Федеральное собрание Российской Федерации

1. МЕСТО И РОЛЬ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ   ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РФ

1.1    Конституционные основы статуса Российской федерации

Конституционный статус государства - это закрепленные в федеральной Конституции конституционно-правовые признаки (характеристики) Российского государства. Эти конституционные характеристики определяют его место и роль в системе институтов конституционного строя, отображают его конституционную природу. Действующая российская Конституция характеризует Российскую Федерацию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Конституция устанавливает, что Российская Федерация является социальным и светским государством.  

Конституция РФ устанавливает не только принципы федеративного устройства России, но и более конкретно закрепляет важнейшие черты статуса Российской Федерации:

       -суверенитет Российской Федерации, распространяющийся на всю ее территорию и проявляющийся в верховенстве Конституции РФ и федеральных законов;

              -федеральная Конституция и федеральные законы;

          -федеральные органы государственной власти (законодательные, исполнительные, судебные), чьи полномочия распространяются на всю территорию РФ;

              -государственная территория, целостная и неприкосновенная, включающая в себя территории всех субъектов Федерации, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (на территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения людей, товаров, услуг и финансовых средств);

           -имеющиеся у Российской Федерации государственно-правовые признаки:

1) единое гражданство РФ;

2) государственный язык;

3) единые Вооруженные Силы;

4) единая денежная единица – рубль (введение и эмиссия других денег в России не допускаются, денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком РФ);

      государственные символы: Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации;

      столица Российской Федерации.

Эти важнейшие элементы конституционного статуса Российской Федерации обусловливают характер и содержание ее компетенции, включающей конкретные полномочия и предметы ведения.

Оставаясь суверенным государством, Российская Федерация в то же время может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя РФ.[1]

1.2 Взаимоотношения Федерального собрания РФ с иными органами государственной власти

Российская Федерация осуществляет свою деятельность посредством государственных органов. Органы государства – это один из каналов, через который народ согласно Конституции РФ осуществляет свою власть.

Государственные  органы наделены государственно-властными полномочиями, уполномочены  государством на осуществление его задач и функций и действуют в установленном государством порядке.

Все государственные органы образуются в установленном государством порядке и представляют часть единой системы органов государственной власти Российской  Федерации.

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения, на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.[2]

Государственную власть в Российской федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

Президент Российской Федерации является главой государства. Он выступает в качестве гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Президент, согласно ст. 80 Конституции, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент осуществляет общее руководство деятельностью Правительства и других звеньев исполнительной власти, с органами которой он связан наиболее тесно.

Федеральное Собрание – представительный и законодательный орган Российской Федерации. Тем самым устанавливается, что формой государства является представительная, т.е. опосредованная выборами, парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народных представителей, самостоятельно принимающих наиболее ответственные решения.  В передаче парламенту законодательной власти реализуется  принцип народного суверенитета как основы правопорядка.

Правительство РФ - орган исполнительной власти, образуется Президентом РФ. Органы исполнительной власти осуществляют особый вид государственной деятельности, которая носит исполнительный и распорядительный характер. Они непосредственно исполняют акты представительных органов государственной власти, указы Президента Российской

Органы судебной власти - Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, другие федеральные суды.

Органы правосудия в совокупности составляют судебную систему Российской Федерации. Основной видовой особенностью этих органов является осуществление судебной власти посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.[3]

Единство системы государственных органов Российской Федерации обусловлено тем, что эта система основывается на государственной целостности Российской Федерации, на единстве системы государственной власти.

В демократическом правовом государстве каждая из ветвей власти выполняет свои функции, обладая в очерченном для нее конституционно-правовом пространстве собственными предметами ведения и конкретным объемом полномочий. Это, однако, не исключает существования пересекающихся сфер общественных отношений, где все три ветви власти тесно взаимодействуют в рамках строго отведенных им полномочий для достижения единых конституционно  значимых целей.[4]

Конституция РФ, как указывалось выше, закрепляет принцип разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, которые являются самостоятельными. Такое разделение предполагает ограничение деятельности одной ветви власти другой, их взаимное уравновешивание, предотвращение монополизации власти каким либо институтом государства путём действия системы сдержек и противовесов.

В своё время Ш. Л. Монтескье, обосновывая идею разделения власти, отмечал: «Всё погибло бы, если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян, или из простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть претворять в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступление и тяжбы частных лиц».[5]

Общепринятым средством воздействия органов одной ветви государственной власти на органы другой ветви является предоставление права распускать орган либо отрешать от должности его должностных лиц. В системе сдержек и противовесов в деятельности органов власти в нашей стране такое право предоставлено и Президенту, и парламенту.

           В соответствии с Конституцией РФ в формировании федеральных органов государственной власти задействованы и Президент, и Федеральное Собрание – парламент. Конституционные положения прямо нацеливают Президента и Федеральное Собрание на сотрудничество. Решения по ряду вопросов принимаются палатами по представлению Президента РФ, либо дается согласие на его решение или оно утверждается. Так, назначения на многие государственные должности осуществляются палатами (чаще Советом Федерации) по представлению главы государства, либо дается согласие на назначение им, или им же проводятся консультации с соответствующими комитетами и комиссиями палат. В соответствии с собственной компетенцией Совет Федерации и Государственная Дума участвуют в процедуре отрешения Президента РФ от должности.

          На Президента возложен Конституционный ряд полномочий в отношении Государственной Думы: он назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией и федеральным законом; может досрочно распускать Государственную Думу, но только в определенных Конституцией РФ случаях.

Президентское вето в теоретическом плане рассматривается также как один из элементов сдержек и противовесов, необходимых для реализации принципа разделения властей. Президент обладает правом законодательной инициативы по всем вопросам, могущим возникнуть в правотворческой деятельности. Он участвует в законодательном процессе, подписывает законы, обнародует их и обладает правом вето. Глава государства имеет право не подписывать закон - это его право вето («вето» в переводе с латинского означает «запрещаю»). Понятие «вето Президента» трактуется в юридической литературе как его «право отклонить закон, принятый парламентом, но не вступивший в силу». 

В соответствии с конституционным статусом Федеральное Собрание может преодолеть вето Президента РФ на принятый закон. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Президент РФ не позднее 14 дней с момента получения федерального закона из Государственной Думы может подписать его и обнародовать, либо отклонить закон и вернуть его на новое обсуждение в Государственную Думу. Если при повторном обсуждении закона Государственная Дума и Совет Федерации одобрят закон в ранее принятой редакции большинством в две трети общего числа депутатов обеих палат, Президент обязан подписать его в течение семи дней и обнародовать.

        Таким образом, решения по ряду вопросов для своего принятия требуют согласования позиций главы государства и парламента, их скоординированных действий. Глава государства, обладая большими реальными полномочиями, действенными средствами влияния на деятельность палат Федерального Собрания, вместе с тем, не имеет права подменять Федеральное Собрание.

              Реализации конституционных полномочий Президенту РФ эффективно способствует институт полномочных представителей Президента в палатах Федерального Собрания. Они обеспечивают представление интересов Президента и способствуют реализации его конституционных полномочий в обеих палатах парламента. Законотворческая деятельность Президента подробно рассмотрена в Положении о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, утвержденном Указом Президента РФ от 13.04.96 № 549 (с изменениями).

              Одной из востребованных форм взаимодействия Совета Федерации и Президента России является участие членов Совета Федерации в комиссиях, образуемых Президентом.

Председатели Государственной Думы и Совета Федерации включены в состав Совета Безопасности РФ.

На основании ежегодных посланий Президента России Совет Федерации разрабатывает собственные планы реализации поставленных Президентом задач.

Взаимоотношения Федерального Собрания с Правительством РФ также основаны на положениях Конституции РФ, устанавливающей право участия палат Федерального Собрания в формировании высшего исполнительного органа государственной власти.

Государственная Дума участвует в назначении Председателя Правительства РФ, давая на это согласие Президенту. Правительство РФ несет политическую ответственность не только перед Президентом РФ (хотя преимущественно перед ним), и перед Государственной Думой, которая может выразить ему недоверие. 

Как высший орган федеральной исполнительной власти, Правительство обладает очень широким кругом полномочий, то есть является участником конституционно-правовых отношений.

  В этой связи особое внимание следует обратить на законодательную деятельность Правительства России. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» ему принадлежит право законодательной инициативы, которое осуществляется Правительством посредством внесения законопроектов в Государственную Думу.

Для представления в палатах Федерального Собрания внесенного Правительством РФ законопроекта назначается официальный представитель (официальные представители) Правительства. Для защиты позиций Правительства по заключениям, поправкам и официальным отзывам поручением Председателя Правительства или одного из его заместителей может быть направлен специальный представитель, полномочия которого определяются в поручении. Представители Правительства РФ присутствуют на заседаниях палат Федерального Собрания при рассмотрении федеральных законов и законопроектов, где им предоставляется слово в соответствии с регламентами палат. В целях обеспечения взаимодействия Правительства с палатами Федерального Собрания и совершенствования законопроектной деятельности 1 февраля 2000 г. было принято Постановление Правительства РФ № 93, которое утверждало Положение о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности, и Постановление Правительства РФ № 94, определившее статус полномочных представителей Правительства РФ в палатах Федерального Собрания.

Будучи законодательным органом, Федеральное Собрание исполняет некоторые довольно ограниченные контрольные функции за исполнительной властью.

Правительство РФ представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении. Отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год представляется Государственной Думе Правительством одновременно с проектом федерального бюджета на следующий финансовый год.

Действенными механизмами взаимодействия Федерального Собрания и Правительства являются:

- правительственный час, когда члены Правительства России обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном регламентами палат. 

- парламентский запрос, процедура которого регулируется Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и Регламентом Совета Федерации.

- вопросы, адресованные высшим органам государства и должностным лицам.

Получив ответы членов Правительства, палата вправе принять решение об обращении к Президенту, Председателю Правительства, Правительству, о рекомендации Правительству, о поручении Счетной палате и комитету (комиссии) Совета Федерации, о принятии сообщения члена Правительства к сведению. Решения могут быть оформлены в виде постановления, обращения или выписки из протокола заседания палаты.

В необходимых случаях проводятся рабочие встречи и совещания руководства аппаратов и руководителей их структурных подразделений, уточняются редакции нормативных документов, в том числе об участии статс-секретарей в работе палаты, о рассмотрении в Правительстве РФ парламентских запросов, запросов и обращений парламентариев, подготовке заключений и официальных отзывов. Идет постоянный обмен информационными материалами, касающимися законопроектной работы, проведения федеральных и региональных мероприятий. Предприняты шаги к созданию единого информационного пространства с использованием возможностей сетей интернет.

Большое значение имеют взаимоотношения парламента с судебной властью, независимой и подчиненной только Конституции РФ и закону. Совет Федерации назначает судей высших судебных инстанций, которые, однако, в дальнейшем несменяемы. Конституционный Суд играет важную роль в обеспечении конституционности законов, разрешает дела о соответствии федеральных законов, нормативных актов Конституции РФ. Признанные им неконституционными акты, в том числе законы или их отдельные положения, утрачивают силу.

Необходимо сказать и о взаимодействии палат парламента с судебными органами. 2 июля 1998 г. Государственная Дума учредила пост постоянного представителя в Конституционном Суде России, а своим Постановлением от 16 июля 1998 г. № 2834-II ГД утвердила Положение о нем, в соответствии с которым данная должность учреждалась для представления правовой позиции Государственной Думы в Конституционном Суде, закреплялось право этого лица участвовать в заседаниях Конституционного Суда без дополнительного решения Государственной Думы. Постоянный представитель назначается на должность и освобождается от нее постановлением Государственной Думы по представлению Председателя Думы и является по должности заместителем начальника Правового управления Аппарата Государственной Думы. На время исполнения им функций постоянного представителя с ним заключается срочный трудовой договор (контракт).

С помощью парламентского запроса, парламентских слушаний, заседаний происходит взаимодействие с органами судебной власти и с Прокуратурой России. Например, на заседание палаты может быть приглашен Генеральный прокурор.

По вопросам охраны прав граждан, отмены тех или иных нормативных правовых актов палаты обращались к органам судебной власти. Необходимые обращения направлялись и в Конституционный Суд РФ. Не раз палаты обращались к Генеральному прокурору РФ с просьбами провести проверки соблюдения законов, оценить возможность привлечения к ответственности тех или иных лиц.[6]

Место и роль Федерального собрания РФ в системе органов государственной власти РФ определяется его предназначением.

В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит представительной (законодательной) власти. Исполнительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона.

Федеральное Собрание, осуществляя регулирование, принимая законы, обязательные для всех государственных органов, для остальных ветвей власти – исполнительной и судебной, участвуя в назначении их должностных лиц, не должно нарушать их самостоятельность, осуществлять их полномочия; эти органы, должностные лица не находятся в прямом подчинении законодательного органа. Таким образом, правовой статус российского парламента по действующей Конституции РФ, его положение в государственном механизме отличаются от правового положения представительного высшего органа при советской форме государственности, которой была свойственна идея его формально-юридического полновластия, всеобъемлющей компетенции, подотчетности и ответственности перед ним других государственных органов.

2. КОНСТИТУЦИОННО – ПРАВОВОЙ СТАТУС ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РФ

Федеральное Собрание, как указывалось выше - представительный и законодательный орган Российской Федерации. Прежде всего, это парламент Российской Федерации. В качестве постоянно действующего органа он осуществляет законодательную власть. Это означает, что никакой другой орган в Российской Федерации не может принимать законы на общефедеральном уровне, а его полномочия ни при каких условиях не могут быть кому-либо переданы или делегированы. Федеральное Собрание выражает государственную волю многонационального народа Российской Федерации. Оно придает этой воле с помощью законов общеобязательный характер. Федеральное Собрание не может быть лишено своего представительного характера, а порядок его формирования не может быть произвольно кем-то изменен. Структура и полномочия этого представительного органа также не могут быть изменены.[7]

Как представительный орган Федеральное Собрание осуществляет представительство интересов не только населения, проживающего на территории РФ, но и государственных органов, сформированных населением субъектов РФ.

Федеральное Собрание, состоящее из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы.

Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной думы устанавливается федеральными законами.

В Совет федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

Государственная дума состоит из 450 депутатов, избирается на четыре года. Депутатом государственной думы может быть избран  гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Состав этой палаты носит достаточно выраженный партийный характер. Здесь представлен широкий спектр политических сил. Депутатский корпус воплощает политический плюрализм и идеологическое многообразие, о которых говорится в ст. 13 Конституции РФ.

Одно и тоже лицо не может одновременно являться членом Совета федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Депутаты Государственной  Думы работают на  профессиональной постоянной основе и не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий.

В Федеральном Собрании палаты самостоятельно решают вопросы, относящиеся к их ведению, в соответствии с Конституцией. Она устанавливает в ст. 100, что палаты могут собираться совместно лишь для заслушивания посланий Президента РФ,  посланий Конституционного  Суда РФ и выступлений руководителей иностранных государств.

Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета федерации и его заместителей. Государственная Дума избирает из своего состава Председателя Государственной Думы  и его заместителей.

Председатель Совета федерации и его заместители, Председатель Государственной Думы и его заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.

Деятельность Совета федерации основывается на принципах коллективного свободного обсуждения и решения вопросов. Деятельность Государственной Думы основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, свободного обсуждения и коллективного решения вопросов.

Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания.

Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.

Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.

Конституция Российской Федерации, как уже говорилось выше, предусматривает различную компетенцию для каждой из палат, обеспечивая тем самым систему «сдержек и противовесов» в деятельности Федерального Собрания. В этой системе Совету Федерации отводится роль своего рода тормоза по отношению к Государственной Думе, призванного предотвратить возможность установления в Российской Федерации «тирании большинства», завоеванного на выборах в Государственную Думу теми или иными политическими силами.[8]

2.1 Полномочия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

К ведению Государственной Думы относятся:

а) дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;

б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;

в) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

д) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

е) объявление амнистии;

ж) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

Государственная Дума собирается на сессии, как правило, на весеннюю с 12 января по 20 июня и осеннюю - с 1 сентября по 25 декабря. Во время сессии проводятся заседания палаты, заседания Совета Государственной Думы, заседания комитетов и комиссий, парламентские слушания, работа депутатов в комитетах и комиссиях, фракциях и депутатских группах, а также с избирателями.

Внеочередному рассмотрению на заседании Государственной Думы подлежат послания и обращения Президента РФ; законопроекты, внесенные в качестве срочных Президентом или Правительством РФ; проекты федеральных законов о федеральном бюджете и о бюджетной системе Российской Федерации; федеральные конституционные и федеральные законы, возвращенные на повторное рассмотрение Государственной Думы; нормативные правовые акты Парламентского Собрания Союза Беларуси и России, имеющие статус законодательной рекомендации Союза; проекты федеральных законов о ратификации международных договоров; проекты постановлений о направлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд РФ; проекты постановлений Государственной Думы по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к ведению Государственной Думы; проекты Регламента и постановлений Государственной Думы о внесении в него изменений и дополнений. Иные законопроекты и вопросы могут рассматриваться во внеочередном порядке только по решению палаты, принятому большинством голосов от общего числа ее депутатов.[9]

2.2 Полномочия Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации

К компетенции Совета Федерации относятся:

-утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

-утверждение указов Президента Российской Федерации о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения;

-решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации вне ее территории;

-назначение выборов Президента РФ; назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

-назначение на должность Генерального прокурора Российской Федерации;

-назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации и половины состава ее аудиторов.

Заседания Совета Федерации проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц.

Первоочередному рассмотрению на заседании Совета Федерации подлежат послания и обращения Президента РФ; проекты актов Совета Федерации по вопросам, относящимся к ведению Совета Федерации в соответствии с ч.1 ст.102 Конституции, проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции, одобренных Государственной Думой; федеральные конституционные законы, одобренные Государственной Думой; федеральные   законы, принятые Государственной Думой и подлежащие обязательному рассмотрению в Совете Федерации в соответствии со ст. 106 Конституции; предложения о пересмотре положений глав 1.2 9 Конституции; предложения о направлении запросов Совета Федерации в Конституционный Суд РФ.[10]

О роли Совета Федерации в законодательном процессе  хотелось бы сказать особо.

Совет Федерации принимает участие в законодательном процессе на большинстве стадий, хотя зачастую роль верхней палаты в осуществлении законодательных полномочий сводят к формуле: «Государственная Дума законы принимает, а Совет Федерации их одобряет».

Представляется, что, проанализировав полномочия Совета Федерации в законотворческом процессе, можно дать следующее определение законодательной функции Совета Федерации: совокупность способов, мер, правомочий в процессе законотворчества, выражающаяся в участии на разных стадиях разработки и принятия всех видов законов в Российской Федерации.

В научной литературе прочно укоренилось две конструкции верхних палат парламентов. Первая получила наименование сильной верхней палаты, которая характеризуется тем, что без ее согласия решение парламента не может быть принято. Такой вывод следует из анализа Конституции Италии, в ст. 70 которой отмечается, что законодательная функция осуществляется совместно обеими палатами. Еще один пример касается американской Конституции, предусматривающей, что ни один билль не станет законом, если не будет принят каждой из палат Конгресса.

Другая конструкция, слабой верхней палаты, предполагает, что она может лишь отсрочить принятие парламентского решения, против которого есть возражения, но не может окончательно воспрепятствовать ему. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 121 Конституции Польши если Сенат в течение 30 дней со дня передачи закона не примет постановления, то закон считается принятым в редакции нижней палаты, Сейма.

Если придерживаться этого критерия, следует признать, что бикамерализм Федерального Собрания тяготеет скорее к конструкции сильной нижней палаты и относительно слабой верхней палаты. Подобное заключение обусловлено ч. 5 ст. 105 Конституции, предусматривающей возможность Государственной Думы преодолевать возражения Совета Федерации в случае разногласий между палатами. Федеральный закон считается в данной ситуации принятым, если при повторном голосовании его поддержали не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Однако в сочетании с важными конституционными полномочиями Совета Федерации можно говорить о его относительной слабости.

Конституция РФ отвергает всякую двусмысленность на этот счет, определяя статус Федерального Собрания как единственного законодательного органа. Поэтому законотворчество является основной функцией российского парламента, которая проецируется на обе его палаты. Основная доля полномочий в этой сфере возлагается на Государственную Думу. Тем не менее, Совет Федерации вносит свою лепту в законотворческий процесс, выступая эффективным фильтром законодательной деятельности.[11]

.

3. ПОРЯДОК ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ.

3.1. Правовая основа деятельности палат Федерального Собрания

Нормативное регулирование взаимодействия обеих палат Федерального Собрания определяется Конституцией РФ, нормами Регламентов Совета Федерации и Государственной Думы, постановлениями Конституционного Суда и законодательными актами федерального уровня.

Анализ названных актов позволяет выделить три основные формы взаимодействия палат парламента России: совместные собрания палат, создание специальных органов и совместная деятельность палат в законодательном процессе.

Конституция РФ отводит Совету Федерации в законодательном процессе самостоятельное место.

Частью 3 ст. 100 Конституции установлено, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента России, посланий Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату. В соответствии со ст. 102, 103 Конституции палаты осуществляют назначение на должность и освобождение от должности руководителей Счетной палаты (Председателя и его заместителя), а также по половине состава ее аудиторов. В соответствии с собственной компетенцией Совет Федерации и Государственная Дума участвуют в процедуре отрешения Президента России от должности.

В некоторых федеральных законах определяются формы совместной деятельности Совета Федерации и Государственной Думы: работа согласительных комиссий, создаваемых обеими палатами парламента; совместные заседания палат (ст. 7 Федерального закона от 8 мая 1994 года «О статусе

Полуян Л.Я. Верхняя палата парламента в системе органов государственной власти // Аналитический вестник. – 2000. № 34  5 с.

члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ»); формирование Центральной избирательной комиссии, из 15 членов которой пять назначаются Советом Федерации из числа кандидатур, предлагаемых законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (ст. 22 Федерального закона от 30 марта 1999 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»); назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, в процессе которого каждой палате парламента отводится своя роль (ст. 7 Федерального конституционного закона от 2 февраля 1997 года «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»); назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, осуществляемое по предложению членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы верхней палатой парламента (ст. 9 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации» в редакции от 8 февраля 2001 года); порядок принятия поправок к Конституции РФ Федеральный закон от 4 марта 1998 года.

Обширное поле для взаимодействия палат наблюдается в законодательной сфере. Принадлежащее Совету Федерации и его отдельным членам право законодательной инициативы предполагает возможность внесения ими законопроектов в Государственную Думу (ч. 2 ст. 104). Принятые Государственной Думой федеральные законы передаются на рассмотрение Совета Федерации (ч. 3 ст. 105 Конституции). Неизбежным является взаимодействие палат при рассмотрении федеральных законов, предусмотренных ст. 106 Основного закона. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению нижней палатой парламента (ч. 4 ст. 105). Дополнительная почва для контактов создается в ситуации, когда Государственная Дума преодолевает вето Совета Федерации при несогласии последнего с принятым нижней палатой федеральным законом (ч. 5 ст. 105). Основанием взаимодействия палат парламента является процедура повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в порядке ч. 3 ст. 107 и принятие федеральных конституционных законов (ч. 2 ст. 108), рассмотрение и принятие закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ (ст. 108, 136).

Конституционные нормы получили детальное развитие в положениях Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 года и Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 года. Регламентные нормы составляют внушительный блок установлений, регулирующих взаимоотношения обеих палат парламента в разных областях их деятельности.

В представительской сфере реализуются следующие полномочия. Председатель Совета Федерации представляет палату во взаимоотношениях с Государственной Думой, участвует в согласительных процедурах, используемых для разрешения разногласий между органами государственной власти субъектов Федерации (пп. «к», «р», «с» ч. 1 ст. 18 Регламента Совета Федерации). Верхняя палата осуществляет сотрудничество с парламентами иностранных государств и международными парламентскими организациями (ст. 202); утверждает согласованные с Государственной Думой положения о делегациях (депутациях) Федерального Собрания в Палате Союза Парламента Союзного государства, Межпарламентской Ассамблее Евразийского экономического сообщества, Межпарламентской Ассамблее государств-участников СНГ (ч. 1 ст. 204); определяет согласованный с Государственной Думой порядок формирования делегаций Федерального Собрания в международных парламентских организациях и утверждает их состав (ч. 2 ст. 204 Регламента).

Довольно объемной является часть регламентных норм, касающихся совместной работы палат в законотворческой (нормотворческой) сфере. К таковым относятся: направление Председателем Совета Федерации проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов, одобренных Государственной Думой, в комитеты Совета Федерации (п. «к» ч. 1 ст. 18 Регламента Совета Федерации); подготовка заключений комитетов Совета Федерации по одобренным Государственной Думой проектам законов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов по профилю соответствующего комитета (п. «в», «г» ст. 27); нормативные основания для первоочередного рассмотрения на заседании Совета Федерации поправок к главам 3-8 Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов, одобренных Государственной Думой, федеральных законов, принятых нижней палатой; порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой (глава 12 Регламента); процедура преодоления возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением верхней палатой принятых Государственной Думой федеральных законов (глава 13 Регламента); положения, касающиеся взаимоотношений палат при повторном рассмотрении Советом Федерации федеральных законов, отклоненных Президентом РФ (глава 14); предписания, связанные с рассмотрением Советом Федерации федеральных конституционных законов, рассмотренных и одобренных Государственной Думой (ст. 121-128); нормативные основания для рассмотрения Советом Федерации вопросов, связанных с принятием и вступлением в силу законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ (глава 16); осуществление верхней палатой парламента права законодательной инициативы, реализуемое в форме внесения в Государственную Думу проектов: законов Российской Федерации о поправках к Конституции; федеральных конституционных законов; федеральных законов; законопроектов об изменении, дополнении или о признании утратившими силу актов законодательства СССР, РСФСР, Российской Федерации; поправок к законопроектам (глава 17).

Еще более развернутый перечень норм, реализующих взаимодействие палат в законотворческой области, содержит Регламент Государственной Думы. Из них выделим следующие: предоставление Председателю Государственной Думы полномочий направлять в Совет Федерации для рассмотрения одобренные федеральные законы (п. «к» ст. 11 Регламента); организация «часа голосования» по законам, отклоненным Советом Федерации (п. «г» ч. 4 ст. 10); возможность внесения проекта постановления Государственной Думы Советом Федерации или его отдельными членами (п. 1ст. 94); предписание о возможном присутствии членов верхней палаты с правом совещательного голоса на заседаниях ответственного комитета Государственной Думы при обсуждении законопроекта (п. 2 ст. 113); порядок прохождения законопроектов в разных вариантах чтения в палатах парламента (глава 12); процедура повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации; порядок создания согласительной комиссии из числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации (ст. 127-132 Регламента); нормативные основания, регулирующие порядок рассмотрения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (глава 16).

В организационно-контрольной сфере взаимодействие палат происходит в ходе парламентских слушаний, когда депутаты одной палаты могут присутствовать на заседании другой. В ст. 32 Регламента Совета Федерации указывается, что комитет или комиссия верхней палаты, организующая слушания, вправе пригласить депутатов Государственной Думы. В свою очередь, члены Совета Федерации могут присутствовать на любом открытом заседании нижней палаты (п. 1 ст. 36 Регламента Государственной Думы).

В случаях, когда Конституционный Суд Российской Федерации разбирает конфликты в области права, регулирующего деятельность Федерального Собрания и его палат, нельзя исключать опосредованное влияние его решений на парламентскую процедуру взаимоотношений Совета Федерации и Государственной Думы. Из решений Конституционного Суда, имеющих значение в этой сфере, отметим следующие: положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, необходимое для определения результатов голосования; положение об общем числе депутатов в обеих палатах, истолкованное как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты (Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 года «По делу о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2, 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2). 117 (ч. 3), 135 Конституции РФ 72»); процедуру обязательного рассмотрения в Совете Федерации федерального закона не позднее четырнадцати дней после его передачи Государственной Думой; квалификация федерального закона, не рассмотренного Советом Федерации в течение четырнадцати дней как неодобренного верхней палатой парламента (Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 года “По делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ” 73); определение понятия «принятый федеральный закон» как закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации в соответствии ч. 1-4 ст. 105 Конституции РФ; закон, повторно принятый Государственной Думой в соответствии с ч. 5. ст. 105 Конституции РФ; закон, одобренный Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции (Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года «По делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ» 74).

Конституция РФ характеризует Федеральное Собрание как законодательный орган (ст. 94), в соответствии с чем законотворчество является основной функцией российского парламента. Никто, кроме Федерального Собрания, не имеет права принимать федеральные и федеральные конституционные законы, имеющие высшую юридическую силу по отношению к другим нормативным актам и прямое действие на всей территории Российской Федерации. Конституционное положение о том, что Федеральное Собрание является постоянно действующим органом, обусловливает активную роль парламента в политическом и законодательном процессе.[12]

3.2 Законодательный процесс

Важнейшей частью деятельности Федерального Собрания является законодательный процесс, т.е. установленная законом процедура рассмотрения и принятия законов. Это одна из сложнейших юридических процедур, в которой принимают участие практически все основные органы государственной власти. В законодательном процессе участвуют две палаты российского парламента, их различные структуры (комитеты, комиссии, фракции, депутатские группы), Президент РФ. При подготовке и внесении законопроектов активно участвует Правительство РФ и его структуры, судебные органы, общественные организации, субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления. Кроме того, в законодательном процессе принимают участие различные вспомогательные рабочие органы, консультативные и экспертные группы, представители общественности. Законодательный процесс регулируется Конституцией, федеральным Законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов», регламентами палат.

В общей сложности можно выделить 5 стадий законодательного процесса:

1. подготовка законопроекта и внесение его в Государственную Думу (форма реализации права законодательной инициативы);

2. обсуждение законопроекта в Государственной Думе с последующим принятием закона или его отклонением;

3. одобрение закона Советом Федерации;

4. подписание закона Президентом РФ или его отклонение;

5. опубликование закона и вступление его в силу.

Субъекты права законодательной инициативы устанавливаются Конституцией РФ. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Законопроекты вносятся только в Государственную Думу. Необходимо также отметить, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. Реализация законодательной инициативы может осуществляться в двух формах: путем внесения в Государственную Думу законопроектов и посредством внесения предложений о поправках в Конституцию РФ.

Законопроект, внесенный в палату, рассматривается на Совете Государственной Думы, и Совет решает, в какой комитет направить законопроект и поручить этому комитету всю подготовительную работу. Порядок подготовки законопроекта определяется комитетом самостоятельно. Комитет назначает докладчика по данному законопроекту и отправляет текст законопроекта в государственные органы и организации для получения заключений, отзывов, а из научных учреждений - специальной научной экспертизы.

Обсуждение законопроекта в комитете открытое, с приглашением субъекта законодательной инициативы или его официального представителя. Вопрос об одобрении текста законопроекта или его отклонении решается большинством голосов членов комитета. Остальные приглашенные на заседание комитета принимать участие в голосовании не имеют права. Комитет направляет законопроект для внесения на первое чтение одновременно с проектом постановления Государственной Думы, о том, следует ли принять данный законопроект в первом чтении или отклонить его. Предлагая отклонить законопроект, комитет должен дать развернутое и мотивированное заключение. Все документы должны быть готовы не позднее 14 дней до обсуждения законопроекта на пленарном заседании Государственной Думы. Не менее чем за три дня до обсуждения аппарат Государственной Думы направляет законопроект в администрацию Президента, Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству и субъекту законодательной инициативы.

При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается общая концепция законопроекта, дается оценка главных его положений, а также значимость и актуальность данного законопроекта.

Во втором чтении проходит обсуждение законопроекта по существу, депутаты предлагают свои поправки, замечания и предложения, законопроект рассматривается по статьям и разделам. После этого депутаты путем голосования принимают законопроект в окончательном виде во втором чтении.

Третье чтение заканчивается голосованием по законопроекту в целом.

Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов (не менее 226 голосов депутатов). Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение в Совет Федерации. Федеральный закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, или если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, за исключением перечня законов, подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации и закрепляемых ст. 106 Конституции РФ.

В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Президент РФ не позднее 14 дней с момента получения федерального закона из Государственной Думы может подписать его и обнародовать, либо отклонить закон и вернуть его на новое обсуждение в Государственную Думу. Если при повторном обсуждении закона Государственная Дума и Совет Федерации одобрят закон в ранее принятой редакции большинством в две трети общего числа депутатов обеих палат, Президент обязан подписать его в течение семи дней и обнародовать. Таким образом, Федеральное Собрание может преодолеть вето Президента РФ на принятый закон.

Федеральные конституционные законы не могут быть приняты одной палатой. Они принимаются последовательно двумя третями голосов в Государственной Думе и тремя четвертями голосов в Совете Федерации. При отсутствии необходимого числа голосов (вето Совета Федерации) закон считается не принятым. Вето Президента на данный вид законов не распространяется.

Официальным считается опубликование принятого и подписанного Президентом закона в «Российской газете» и в «Собрании законодательства Российской Федерации».

Особенности рассмотрения предложений о поправках к Конституции.

Процедуре рассмотрения предложений о поправках к Конституции посвящена гл. 16 Регламента Государственной Думы. Особое внимание следует обратить на перечень субъектов, обладающих правом внесения подобных предложений. Он существенно отличается от круга лиц, обладающих правом законодательной инициативы. В этот перечень входят:

Президент России;

Совет Федерации;

Государственная Дума;

Правительство страны;

законодательные (представительные) органы субъектов РФ;

группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Действующее законодательство делит предлагаемые изменения в соответствии с юридической силой глав Конституции на две группы, предусматривая для них различные процедуры. Изменения к гл. 3 - 8 называются поправками, а изменения к гл. 1, 2, 9 - пересмотром Конституции.

Голосование проводится по каждой поправке в отдельности. Поправка считается одобренной, если за ее одобрение проголосовали не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

После постатейного обсуждения и голосования Государственная Дума принимает закон о поправках в целом. Закон считается принятым, если он одобрен не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Изменения глав 1, 2 и 9 Конституции России.

Регламент говорит о них не как о поправках, а как о предложениях пересмотреть Конституцию. Подобные предложения в соответствии со ст. 137 Регламента Государственной Думы должны содержать новую редакцию указанных глав или их отдельных статей, частей, пунктов, а также обоснование пересмотра. Регламент предусматривает обязательное наличие заключения Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе.

На заседании Государственной Думы обсуждаются не только предложения о пересмотре положений Конституции, но и заключение указанного выше Комитета, после чего Государственная Дума принимает постановление об одобрении или отклонении данных предложений.

Предложения считаются одобренными Государственной Думой, если за их одобрение проголосовали не менее трех пятых от общего числа депутатов Государственной Думы. В этом случае постановление Государственной Думы с законопроектом направляются в Совет Федерации для последующего рассмотрения.

Закон считается принятым, если он одобрен не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

В законодательном процессе российского парламента, как и в самой его деятельности еще много недостатков и нерешенных проблем. Поэтому и формы деятельности самого Федерального Собрания и его палат и законодательная процедура находятся в стадии постоянного совершенствования, и этот процесс отражает изменения во всей государственно-правовой структуре России. [13]

3.3 Порядок рассмотрения иных вопросов

Среди функций парламента можно выделить иные полномочия: в сфере международных отношений, в вопросах решения войны и мира, в отношении главы государства, в отношении иных органов власти, территорий государства и субъектов федераций, административных единиц, церемониальная функция.

Анализируя формы взаимодействия Федерального Собрания в международном сотрудничестве, следует отметить, что связи российского парламента налажены в трех основных направлениях: с парламентами государств - участников Содружества Независимых Государств, с международными и региональными парламентскими структурами и с национальными парламентами.

Формы этой деятельности весьма разнообразны. Это и официальные и рабочие визиты делегаций, тематические поездки делегаций на уровне комитетов палат, участие парламентариев в мероприятиях международных парламентских организаций - конференциях, семинарах, круглых столах, симпозиумах, стажировках.

Государственная Дума и Совет Федерации также принимают с официальными и рабочими визитами делегации парламентариев, руководителей международных организаций, государственных и политических деятелей, ученых, представителей деловых кругов и общественных организаций.

Представительская природа Совета Федерации обусловливает решение им ряда вопросов внешней политики и межпарламентского сотрудничества.

Одним из органов, участвующих вместе с Президентом России в осуществлении внешней политики, несомненно, является Совет Федерации. Это соответствует и международной практике: как было сказано выше, вторые палаты парламентов обладают определенными полномочиями в данной сфере.

Обязательное рассмотрение Советом Федерации принятых нижней палатой Федерального Собрания федеральных законов о ратификации и денонсации международных договоров России предусмотрено в п. «г» ст. 106 Конституции.

В соответствии со ст. 201 Регламента СФ рассматривает подготовленные комитетами верхней палаты предложения по законодательным актам, принятые Парламентом Союзного государства, Межпарламентской Ассамблеей Евразийского экономического сообщества, модельным законодательным актам, принятым Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ.

На совместных заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы заслушиваются послания Президента о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. В парламентской практике зарубежных стран при организации совместных заседаний палат парламента (если они предусмотрены Конституцией) применяется либо специально для этих случаев выработанный регламент, принимаемый совместным решением палат, либо регламент одной из палат (как правило, той, которая избрана прямым голосованием). В Конституции России дан перечень оснований для проведения совместных заседаний Совета Федерации и Государственной Думы. Большое значение имеет обсуждение на совместных заседаниях палат посланий Президента России, содержащих законодательную программу или законодательные предложения.

В соответствии с утвержденным Советом палаты ежегодным планом межпарламентского сотрудничества Совет палаты по представлению Председателя Совета Федерации, Комитетов Совета Федерации по международным делам и по делам Содружества Независимых Государств утверждает состав направляемых за рубеж делегаций Совета Федерации, руководителей этих делегаций, их заместителей и сопровождающих лиц, определяет объем их полномочий и расходы на командирование.

В исключительном ведении Совета Федерации, согласно п. «г» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ, находится решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории. Для механизма реализации этого права важно то, что руководство внешней политикой Российской Федерации отнесено к полномочиям Президента России (п. «а» ст. 86 Конституции). Таким образом, данный вопрос может решаться Советом Федерации по его инициативе либо по представлению Президента.[14]

3.4 Акты палат Федерального собрания

Решения, принимаемые палатами Федерального Собрания — Государственной Думой и Советом Федерации по вопросам их ведения. Согласно ст.ст. 102 и 103 Конституции РФ Совет Федерации и Государственная Дума, осуществляя свои полномочия, принимают решения в форме постановлений. Постановлением палаты оформляется и принимаемый палатой закон, и политическое заявление или обращение. При этом каждая из палат принимает постановления по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией РФ, а также по вопросам организации своей внутренней деятельности. По общеполитическим и социально-экономическим вопросам Совет Федерации и Государственная Дума могут выступать с заявлениями, обращениями, принимаемыми в том же порядке, что и постановления палат. Обе палаты Федерального Собрания могут принять постановление в целом, могут принять проект постановления за основу. В последнем случае дальнейшее обсуждение и голосование проводятся по пунктам и (или) частям проекта постановления. После принятия в целом всех пунктов, частей проекта постановления проводится голосование по принятию постановления в целом.

Постановления принимаются большинством голосов (т.е. не менее чем 50% плюс один голос) от общего числа членов (депутатов) палаты, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией РФ. Например, решение Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента РФ должно быть принято 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы; при несогласии Государственной Думы с решением Совета Федерации об отклонении принятого ею федерального закона последний считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов этой палаты. Не менее 2/3 голосов требуется при принятии постановления об одобрении федерального конституционного закона. Постановление о поддержке предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 3 Конституции РФ должно набрать 3/5 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.[15]

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Государственная власть представляет собой систему особых общественных отношений и деятельности государственных органов, которая осуществляется посредством установленных законом форм и методов и направлена на создание демократического режима в обществе, защиту прав и свобод человека и гражданина и обеспечение эффективного государственного управления и контроля. Это власть государства, имеющего конкретные цели, функции и правовые средства воздействия на общественные отношения. Разнообразные и многочисленные функции государства обусловливает наличие как специальных органов государства, так и применяемых ими специальных форм и методов воздействия на общество, на само государство, на граждан, благополучие и безопасность которых составляют основную цель государственной деятельности.

Функции государственного управления присущи всем государствам. Вопрос о функциях государства и государственного управления не лишен спорных моментов. Однако ученые пришли к общему мнению: функции государства реализуют все государственные органы, составляющие единую государственную власть. В рамках этого единства сохраняются различия в методах и формах реализации функций, а, следовательно, выделяются в самостоятельные виды государственной деятельности, отличающиеся специфическим назначением, особыми субъектами - государственными органами (государственными служащими), способами реализации государственных функций.

Центральное место в вопросах государственного управления занимает принцип разделения властей. Целью теории разделения властей является создание эффективного механизма функционирования государственных органов, обеспечение безопасности граждан от произвола и злоупотреблений властей, политических свобод.

Надо признать, что функции государства взаимосвязаны и, следовательно, невозможно провести жесткие границы между ветвями власти. Однако необходимо определить полномочия, относящиеся к исключительной компетенции той или иной ветви власти.

Равновесие властей сохраняется благодаря ключевой составляющей принципа разделения властей - системе сдержек и противовесов.

В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит представительной (законодательной) власти. Исполнительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона.

Следует отметить, что определения ветви власти, представительной (законодательной) в частности, в современной российской науке, несмотря на обилие исследований органов представительной власти и принципа разделения властей, дано не было. Вместе с тем представительная (законодательная) власть осуществляется прежде всего общегосударственным представительным органом, а в субъектах федерации, в автономиях политического характера - также местными законодательными органами. Общегосударственный представительный орган может иметь разные названия (национальное или народное собрание, конгресс, меджлис и т.д.), но за ним утвердилось обобщенное название «парламент».

39