодолеть иным путем. Но Конституция. СССР 1977 г. лишила Президиум и этого права.

Правительство — Совет Министров СССР было ответственно перед Верховным Советом и ему подотчетно, а в период между сессиями Верховного Совета — перед Президиумом Верховного Совета, которому оно тоже было подотчетно. Верховный Совет СССР мог досрочно сместить правительство, а Президиум Верховного Совета — отдельных его членов (правда, лишь по представлению главы правительства).

Участие Верховного суда СССР в процедуре возможного досрочного смещения персонального состава Президиума Верховного Совета и Совета Министров СССР не предполагалось, а Конституционного суда в то время вообще не было.

Следовательно, конституционная ответственность высших органов власти имела тогда иерархически-инстанционный характер, обходилась без системы «сдержек и противовесов». Аналогично местные Советы народных депутатов, а к их числу в то время относились и областные, краевые Советы, имели право досрочно переизбрать состав своих исполнительных комитетов.

Конституция Российской Федерации 1993 г. подтвердила принцип разделения властей и провела его более жестко, чем предыдущая Российская Конституция. Это повлияло и на политическую ответственность. Парламент, как и раньше, не может снять Президента с должности в случае несогласия с его политикой и практическими действиями по ее реализации. Президент может быть отрешен от должности только в порядке импичмента (правда, самого этого слова в Конституции нет). Государственная дума (одна из палат федерального Парламента) должна выдвинуть против Президента обвинение в государственной измене или в ином тяжком преступлении. Такое обвинение должно быть подтверждено заключением Верховного суда РФ о наличии в действиях Президента признаков упомянутых преступлений и заключением Конституционного суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Решение об отрешении Президента от должности принимает вторая палата Парламента — Совет федерации, причем это она должна сделать не позднее, чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной думой обвинения против Президента (в случае пропуска этого срока обвинение считается отклоненным). По предыдущей Российской Конституции основания для импичмента Президента были значительно шире (нарушение Конституции, законов и присяги), а процедура проще. Кроме того, тогда предусматривалась и такая мера конституционной ответственности, как «автоматическая» утрата Президентом полномочий в случае роспуска или даже приостановления им деятельности законно избранных органов власти.

По Конституции РФ 1993 г. Государственная Дума может выразить недоверие федеральному Правительству. Но это само по себе не влечет его отставки. Президент в таком случае может объявить об отставке Правительства, а может, не согласившись с Думой, обратиться к ней для повторного голосования по данному вопросу, и если она снова выразит Правительству недоверие, то Президент вправе или объявить об отставке Правительства, или распустить Думу. По предыдущей Российской Конституции Правительство непременно уходило в отставку в случае выражения ему недоверия Съездом народных депутатов или Верховным Советом РФ. Мог выразить недоверие Правительству и Президент, но оно влекло уход правительства в отставку лишь при согласии на то Верховного Совета. Следовательно, тогда была сильнее ответственность Правительства перед представительными органами власти. Теперь центр тяжести в механизме конституционной ответственности Правительства сместился в сторону Президента. Об этом свидетельствует и тот факт, что Президент может и самостоятельно принять решение об отставке Правительства.

1.2. Теоретический аспект института конституционно-правовой ответственности

  Среди ученых - государствоведов нет единства не только в определении самого понятия конституционно-правовой ответственности, но и в самом названии данного вида ответственности. Н.М. Колосова употребляет термин «конституционная ответственность»,[1] М.В. Баглай использует как термин «конституционная ответственность», так и термин «конституционно-правовая ответственность».[2] А.А. Безуглов и С.А. Солдатов полагают, что более верным является название «конституционно-правовая ответственность», поскольку «конституционная ответственность – это ответственность, которая предусмотрена нормами Конституции и может наступить при нарушении конституционных обязанностей. Что же касается конституционно-правовой ответственности, то она предусмотрена нормами конституционного права и может быть применена за нарушение обязанностей, закрепленных нормами конституционного права. А так как конституционное право в настоящее время включает в себя нормы права, не только закрепленные в Конституции РФ, но и …содержащиеся во многих других источниках конституционного права, то, естественно, понятие конституционно-правовой ответственности значительно шире понятия конституционной ответственности».[3]

Н.А. Боброва и Т.Д. Зражевская также различают конституционную и конституционно-правовую ответственность, однако вкладывают в эти понятия несколько иной смысл. По их словам, «государственно-правовую ответственность как “особый вид ответственности за нарушение конституции” многие ученые именуют также конституционно-правовой ответственностью. В известном смысле понятия государственно-правовой и конституционной ответственности могут употребляться как тождественные, через скобки: государственно-правовая (конституционная) ответственность. Действительно, ответственность за нарушение конституционных норм, в широком смысле охватывая все виды юридической ответственности (в широком смысле все виды юридической ответственности направлены на охрану Конституции), в узком же, собственном смысле слова, имеет свой отраслевой канал реализации – государственно-правовые меры ответственности.

     И все же между понятиями государственно-правовой и конституционной ответственности нельзя поставить абсолютный знак равенства. Это в большом объеме пересекающиеся, но все же не совпадающие полностью понятия. С одной стороны, государственно-правовая ответственность поглощает конституционную, поскольку конституционные нормы – часть государственно-правовых норм. С другой стороны, объем понятия конституционной ответственности по своим социально-политическим “емкостям” не может быть исчерпан юридическим понятием государственно-правовых мер ответственности. Если государственно-правовая ответственность, – прежде всего, проблема конституционной деликтологии, восстановления конституционного статус-кво, повышения эффективности социального государственно-правового статуса и, наконец, оснований лишения этого статуса, то социально-правовое содержание конституционной ответственности значительно глубже».[4]

     По мнению Н.А. Бобровой и Т.Д. Зражевской, государственно-правовая ответственность – это один из видов юридической ответственности, в то время как конституционная ответственность является особым видом ответственности, объединяющим в себе политическую, моральную и юридическую ответственность. «Думается, что социальная ответственность, приобретая юридическую значимость на конституционном уровне, приобретает вместе с тем и юридическое содержание настолько же, насколько конституция синтезирует в себе все социальные виды ответственности, – указывают они. – …Именно конституционная ответственность как особая категория социальной ответственности позволяет понять диалектику перехода ответственности как высшей необходимости в ответственность как внутреннюю потребность. Эта диалектика, требуя разграничения социальной и “собственно” юридической ответственности на уровне конкретного права, на уровне отраслей, не допускает вместе с тем их противопоставления на конституционном уровне. Здесь нет непроходимой грани между политически ответственным состоянием конституционных отношений, выражающихся в системе организационно-правовых мер подотчетности, подконтрольности, подответственности, и ретроспективными мерами за эффективность состояния ответственности. На конституционном уровне сам термин “правонарушение” является слишком узким, неточным. Ведь вся государственно-правовая сфера есть сфера политических отношений, возникающих в связи с осуществлением государственной власти, а также (в силу обратного влияния права на политику) в связи с реализацией конституционно закрепленных принципов организации и деятельности государства; говорить о правонарушениях здесь просто бессмысленно.

     Конституционные нормы находятся на стыке трех видов социальных норм: политических, моральных и юридических. Конституционная ответственность как категория социальной ответственности объединяет в себе политическую, моральную и юридическую ответственность. Именно на конституционном уровне воплощается единство этих видов ответственности, и разрешаются проблемы устранения противоречий между ними, обнаруживающихся в отдельных случаях реализации конкретных видов юридической ответственности».[5]

     С этой позицией трудно согласиться. Несмотря на то, что юридические нормы являются разновидностью социальных норм, они имеют существенные различия по сравнению с политическими и моральными нормами. Это же относится и к конституционным нормам как разновидности юридических норм. Конституционная ответственность, несомненно, тесно связана с политической, однако их нельзя объединять в единое целое. Между этими видами ответственности имеются существенные различия, которые будут рассмотрены ниже. Не совпадают также моральная и юридическая ответственность. Юридическая ответственность имеет четкое, законодательно установленное основание наступления, санкции и другие признаки, не характерные для моральной ответственности. Нормы морали зачастую не отражены в правовых нормах и потому не защищены силой государства.

     Возражая против позиции Н.А. Бобровой и Т.Д. Зражевской, О.Е. Кутафин выступает и противником противопоставления норм Основного Закона нормам отрасли конституционного права, поскольку конституционные нормы являются частью норм отрасли.[6] Этот аргумент также заслуживает внимания.

     При этом большинство авторов полагают, что термины «государственно-правовая ответственность», «конституционно-правовая ответственность» и «конституционная ответственность» являются тождественными.  В настоящей работе все эти термины также употребляются как тождественные.

     Дискуссионным в науке конституционного права является вопрос о сущности и понятии конституционной ответственности. Это связано и с тем, что понятие конституционно-правовой ответственности должно опираться на общетеоретическое понятие юридической ответственности, которое также вызывает большие споры среди ученых.

     Прежде всего, выделяются две основные концепции конституционно-правовой ответственности. Сторонники первой понимают под ответственностью обязанность претерпевания различных правоограничений, выступающих последствием правонарушения. Авторы второго подхода к конституционной ответственности представляли ее в виде принудительной реализации санкции правовой нормы как последствия совершенного конституционного правонарушения.

     А.А. Кондрашев определяет конституционную ответственность как правовую связь (состояние), которая возникает вследствие несоблюдения правовой нормы участниками нарушенного правоотношения, воплощается в установлении нормативного, обращенного к правонарушителю требования подвергнуться государственному или общественному осуждению (порицанию) и реализуется, как правило, в применении государственно-принудительных средств в виде разнообразных ограничений к правонарушителю (лишение права, возложение дополнительной правовой обязанности или принуждение к исполнению неисполненной обязанности) либо в восстановлении нарушенных прав или правопорядка нарушителем под прямой угрозой использования государственного принуждения.[7]

     По его мнению, понятие конституционной ответственности должно включать следующие признаки:

     – государственное и (или) общественное осуждение в виде заложенного в норме требования применения или непосредственного использования принудительных мер преимущественно организационного, реже личного характера;

     – совершенное противоправное деяние, то есть конституционное правонарушение, с важнейшими его условиями (элементами): объективной противоправностью и виной;

     – установившаяся между правонарушителем и государством правовая связь в момент совершения противоправного деяния, характеризующаяся возникновением специального охранительного от-ношения.

     Кроме того, к числу факультативных признаков конституционно-правовой ответственности А.А. Кондрашев относит и особую процедуру установления и возложения ответственности управомоченным на то государственным органом (органами).

     Все признаки конституционно-правовой ответственности, выделенные А.А. Кондрашевым, присущи, по нашему мнению, любому виду юридической ответственности, а потому не могут быть охарактеризованы как специфические признаки именно рассматриваемого вида ответственности. Определение, предложенное им, верно по отношению к конституционной ответственности, однако в той же мере оно верно и по отношению к иным видам юридической ответственности.

     Т.Д. Зражевская видит сущность конституционной ответственности в установлении системы реальных гарантий против концентрации власти в одной из ее ветвей либо в руках одного высшего должностного лица путем установления мер наказания. Исходя из этого, под конституционной ответственностью Т.Д. Зражевская понимает самостоятельный вид юридической ответственности, выражающийся в установлении приоритетности защиты важнейших отношений, а также возможности наступления неблагоприятных последствий для субъектов конституционного права, нарушивших (или стремящихся нарушить) нормы конституционного законодательства.[8]

     Т.Д. Зражевская полагает, что в настоящее время в стране происходит только становление института конституционной ответственности как меры государственного принуждения. По ее мнению, его возникновение возможно лишь при условии конституционного закрепления принципа разделения государственной власти на ветви (законодательную, исполнительную и судебную) и уровни (органов государственной власти РФ и ее субъектов), а также признания права местного самоуправления самостоятельно решать вопросы местного значения.[9] Не отрицая значения указанных процессов для развития конституционного права вообще и конституционно-правовой ответственности в частности, авторы отмечают, что этот институт в отечественном конституционном праве появился значительно раньше, чем закрепление принципа разделения властей и независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти. Об этом свидетельствует и целый ряд работ советских ученых (в том числе и самой Т.Д. Зражевской), посвященных конституционно-правовой ответственности. В то же время нельзя не признать, что в последние годы интерес ученых к проблемам конституционно-правовой ответственности резко возрос. Тем не менее конституционная ответственность только сейчас получает свое закрепление в законодательстве, до сих пор не разработано и большинство теоретических проблем концепции конституционно-правовой ответственности.

     Н.М. Колосова выделяет несколько направлений концепции конституционной ответственности. Первое – ответственность власти перед обществом за реализацию тех полномочий, которые народ как единственный носитель власти передал конкретным государственным институтам и отдельным лицам. Второе – ответственность государства за обеспечение прав и свобод человека и гражданина. И, наконец, третье – конституционная ответственность отдельной личности, а равно группы лиц за невыполнение своих обязанностей или за злоупотребление своими правами, закрепленными в Конституции РФ.[10] Под конституционной ответственностью Н.М. Колосова понимает необходимость наступления неблагоприятных последствий за невыполнение (ненадлежащее исполнение) субъектами права своих конституционных обязанностей и за злоупотребление своими конституционными правами.[11]

     Цель конституционной ответственности Н.А. Колосова видит в защите Конституции.[12] Этот тезис является абсолютно верным, но в то же время с ним трудно согласиться, и прежде всего потому, что абсолютно все виды юридической ответственности направлены на защиту Конституции. Таким образом, целью конституционно-правовой ответственности является защита Конституции, но это только одна из целей данного вида ответственности.

     Однако далеко не со всеми изложенными положениями авторы согласны. Если проанализировать позицию Н.М. Колосовой, то можно увидеть, что буквально все виды юридической ответственности предусматривают наступление неблагоприятных последствий за неисполнение (ненадлежащее исполнение) конституционных обязанностей и злоупотребление конституционными правами либо нарушение конституционных прав иных лиц. Так, например, за неуплату налогов (неисполнение обязанности, установленной ст. 57 Конституции РФ) предусмотрена административная и налоговая ответственность, за уклонение от военной службы (нарушение ст. 59 Конституции РФ) – уголовная ответственность.

     Определение, предложенное Т.Д. Зражевской, достаточно неопределенно и может быть с успехом применено к любому иному виду юридической ответственности. Кроме того, подавляющее большинство мер ответственности, установленных за нарушение норм конституционного законодательства, относится к административной, гражданской и уголовной ответственности. Что касается мнения Т.Д. Зражевской о том, что конституционно-правовая ответственность призвана установить систему реальных гарантий против концентрации власти в одной из ее ветвей либо в руках одного высшего должностного лица, то это только один из аспектов конституционной ответственности. К тому же такие гарантии установлены уголовным и иным законодательством.

     По большому счету, почти всем отраслям российского права присущ собственный вид юридической ответственности. Как справедливо отмечает С.А. Авакьян, «каждая отрасль права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, включая и меры ответственности. Наличие мер ответственности – это такой же признак отрасли, как “собственные” общественные отношения, “свои” нормы, данные отношения регулирующие».[13]  Конституционно-правовая ответственность тесно связана с предметом конституционного права.

     Конституционно-правовая ответственность, по моему мнению, представляет собой ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти. Это связано с предметом конституционного права, в рамках которого особое значение имеют отношения, возникающие в процессе реализации многонациональным народом России (населением субъектов Российской Федерации) государственной власти (в формах представительной и непосредственной демократии), а также создания и функционирования образуемых в этих целях выборных органов государственной власти. Применительно к правовому статусу личности, конституционное право непосредственно регулирует в основном осуществление политических прав граждан России (а этот вид прав личности наиболее тесно связан с осуществлением публичной власти); все остальные вопросы правового статуса личности регламентируются нормами иных отраслей права, конституционное право устанавливает только их основы.

     В сущности, речь может идти о конституционной ответственности высших должностных лиц федеральных и региональных органов государственной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти этих уровней, а также отдельных должностных лиц. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов не является конституционно-правовой, это муниципальная ответственность, которая должна рассматриваться в рамках муниципального права. В то же время конституционные основы данного вида ответственности должны рассматриваться в рамках конституционно-правовой ответственности. Поэтому применительно к ответственности органов власти и должностных лиц федеральных органов власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и политических партий более правильно было бы говорить не о конституционно-правовой, а о публично-правовой ответственности.

     Конституционно-правовая ответственность, несомненно, обладает всеми признаками, присущими иным видам юридической ответственности. Она опирается на все перечисленные выше принципы юридической ответственности, является мерой государственного принуждения, выражающейся в установлении для правонарушителя определенных отрицательных последствий. Одновременно конституционно-правовая ответственность обладает рядом специфических признаков. В теории государства и права распространенным является мнение о том, что ответственность «прежде всего … подразделяется на виды в зависимости от того, к какой отрасли права она относится».[14] Конституционно-правовая ответственность призвана охранять именно общественные отношения, составляющие предмет конституционного права. При этом не всякое нарушение норм конституционного права влечет за собой конституционно-правовую ответственность.

     Из приведенного определения конституционно-правовой ответственности вытекает такая существенная ее особенность, как тесная связь с политической ответственностью. Разграничить эти виды социальной ответственности зачастую крайне сложно. Так, отставка правительства в различных случаях может быть мерой и конституционно-правовой, и политической ответственности либо сочетать в себе ту и другую. Отсутствие в законодательстве четких критериев привлечения органов и должностных лиц к конституционно-правовой ответственности еще более осложняет задачу разграничения этих видов ответственности.

     В литературе высказано мнение, что одной из специфических черт конституционно-правовой ответственности является перенесение в ней центра тяжести с ретроспективного аспекта на позитивный.[15] «Есть отрасли, – полагают Н.А. Боброва и Т.Д. Зражевская, – которые в объективно-правовом плане имеют исключительно ретроспективную ответственность (позитивная ответственность в охранительных отраслях – сфера правосознания). И наоборот, есть отрасли преимущественно регулятивного содержания и опирающиеся преимущественно на позитивную юридическую ответственность. Полярными в этом смысле являются такие отрасли, как уголовное и государственное право».[16] В.В. Невинский полагает, что «сегодня требует дальнейшего развития идея конституционной ответственности как позитивной ответственности, предполагающей формирование у граждан, должностных лиц, выборных представителей, коллегиальных органов публичной власти чувства гражданского долга по соблюдению и защите Конституции России, по безусловному исполнению решений Конституционного Суда России как высшего судебного органа конституционного контроля».[17]

Представляется, что смешение и объединение понятий «обязанность» и «ответственность» нецелесообразно. Формирование «чувства гражданского долга», безусловно, необходимо, однако думается, что данная категория больше связана с понятием правосознания и правовой культуры, но никак не с юридической ответственностью.

Таким образом, исходя из выше изложенного, можно сказать, что конституционно-правовая ответственность – это самостоятельный вид юридической ответственности, осуществление мер которой в виде различного рода неблагоприятных последствий для субъектов не только устанавливается конституционно-правовыми нормами, но и направлено, прежде всего, на защиту конституционно-правовых отношений.

     Целью конституционно-правовой ответственности является охрана и обеспечение нормального порядка осуществления публичной власти, следование органов и должностных лиц, участвующих в осуществлении публичной власти, предписаниям норм Конституции РФ и конституционно-правового законодательства, предупреждение (превенция) посягательств на порядок осуществления публичной власти.

     Характерной чертой конституционно-правовой ответственности является также тот факт, что единой процедурной формы ее применения не существует. Почти каждой мере конституционно-правовой ответственности соответствует особый порядок ее назначения и исполнения, а в ряде случаев такой порядок вообще не урегулирован в законодательстве. Более того, существенная часть санкций конституционной ответственности и их применение недостаточно полно урегулированы в действующем законодательстве. Это относится, например, к порядку отрешения от должности Президента РФ в виде импичмента или к отставке Правительства РФ. При этом, в отличие от большинства иных видов юридической ответственности, не существует единого акта, в котором регулировался бы порядок привлечения к конституционно-правовой ответственности, либо акта, в котором устанавливался бы перечень конституционных деликтов.

     Актами, устанавливающими конституционно-правовую ответственность, являются Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы. Иные нормативно-правовые акты не могут выступать источниками юридической и, в частности, конституционно-правовой ответственности. В настоящее время конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц государственной власти субъектов РФ, должностных лиц и представительных органов местного самоуправления закрепляется в конституциях (уставах) и законах субъектов РФ. Но регулирование публично-правовой ответственности актами субъектов или муниципальных образований, подзаконными актами недопустимо, поскольку, согласно с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ ограничение прав граждан (а ответственность всегда влечет за собой ограничение прав граждан), возможно только в соответствии с Федеральным законом. Законы субъекта Федерации (в том числе конституция или устав субъекта РФ) могут устанавливать конституционно-правовую ответственность только в том случае, если такое право делегировано им Федеральным законом. Представляется наиболее целесообразным, что основания и общие положения, определяющие порядок привлечения к конституционно-правовой ответственности, должны быть урегулированы Федеральным законом, а нормативно-правовые акты субъектов РФ могут регламентировать только отдельные процедурные (процессуальные) моменты привлечения к ответственности, учитывающие особенности построения системы органов государственной власти конкретного субъекта. В то же время Конституция России, недостаточно полно регулирует вопросы конституционно-правовой ответственности. Требуют дальнейшего совершенствования вопросы ответственности отдельных должностных лиц (например, членов Правительства РФ), роли Конституционного Суда РФ в процессе реализации конституционной ответственности, закрепления на конституционном уровне ряда составов конституционных деликтов и т.д.

Вопрос о конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ, пожалуй, является одним из актуальных и вместе с тем спорных, во многом еще не разрешенных в отечественном конституционном праве.

Ключевым нормативным правовым актом федерального уровня, регламентирующим институт конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ, является Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Данный документ осуществляет правовое регулирование оснований и условий привлечения к ответственности органов государственной власти субъектов РФ.

На основе анализа данного Федерального закона хотелось бы более подробно рассмотреть меры конституционно-правовой ответственности в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

2.                 Меры конституционно-правовой ответственности в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации

2.1.           Предупреждение, выносимое законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В соответствии с п. 4 ст. 9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в случае, если соответствующим судом установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации приняты конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент Российской Федерации выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации.[18]

Здесь следует обратить внимание на то, что обязательными условиями наступления меры ответственности будут являться:

                  наличие вступившего в законную силу решения суда, устанавливающего, что региональным парламентом принят нормативно-правовой акт, противоречащий федеральной Конституции;

                  нарушение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ сроков по устранению указанных противоречий. Исходя из смысла статьи, можно  говорить о том, что, по общему правилу, для устранения указанных противоречий установлен срок  - шесть месяцев со дня вступления в силу решения суда, однако законодатель при этом дает суду возможность в своем решение установить иные сроки для устранения противоречий. Скорее всего, в данном случае речь идет о сокращении срока в отношении грубых противоречий, устранение, которых не может быть отложено, на такой долгий срок и требует более оперативного реагирования;

                  после истечения, указанных выше сроков суд должен установить, что в результате бездействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц.

При наличии этих трех условии Президентом РФ может быть применена такая мера ответственности как предупреждение.

Прежде всего, следует  разобраться, является  ли предупреждение мерой конституционно-правовой ответственности. Исходя из данного в первой главе данной работы определения конституционно-правовой ответственности, следует, что такая ответственность  выражается в неблагоприятных, негативных последствиях для субъекта. В данном случае негативные последствия будут выражаться в публичном порицании деяния, совершенного должностным лицом. Помимо этого, как уже говорилось, целью конституционной ответственности является превенция посягательств на порядок осуществление публичной власти, именно это функцию и выполняет предупреждение.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 4 апреля 2002 г. признал конституционной возможность вмешательства Федерации в дела субъектов РФ при наступлении неблагоприятных последствий, указанных в законе, а предупреждение парламенту региона назвал "профилактической мерой, которая призвана побудить органы государственной власти субъектов РФ к добровольному исполнению решения суда, способствовать выполнению ими конституционных обязанностей и одновременно создает дополнительную гарантию для субъекта РФ в процедуре применения федерального воздействия".[19]

В то же время о предупреждении можно говорить как о промежуточной мере конституционной ответственности, так как, если законодательный (исполнительный) орган субъекта РФ оставляет без внимания вынесенное предупреждение и в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом РФ предупреждения не принимает мер по исполнению решению суда то у Президента РФ появляется основание для применение более серьезной меры ответственности – роспуска регионального парламента.

По аналогии с предупреждением выносимым Президентом законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ, предупреждение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) также является промежуточной, профилактической мерой ответственности и в случае если лицо, которому вынесено такое предупреждение не принимает, установленных законом мер, то наступают более серьезные последствия.

В случае установления судом факта принятия органом исполнительной власти субъекта РФ акта, противоречащего федеральному законодательству, Президент РФ вправе применить меры ответственности, закрепленные в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Он имеет право вынести предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в следующих случаях:

а) издание нормативного правового акта, противоречащего Конституции России, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

б) уклонение высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного, или от внесения в него изменений, если в течение этого срока лицо, издавшее акт, не обратилось в суд для разрешения спора.

Важно отметить, что Закон в качестве необходимого условия вынесения предупреждения не предусматривает наступление особо опасных последствий (массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угроза единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности государства и его обороноспособности, единству правового и экономического пространства России).

Как уже неоднократно упоминалось, предупреждение является профилактической мерой ответственности, мерой, на которую органам государственной власти должны отреагировать в кратчайшие сроки, так как если соответствующие меры не будут приняты, то последует более серьезные последствия. В отношении  законодательного (представительного) органа государственной власти  - роспуск, а в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) – отрешение от должности.

Помимо всего прочего, нужно сказать, что предупреждение относится исключительно к президентским полномочиям, ни один другой орган либо должностное лицо ни на федеральном, ни на региональном уровне не наделены такой мерой воздействия на региональные органы государственной власти как предупреждение.

2.2.         Досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственой власти субъекта РФ.

Статья 9 Федерального закона  "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает основания для досрочного прекращения полномочии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Полномочия регионального парламента в соответствии с данной статьей могут быть досрочно прекращены в случае:

                  принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом прямо предусмотрено, что порядок принятия решения о самороспуске устанавливается конституцией (уставом) или законом субъекта РФ;

                  роспуска указанного органа высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

                  вступления в силу решения соответствующего суда о неправомочности данного состава депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий. При этом прямо определена подсудность таких дел верховному суду республики, суду края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа;

                  роспуска указанного органа Президентом РФ.

Так как в данной работе речь идет о конституционно-правовой ответственности, то первый случай, касающийся самороспуска, нас не интересует.

Во втором случае речь идет о роспуске парламента высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

п. 2 ст. 9 ФЗ определен случай, в котором высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.[20] Таковым является совокупность следующих обстоятельств:

                  данным органом принята конституция (устав) или закон субъекта РФ, иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения России и предметам совместного ведения России и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ;

                  указанные противоречия установлены соответствующим судом. Следует отметить, что согласно п. 2 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, в качестве суда первой инстанции рассматривают верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа;

                  законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не устранил указанные противоречия в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

Такие полномочия у главы субъекта являются частью «механизма сдержек и противовесов» в системе разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации.  В то же время ученые считают, что нормы данного института ответственности нуждаются в дальнейшем совершенствовании. По мнению Цалиева А.М, «они должны использоваться не по усмотрению высшего должностного лица субъекта РФ, как это предусмотрено, а во всех случаях, когда речь идет о законности деятельности законодательного (представительного) органа. Это вытекает как из Конституции РФ (ст. 15), так и из Федерального закона N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", предусматривающего обязанность высшего должностного лица субъекта РФ при осуществлении своих полномочий соблюдать Конституцию РФ (п. 2 ст. 18). С учетом сказанного предлагаем в п. 2 ст. 9 данного Федерального закона вместо слов "вправе принимать" записать "принимает". Такую же императивную запись сделать в вышеуказанных поправках, имея в виду не только изложенное, но и статус высшего должностного лица как руководителя субъекта РФ.»[21]

Вместе с тем следует отметить, что возможность роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ только лишь по формально-юридическим основаниям вызывает определенные возражения со стороны некоторых авторов. Их поддержал Конституционный Суд РФ, который в своем Постановлении от 4 апреля 2002 г. указал, что такая мера федерального воздействия, как роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, не может быть реализована в связи лишь с формальным противоречием нормативного правового акта субъекта РФ федеральному регулированию, "поскольку ее применение обусловлено обязательностью подтверждения в судебном порядке наступления указанных в ст. 3.1 того же Федерального закона конституционно значимых тяжких последствий, вызванных неправомерным нормативным актом и его несвоевременным устранением из правовой системы Российской Федерации".[22]

В п.2.1 ст. 9 установлены дополнительные основания для принятия высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) решения о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.[23] В частности, это следующие случаи:

                  избранный в правомочном составе законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в течение трех месяцев подряд не проводил заседание, и данное обстоятельство установлено вступившим в силу решением соответствующего суда;

                  законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в течение трех месяцев со дня его избрания в правомочном составе не проводил заседание, и данное обстоятельство установлено вступившим в силу решением соответствующего суда.

При этом установлено, что высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения соответствующего суда. Таким образом, по истечении указанного срока для принятия решения о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ необходимо новое решение соответствующего суда. Соответствующим судом является верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа.

Пункт 2.1 ст. 9 введен Федеральным законом от 18 июня 2007 г. N 101-ФЗ. Как отмечалось авторами законопроекта, в случае, если по объективным или субъективным причинам законодательный орган субъекта РФ в течение продолжительного периода времени не проводил и (или) не мог провести заседание, а значит, и принимать решения во исполнение своих полномочий, это может привести к тяжелым социально-экономическим последствиям для населения соответствующего субъекта РФ. Вместе с тем посредством досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта РФ и проведения последующих выборов избирателям самим предоставляется возможность разрешить кризисную ситуацию и вероятный конфликт между представительными и исполнительными органами власти на региональном уровне. Кроме того, факт роспуска законодательного органа субъекта РФ по данному основанию имеет еще и превентивное значение, подталкивая депутатов, бойкотирующих заседания регионального парламента, к конструктивному поведению.

В соответствии с пп. «в» п. 1 ст. 9 ФЗ досрочное прекращение полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации возможно также в связи со вступлением в силу решения соответствующего суда общей юрисдикции о неправомочности данного состава депутатов данного законодательного органа субъекта Российской Федерации, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий.[24] Однако практически ситуация, когда более 1/3 депутатов сложили с себя полномочия, не имела места в российской парламентской практике. Тем не менее, если в связи с указанным либо иными обстоятельствами численность депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации станет меньше, чем 2/3, суд вправе признать неправомочность такого состава законодательного органа. Гипотетически может возникнуть и ситуация, когда более 1/3 депутатов занимаются деятельностью, несовместимой со статусом депутата.

Следует отметить, что, в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", если выборы в законодательный орган субъекта Российской Федерации признаны несостоявшимися, недействительными (в том числе судом) либо кандидат, избранный по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, не сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата, орган, уполномоченный на то законом, назначает повторные выборы.

Помимо вышеуказанных оснований для досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ закон также предусматривает роспуск данного органа Президентом РФ. Закон устанавливает два случая, когда у Президента РФ есть такие полномочия.

Во-первых, досрочное прекращение полномочий наступает в случае, если соответствующим судом установлено, что законодательным органом субъекта Российской Федерации принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ и федеральным законам, а законодательный орган в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц.

В этом случае Президент РФ выносит предупреждение законодательному органу субъекта Российской Федерации. Если в течение 3 месяцев со дня вынесения предупреждения законодательный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент РФ вправе его распустить.

Данный механизм представляет собой меру политической ответственности и аналогичен механизму досрочного прекращения полномочий законодательного органа высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации. Видимо, федеральный законодатель исходил из того, что если высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации бездействует, то должен вмешаться глава государства. Соответствующее решение Президент РФ принимает в форме указа.

Во-вторых, Президент РФ может распустить законодательный орган субъекта Российской Федерации в процессе наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации. В соответствии с ФЗ В случае, если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в установленный Федеральным законом срок дважды не принял решение о наделении представленной Президентом Российской Федерации кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Президент Российской Федерации вправе принять решение о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Решение о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается Президентом Российской Федерации с учетом результатов проведенных консультаций, не ранее 30 дней со дня второго отклонения законодательным (представительным) органом субъекта РФ кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представленной Президентом РФ.

Решение Президента Российской Федерации о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается в форме указа.

В случае досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначаются внеочередные выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

В отношении второго случая роспуска законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации Президентом РФ в случае отклонения кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта в свете возможного применения соответствующих норм необходимо отметить следующее.

Во-первых, вызывают вопрос консультации, проводимые Президентом РФ с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, так как ни данным ФЗ, ни каким-либо другим актом не установлено, что это за консультации и  в какой форме они должны проходить.

Во-вторых, формулировка "вправе" допускает возможность свободной реализации либо не реализации соответствующего права. Вместе с тем в Федеральном законе не указано, какова альтернатива в случае, если Президент России не реализует соответствующее право после второго отклонения представленной кандидатуры.

Во-третьих, как представляется, такое решение, как роспуск законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, является достаточно новым для нашей правовой системы и может быть истолковано как излишне "жесткое", в том числе как излишнее вмешательство в деятельность органов государственной власти субъектов РФ. Участие главы государства в формировании исполнительных органов субъекта Федерации может основываться на ст. 77 Конституции Российской Федерации, в то время как роспуск законодательного органа субъекта Российской Федерации не вполне согласуется с принципами федерализма.

2.3.           Отрешение от должности высшего должностного лица (руководителя высших исполнительных органов государственной власти) субъекта.

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает два случая, в которых полномочия высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта могут быть досрочно прекращены. В обоих случаях применение такой меры ответственности к главе субъекта отнесено к компетенции Президента РФ.

Такая мера как досрочное прекращение полномочий может быть применена к высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Президентом РФ:

                  в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

                  в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

В первом случае определяющую роль играет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ выражение недоверия, которого и будет являться основанием для применения меры ответственности. Законодатель определяет, в каких случаях региональный парламент может выразить недоверие главе субъекта РФ:

                  издания им актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

                  установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;

                  ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) своих обязанностей.

При этом законодателем учитывает, что в некоторых субъектах законодательный (представительный) орган субъекта состоит из двух палат и устанавливает порядок выражение недоверия, по общему правилу, двумя третями от установленного числа депутатов по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов, а для двухпалатного парламента  - двумя третями голосов от установленного числа депутатов каждой из палат по инициативе одной трети от установленного числа депутатов палаты, наделенной конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации правом инициирования вопроса о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Однако сами формулировки оснований для выражения парламентом субъекта недоверия главе субъекта вызывают вопросы.

Так, согласно абз. второму ч. 2 ст. 19 Федерального закона основанием выражения законодательным органом субъекта РФ недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ является издание им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения.[25] Данная формулировка, однако, оставляет открытым вопрос о характере акта высшего должностного лица, принятие которого может влечь оговоренные последствия (нормативном или индивидуальном). Анализ юридической литературы и положений нормативных актов, регулирующих вопросы привлечения к ответственности органов публичной власти, позволяет сделать вывод, что в данном случае понимается издание высшим должностным лицом субъекта РФ нормативно-правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ.

Следующим основанием является установленное соответствующим судом иное грубое нарушение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод человека и гражданина. Так, возникают различные мнения о том, какой именно суд вправе устанавливать факт грубого нарушения высшим должностным лицом субъекта РФ норм права, повлекших за собой массовое нарушение прав и свобод граждан. В частности, сегодня существует мнение, что такое полномочие должно быть закреплено за конституционным (уставным) судом субъекта РФ[26]. Между тем данные суды, как суды субъектов РФ, вправе участвовать в реализации федеральных полномочий лишь постольку, поскольку они наделены ими федеральным законодательством, которое, однако, на сегодняшний день соответствующие вопросы не регламентирует.

Еще одной проблемой видится закрепление федеральным законодателем в качестве обязательного признака конституционного правонарушения массового нарушения прав и свобод граждан, порожденного грубым нарушением Конституции РФ, федерального и регионального законодательства. Само словосочетание "грубое нарушение" предполагает умышленность и общественную опасность деяния, совершенного должностным лицом, являющимся главой субъекта РФ и призванным представлять интересы всего населения региона. Поэтому видится целесообразным для привлечения высшего должностного лица субъекта РФ к конституционной ответственности установить факт, что данным деянием создалась угроза массового причинения вреда правам и свободам граждан.

Достаточно проблематичным видится и практическое применение такого основания выражения недоверия как ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей: отсутствие объективных критериев "ненадлежащего исполнения обязанностей" делает это основание весьма субъективным.

То же самое и в отношении отрешения высшего должностного лица (руководителя высших исполнительных органов государственной власти) субъекта Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Как и в первом случае, законодатель не дает расшифровки понятия  - «ненадлежащее исполнение обязанностей». Поэтому получается, что законодатель оставил этот вопрос на усмотрение Президента РФ.

При этом стоит отметить, что данный вопрос вообще очень проблематичен, так как, говоря о ненадлежащем исполнении обязанностей высшего должностного лица (руководителя высших исполнительных органов государственной власти) субъекта законодатель, не только  не дает расшифровки, но и не указывает, кем и в каком порядке может быть зафиксировано ненадлежащее исполнение обязанностей главой субъекта.

Примечателен тот факт, что решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о недоверии высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) направляется на рассмотрение Президента Российской Федерации для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности. Выходит, что окончательное слово остается за Президентом РФ, и не факт, что инициатива законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации будет поддержана главой государства.

В то же время решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Таким образом, решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), безусловно, и не требует не только одобрения либо неодобрения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а даже не нуждается в согласовании.

Этим не только нарушается система сдержек и противовесов, предполагающая участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации как в назначении, так и в отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности, но и прослеживается явное противоречие ч. 1 ст. 77 Конституции РФ п. "ж" ч. 1 ст. 1 Закона.[27]

Заключение

В заключение хотелось бы отметить, что институт конституционно-правовой ответственности субъектов РФ в законодательстве Российской Федерации появился относительно недавно и требует совершенствования. Несомненно, процесс совершенствования законодательства не может быть быстрым, и очевидно, что он затянется на долгие годы. Тем более важно при этом учитывать все уже допущенные ошибки, а также необходимо использовать и опыт других федераций.

В целом, оценивая положения, касающиеся ответственности органов государственной власти субъектов Федерации, можно сказать, что эффективного механизма воздействия на допускающие в своей деятельности нарушения органы государственной власти субъекта Федерации пока что в России нет. Тем не менее, ведется работа, направленная на появление такого механизма. Об этом свидетельствует и внесение изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», и появление новых постановлений Конституционного суда Российской Федерации. Не стоит на месте и законодательство субъектов Федерации. Они самостоятельно устанавливают дополнительные меры ответственности выборных органов власти субъектов в целях достижения наилучшего результата, а также предотвращения возможных нарушений со стороны этих органов.

Список используемых нормативно-правовых актов и литературы.

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. (с учетом поправок от 30.12.2008г.)
2. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 г. (в ред. 14.06.2011).
3. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6.10.1999 г. (в ред. от 21.11.2011 г.).

4.                  Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12.06.2002 г. (в ред. от 25.07.2011).

5.                  Постановление Конституционного Суда РФ от 04.04.2002 N 8-П
"По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея"

6. Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып. 2. Свердловск, 1964.
7. Баглай М.В. Конституционное право РФ. М., 1999.
8. Безруков А.В. Модернизация мер конституционной ответственности органов государственной власти субъектов РФ в условиях федеративных преобразований // «Государственная власть и местное самоуправление». 2010. №5.
9. Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право РФ. М., 2001.
10. Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985.
11. Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву.
12. Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М. 2000.
13. Колосова Н.М. Конституционная ответственность – самостоятельный вид юридической ответственности//Государство и право. 1997. № 2.
14. Кутафин О.Е. Предмет конституционного права.
15. Макарова Т.Б. Об административно-правовом статусе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации  // «Государственная власть и местное самоуправление». 2006. №5.

16.             Особое мнение Н.В. Витрука по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. N 5.

17. Проблемы конституционно-правовой ответственности (по материалам конференции на юридическом факультете)//Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2001. № 3.

18.             Цалиев А.М. "Конституционно-правовая ответственность законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации" // "История государств и права". 2009. № 14.

3