Исполнительная власть: понятие и место в системе разделения властей. Функции исполнительной власти

  Другой  важный объект управления - это определенная отрасль народного хозяйства, социально - культурного и административно - политического строительства (экономика, финансы, образование, здравоохранение, и т.д.), функционирование которой возможно при постоянном управленческом воздействии на нее органов исполнительной власти, выражающемся в руководстве, планировании, регулировании, координировании, подборе кадров, контроля. Этот объект определяет регулятивно - управленческую функцию исполнительной власти.

  О таком важном объекте государственного управления - защита прав и свобод граждан, определившим еще одну функцию исполнительной власти, я расскажу подробнее в следующей главе.

  Итак, первая основная функция - функция охраны общественного порядка и обеспечение  национальной безопасности представляет собой одно из главных направлений  в деятельности органов данной ветви  власти. Известно, что общественный порядок, предполагающий также общественную безопасность - фундамент нормальной социальной жизни всех граждан и деятельности всех государственных, общественных и частных учреждений. Ослабление функции охраны общественного порядка дает о себе знать ростом административных проступков и преступлений, нарушением санитарных и экологических правил; отрицательно сказывается и на других сторонах деятельности государства, а именно на управлении экономикой, финансами, культурой, образованием, социальным обеспечением и т.д.

  Охрана общественного порядка органам исполнительной власти осуществляется методами наблюдения, надзора и контроля за поведением граждан и деятельности организаций.

  Другой  стороной рассматриваемой функции  является национальная безопасность, которая определяется как состояние защищенности интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В нее включаются в первую очередь государственная и оборонная безопасность, а также другие ее виды: экономическая, информационная, медицинская, экологическая и т.д.

  Вторая  важнейшая функция исполнительной власти - управленческая, представляющая собой деятельность "публичных  служб" по руководству экономикой, финансами, культурой, образованием, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними делами государства. Так, статья 21 Закона Российской Федерации "О Совете Министров - Правительства РФ" от 22 декабря 1992 года достаточно выразительно подчеркивает организационно - управленческий аспект в деятельности высшего федерального органа исполнительной власти. Правительство РФ объединяет, направляет и координирует работу министерств, государственных комитетов и других подведомственных ему органов исполнительной власти.1 Как видно, данная деятельность Правительства РФ является управленческой по характеру, осуществляется непрерывно, на основе и во исполнении закона.

  Государственное управление как деятельность органов  исполнительной власти выступает одновременно и как распорядительная деятельность, то есть органы исполнительной власти выступают не как пассивные исполнители закона, воли законодательного или вышестоящего по вертикали органа, но как органы, обладающие властными полномочиями, предпринимающие управленческие действия по собственной инициативе, реагирующие посредством властных решений на перемены в управленческой ситуации.

  Следует подчеркнуть, что исполнительная ветвь  власти имеет дело с таким объектом управления, который характеризуется  быстрыми изменениями, появлением новых  проблем, возникновением критических ситуаций. Этим объясняется наделение органов исполнительной власти правом издавать предписания для нижестоящих органов - подзаконные нормативные и индивидуальные акты.

  Распорядительную  деятельность органов исполнительной власти нельзя противопоставлять исполнительной, в государственном управлении исполнения и повеления следует рассматривать как две стороны одной медали: исполняя законы, орган исполнительной власти своими предписаниями приводит в движение всю административную машину. Государственное управление - это положительная, организующая и творческая деятельность органов исполнительной власти, осуществляющих руководство хозяйственным, социально - культурным, и административно - политическим строительством.

  Бельский  считает, что понятие государственное управление является более широким, чем понятие исполнительная власть, но когда речь идет о государственном управлении как деятельности органов исполнительной власти, то государственное управление понимается в узком смысле, как форма и основа практической реализации исполнительной власти. В понятии государственное управление, по Вольскому, интегрируется государственные аппараты управления законодательной и судебной ветвей власти.1

  Второй  уровень функций исполнительной власти - нормотворчество, оперативно - исполнительная и юрисдикция. Они имеют вспомогательный, инструментарный характер и направлены на обслуживание каждой из основных функций, то есть используются как организационно -технические средства реализации основных функций рассматриваемой власти.

  Необходимой вспомогательной функцией исполнительной власти является нормотворческая функция, которая заключается в издании  органами этой власти нормативных актов  управления. Основная особенность этой функции в том, что правотворческая деятельность органов исполнительной власти продолжает в границах своей компетенции деятельность, которую начал законодатель. Если нормы законы не регулируют непосредственно управленческих и полицейских отношений, а они нуждаются в правовой регламентации, то эту функцию выполняют соответствующие органы исполнительной власти. В настоящее время Президент РФ, у которого есть прерогатива в области исполнительной власти. Правительство РФ, иные органы исполнительной власти издают огромное число актов управления, содержащих нормы права, причем объем таких нормативных актов непрерывно увеличивается.

  Другая  вспомогательная, имеющая большее  практическое значение функция исполнительной власти - оперативно-исполнительная. Она  заключается в том, что органы исполнительной власти обеспечивают реализацию правовых норм, содержащихся как в законах, так и подзаконных актах. Если правотворческий орган (законодательной или исполнительной власти) закрепляет в праве решения нормативного характера, то другой орган, а именно орган исполнительной власти, на основании своих государственно-властных полномочий обеспечивает применение этих нормативных предписаний, продолжает их под нормативное регулирование в случаях, когда необходима их конкретизация. Центральным звеном правоприменительной деятельности является управленческое решение - властный индивидуальный акт, устный или письменный, адресованный определенному лицу и разрешающий конкретную проблему.

  Особую  роль в реализации основных функций  исполнительной власти играет юрисдикция, осуществляемая его органами. Юридическая функция исполнительной власти может быть представлена как деятельность ее органов по применению административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к гражданам и работникам аппарата государственного управления, совершившим правонарушения. Система таких юрисдикционных воздействий обеспечивает быстрое, простое, своевременное и эффективное наказание нарушителей общественного порядка, служебной дисциплины, а также лиц, посягающих на права и свободы других граждан.

  Таким образом, вопрос о функциях исполнительной власти является ключевым в теории исполнительной власти и на переходном этапе современной России приобретает  научную и практически - политическую значимость в организации деятельности органов исполнительной власти. В связи с этим изложением соображения о функциях исполнительной власти позволяют сделать следующий вывод.

  Для исполнительной ветви государственной  власти характерно то, что она осуществляет свои функции посредством специального аппарата. представляющего собой органы этой власти. Именно основные функции исполнительной власти могут служить научно обоснованным критерием классификации органов исполнительной власти.

  Интересно отметить, что функции, которые на уровне государства воплощены в  трех обособленных ветвях власти (законодательство, управление, правосудие), перенесенные на исполнительную власть и встроенные в ее структуры, выполняют скромную вспомогательную, но организационно важную роль в реализации функций первого уровня. Если в основе функций первого уровня лежат главные направления в деятельности исполнительной власти, формирования основных видов ее органов, их специализация, то в основе функций второго уровня - соображения технической целесообразности. В целом же оба уровня функций исполнительной власти можно представить как систему взаимных пересечений и уравновешиваний, положительных воздействий одних органов исполнительной власти на другие.

  Юридическая власть государства над его гражданами суверенна, но не беспредельна. Государство как в интересах гражданина и общества, так и в собственных интересах идет по пути самоограничения и устанавливает область естественных прав и свобод граждан. Причем государство, выделяя сферу прав и свобод граждан, возлагает на все ветви государственной власти обязанность защищать и охранять эти права и свободы, в том числе на исполнительную власть, где существенная роль принадлежит милиции, относительно защиты прав и свобод, что является ее задачей.1

  Функция защиты прав и свобод граждан - особая функция исполнительной власти, особенность ее существования - не "массовость" (как в других функциях), а скорее индивидуальность, личностный подход. На этой системе построена деятельность многих органов исполнительной власти, в частности органов социального обеспечения, здравоохранения, милиции.

  При этом следует отметить, что эффективная  защита прав и свобод граждан в  сферах деятельности исполнительной власти, учитывая многообразие правовых отношений  субъектов, требует четкого правового  закрепления не только прав граждан, но и корреспондирующих этим правом обязанностей соответствующих государственных органов. Мы видим, что формально имеются органы исполнительной власти в системе социальной сферы управления, разрабатываются социальные программы, но наряду с этим полная ясность о компетенции федерации и субъектов РФ отсутствует, что дополняется и скудностью финансовых средств на развитие социальной сферы.

  В этих условиях важно иметь в виду три направления нормативного регулирования: законодательное закрепление обязанностей органов исполнительной власти по отношению к гражданам; использование эффективных способов контроля и надзора за работой должностных лиц; установление ответственности государственных служащих и органов государства за нарушение прав и свобод человека и гражданина.1

  На  первом месте находится вопрос о  гарантиях прав граждан при защите своих законных интересов и формах ответственности должностных лиц: дисциплинарной, уголовной, административной, материальной.

  Второй  проблемой является вопрос контроля за законностью действий администрации по отношению к гражданам.

  Критическое рассмотрение действующего законодательства позволяет констатировать необходимость  отработки процессуального механизма  реализации прав граждан, обязанностей органов и должностных лиц  исполнительной власти. Процедурами должны быть обеспечены не только гражданско-правовые, но и административно - правовые отношения.

  Остро стоит также и проблема "внешнего" контроля за действиями органов управления и их должностных лиц по отношению  к гражданам, несмотря на введение института уполномоченного по правам человека.

В краткой  форме функции исполнительной власти можно выделить следующим образом:     

     1. Разработка и реализация  политики,  выражающаяся  в  государственных программах общефедерального  и  регионального  масштабов  (например,  демонополизации,   приватизации,   инвестиционная,   энергетическая, жилищная и т.д.).

     2.  Установление  и  эффективное   проведение   в   жизнь   правовых   и организационных  основ  хозяйственной  жизни  (например,  обеспечение

 равноправия  всех форм собственности, государственное  стимулирование предпринимательства,   охрана    прав    потребителей,    пресечение монополизма и недобросовестной конкуренции, защита прав собственника

 и  т.п.).

     3. Управление учреждениями и предприятиями государственного сектора.

     4.Регулирование функционирования различных объектов негосударственного  сектора.

     5.     Координация     функционирования     национализированного      и денационализированного    секторов    хозяйственного,     социально-культурного и административно-политического строительства.

     6. Обеспечение реализации прав  и обязанностей физических и   юридических лиц в сфере государственного управления.

     7.  Осуществление  государственного  контроля  и  надзора  за   работой

 управляемой  и регулируемой сфер. 

      Общественные отношения, возникающие,  развивающиеся и прекращающиеся  в сфере  государственного  управления,  то  есть  в  связи  с  организацией  и функционированием  системы  государственной  власти  на  всех   национально- государственных и территориальных уровнях Российской Федерации  регулируются административным правом. Административное  право,  осуществляя  регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или  способов регулирующего  воздействия  своих  норм  на  управленческие  отношения,   на поведение их участников.