Актуальные вопросы правового регулирования и развития федеративных отношений в России

30

СОДЕРЖАНИЕ

Введение………………..………….……………………………..……………….3

1. Природа российского федерализма: принципы и особенности …………….5

2. Институт федерального вмешательства: понятие и правовое регулирование………………………………………………..…….……….……13

3. Актуальные вопросы правового регулирования и развития федеративных отношений в России.………………………………………………….…………21

Заключение……………………………………………………………………...26

Список использованных источников……………………………….…..…...29

Введение

С принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации страна встала на путь создания такой модели федерации, которая позволила бы рационализировать осуществление государственной власти, снять противоречия между различными тенденциями государственно-территориального строительства. Однако теоретически отечественная модель федерации была непродуманной, а анализ реалий федеративного строительства свидетельствует о несоблюдении многих базисных принципов федерализма. Федерация в России постоянно находится в состоянии бессистемного реформирования. Подобное положение дел стало следствием не только неудовлетворительной практики претворения в жизнь конституционных норм, но также и недостатков самой Конституции Российской Федерации, в отношении федеративного устройства явившейся актом половинчатым и противоречивым, воплотившим в себе все качества конституции переходного периода.

Таким образом, актуальность темы настоящего исследования заключается в том, что проблема формирования качественно новых федеративных отношений в современной Российской Федерации поставлена на повестку дня самой историей нашего государства. Современный этап становления федерализма во многом выявил основные тенденции этого сложного и противоречивого процесса. В исследованиях, посвященных различным аспектам федерализма в современной Российской Федерации, существует множество подходов в оценке происходящих в обществе перемен, нуждающихся в глубоком научном осмыслении.

Целью настоящей курсовой работы является исследование конституционной модели федеративных отношений в Российской Федерации.

Для наиболее детального и подробного освещения основных аспектов, достижения данной цели поставлены следующие задачи:

- рассмотреть принципы и особенности российского федерализма;

- проанализировать институт федерального вмешательства; дать ему определение;

- обозначить актуальные вопросы правового регулирования и развития федеративных отношений в России.

В силу своей теоретической и практической значимости проблемы федерализма привлекают внимание значительного числа авторов. Федерализму посвящено немало монографий и статей, диссертационных исследований; отдельные аспекты федеративных отношений рассматриваются в учебных пособиях по конституционному праву – одним словом, сложно найти тему, подвергшуюся столь массированному и глубокому научному исследованию.

При написании работы были использованы выводы и практические рекомендации, содержащиеся в работах советских и российских авторов, затрагивавших проблематику федерализма среди которых Р.Г.Абдулатипов, Е.В.Кошелев, А.А.Кондрашев, А.В.Саленко, С.А.Авакьян, И.Н.Барциц, И.А.Умнова, Н.А.Баранов, Н.Н.Варламова, и др.

1. Природа российского федерализма: принципы и особенности

По форме государственного устройства современное российское государство является федерацией. Правовой основой её образования послужили: Конституция 1978 года с её многочисленными поправками, включая поправку, касающуюся замены названия государства – «РСФСР» на «Российская Федерация» (РФ), Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12.06.1990, Федеративный договор, подписанный субъектами РФ в 1992 году, Конституция Российской Федерации 1993 года, закрепившая на конституционном уровне федеративную форму государственного устройства постсоветской России и установившая равнозначность наименования «Российская Федерация» и «Россия» (ст. 1).

В структурном, равно как и в других отношениях, Российская Федерация представляет собой весьма сложное, многомерное явление. В качестве её структурных составных частей – субъектов Федерации выступают края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. В настоящее время в составе Российской Федерации насчитывается 83 субъект – 21 республика, 9 краёв, 46 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округа.

Весь перечень субъектов РФ и их названия закреплены конституционно (ст. 65, п. 1). В конституционном порядке закреплены также все их виды, главные отличительные особенности каждого из них, а также характер отношений субъектов РФ между собой и с Российской Федерацией в целом. Статья 4 Конституции РФ, констатируя, что Российская Федерация состоит из республик, краёв, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, в то же время устанавливает, что все субъекты РФ, независимо от их видов, равноправны как во взаимоотношениях между собой, так и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Российская Федерация создаётся и функционирует на основе строго определённых принципов, которые закрепляются в Конституции РФ и детализируются в текущем законодательстве. В наиболее общем и в то же время концентрированном виде они представлены в статье 5 Конституции РФ. В ней официально провозглашается и закрепляется, что федеративное устройство Российской Федерации основано на её государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ – органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов РФ.

В более развёрнутом виде на конституционном уровне эти принципы закрепляются в ряде других статей Конституции. В частности, принцип государственной целостности, находящий своё конкретное выражение в политической, экономической, территориальной и иных видах целостности государства, закрепляется, помимо других статей Конституции, в статье 74, обеспечивающей целостность территориального и экономического пространства. В соответствии с закреплёнными в ней положениями на территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и «каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств». Ограничение перемещения товаров и услуг на территории России допускается лишь в строгом соответствии с федеральным законом при условии, что это необходимо «для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей» (ст. 74, п. 2).

Принцип единства государственной власти в Российской Федерации, находящий своё отражение в единстве федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, в более развёрнутом виде закрепляется, в частности, в статье 77 Конституции РФ. В ней говорится, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно, но в строгом соответствии с «основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом» (ст. 77, п. 1). Кроме того, в данной статье особо указывается на то, что в пределах ведения РФ и её полномочий по вопросам совместного ведения с субъектами РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ «образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации» (ст. 77, п. 2).

Обстоятельное конституционное закрепление, наряду с названными принципами российского федерализма, получил также принцип построения Российской Федерации на основе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ, с одной стороны, и органами государственной власти субъектов РФ, с другой.[1]

Разграничение предметов ведения и полномочий касается всех сфер деятельности государственных органов, но в первую очередь это относится к законодательной сфере. Согласно Конституции РФ все предметы ведения и полномочия подразделяются на три основные группы: предметы ведения и полномочия, относящиеся только к Федерации и составляющие её исключительную компетенцию; предметы ведения и полномочия, относящиеся к совместному ведению РФ в целом и её субъектов; предметы ведения и полномочия, принадлежащие исключительно субъектам Федерации.[2]

К предметам и, соответственно, полномочиям, находящимся в совместном ведении РФ и её субъектов, относятся такие, как обеспечение соответствия конституционных и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина, а также прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности; режим пограничных зон; вопросы владения, пользования и распоряжения землёй, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; охрана памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физкультуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; социальная защита, включая социальное обеспечение и др.[3]

Исчерпывающий перечень предметов и полномочий, находящихся в совместном ведении Федерации и её субъектов, закрепляется в статье 72 Конституции РФ. Согласно действующему праву в сфере осуществления совместных полномочий федеральный закон обладает несомненным приоритетом. Верховенство его распространяется на все без исключения нормативно-правовые акты, включая законы, издаваемые субъектами Федерации. Последние могут принимать свои законы, относящиеся к предметам совместного ведения, только в случае отсутствия соответствующего федерального закона (с изданием такого акта законы субъектов Федерации теряют юридическую силу).[4]

Широкое конституционно-правовое закрепление, помимо названных принципов российского федерализма, получил также принцип равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации. Этот принцип осуществляется во всех без исключения сферах жизни общества и деятельности государства.

Конституция РФ гарантирует всем народам свободное развитие их культуры, исторических и национально-этнических обычаев, традиций, сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Особое внимание при этом уделяется гарантиям прав коренных малочисленных народов «в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации» (ст. 69).

Самоопределение народов осуществляется в самых различных формах, включая автономную область, автономные округа, края, области и др.

Конституционно-правовой статус России как федеративного государства определяется Конституцией РФ и конституционными законами, изданными на её основе и в её развитие, а детализируется и реализуется с помощью текущего (обычного) законодательства.

Основными чертами и особенностями Российской Федерации, отражёнными в её конституционно-правовом статусе, являются следующие:

1) наличие у неё государственного суверенитета, который проявляется в верховенстве государственной власти и исходящих от неё законов внутри государства и её независимости во вне, в отношениях с другими государствами;

2) наличие территории, которая включает в себя территорию субъектов Федерации, внутренние воды и территориальное море, а также воздушное пространство над ними. Согласно Конституции Российская Федерация обладает, кроме того, суверенными правами и «осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права» (ст. 67, п. 2). Вопросы, касающиеся государственной границы России регулируются специальным законом Российской Федерации от 01.04.1993 № 4732-1 «О Государственной границе Российской Федерации», а также с помощью норм, содержащихся в других законах;[5]

3) обладание Российской Федерации собственностью, которая существует и функционирует наряду с другими формами собственности. Закрепляя и гарантируя их в равной степени, Конституция России в то же время уделяет особое внимание собственности на землю и другие природные ресурсы. В статье 9 в связи с этим подчёркивается, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ «как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории»;

4) наличие в Российской Федерации института гражданства, которое, согласно Конституции РФ, приобретается и прекращается только в строгом соответствии с федеральным законом. Гражданство РФ является «единым и равным независимо от оснований приобретения» (ст. 6, п. 1). Каждый гражданин России обладает всеми конституционными правами и свободами и несёт равные, предусмотренные Конституцией РФ, обязанности. Граждане России не могут быть лишены своего гражданства или права изменять его;

5) существование в пределах Российской Федерации единой правовой системы и единого правового пространства. Существование их вовсе не исключает, а, наоборот, предполагает формирование и функционирование в пределах территории субъектов Федерации отдельных локальных правовых систем, а в рамках различных муниципальных образований – системы локальных правовых актов;[6]

6) обращение на всей территории Российской Федерации единой денежной единицы, в качестве которой выступает рубль. Согласно Конституции РФ денежная эмиссия в стране осуществляется исключительно Центральным банком России. На него же возлагается важнейшая для нормальной жизнедеятельности общества и государства функция защиты и обеспечения устойчивости рубля. Эту функцию Центральный банк осуществляет самостоятельно, вне зависимости от всех других органов государственной власти России;

7) отнесение к сфере исключительного ведения Российской Федерации ключевых вопросов государственной и общественной жизни страны. В практическом плане это означает, что решение данных вопросов, включая издание соответствующих нормативных актов, является исключительной прерогативой только федеральных органов государственной власти. Все иные государственные органы, находящиеся в их подчинении, могут осуществлять по этим вопросам лишь оперативные управленческие функции.[7]

Это касается, в частности, таких вопросов, как формирование самих федеральных органов государственной власти; установление их системы, порядка их организации и деятельности; принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их исполнением; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; установление основ федеральной политики; федеральные программы в области государственного, экономического, социального и иного развития России; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; внешняя политика и международные отношения РФ; вопросы войны и мира; оборона и безопасность; судоустройство; прокуратура; гражданское, уголовное и иное отраслевое законодательство.

К исключительной компетенции Российской Федерации относится также решение вопросов, касающихся установления правовых основ единого рынка – финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования; основ ценовой политики; федеральных экономических служб, включая федеральные банки; федеральных энергетических систем, ядерной энергетики; федерального транспорта, путей сообщения, информации связи; и др. Полный перечень вопросов, находящихся в исключительном ведении РФ, содержится в статье 71 Конституции.

Кроме названных черт и особенностей России как федеративному государству в целом свойственны и другие черты и особенности. Среди них – наличие общего для всех российских граждан государственного языка, каковым является русский язык; установление единой для всей страны федеральной государственной службы; наличие официальных атрибутов РФ в виде государственного флага, герба и гимна; и др.

Учет перечисленных особенностей российского федерализма представляет собой непременное условие позитивного решения проблем, связанных с совершенствованием взаимоотношений центр – регионы в публичной сфере.[8]

Демократизация общественной жизни в России требует федерализации отношений между Центром и регионами. Федерализм – это залог целостности государства, так как регионам незачем стремиться к отделению от России, если им уже гарантировано самостоятельное развитие.[9]

Таким образом, в настоящее время реальный российский федерализм представляет собой территориальную форму демократии, строгое разграничение функций и собственности между федеральной и региональной властями, все большая передача властных функций и средств для их выполнения из Центра в регионы вместе с ответственностью за реализацию функций и использование средств.

2. Институт федерального вмешательства: понятие и правовое регулирование

Конституция Российской Федерации в отличие от конституций большинства зарубежных федеративных государств не предусматривает право федерального центра на применение мер федерального вмешательства. Вместе с тем институт федерального вмешательства является одним из элементов сбалансированной системы организации федеративного государства. Сущность рассматриваемого института, как представляется, связана с правовой природой федеративного государства, в котором осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами федерации. При этом федеративное устройство государства не только не исключает, но и создает определенные предпосылки для возникновения конфликтов между федеральным центром и субъектами федерации, заключающихся в неисполнении субъектами федерации обязанности соблюдать федеральную конституцию. В случае неисполнения такой обязанности федерация как суверенное государство должна иметь возможность восстановить конституционную законность и, при определенных обстоятельствах, применить меры воздействия по отношению к субъектам федерации, допустившим подобные нарушения.

Такое право является одним из признаков, отличающих федерацию как единое государство, состоящее из субъектов – государственных образований, от конфедерации как союза суверенных государств.[10] Конституционным назначением института федерального вмешательства является защита Конституции Российской Федерации в целом и некоторых особо выделенных конституционно значимых ценностей, таких, как права и свободы человека и гражданина, единство и территориальная целостность Российской Федерации, национальная безопасность и обороноспособность Российской Федерации, единство экономического и правового пространства Российской Федерации и восстановление конституционной законности.

Институт федерального вмешательства является одним из элементов конституционно-правового статуса Российской Федерации и субъектов РФ. Однако утверждения ряда авторов о том, что он является признаком иерархически организованной вертикали власти, подчиненности органов государственной власти субъектов федерации федеральным органам государственной власти и представляет собой лишение субъектов федерации государственного статуса,[11] представляются необоснованными, т.к. применение мер федерального вмешательства возможно лишь вследствие установленного в судебном порядке нарушения органами государственной власти субъекта РФ конституционно-правовых норм, что необязательно в условиях иерархической структуры органов, и недопустимо в случае осуществления субъектом РФ государственной власти в пределах своей компетенции.

В отечественном правоведении отсутствует единый взгляд на положение института федерального вмешательства в федеративном государстве. Так, например, А.Н.Домрин считает институт федерального вмешательства одним из видов института чрезвычайного положения в его мягкой по характеру и региональной по типу форме.[12] И.Н.Барциц, С.А.Авакьян, А.М.Арбузкин и А.Н.Аринин полагают, что чрезвычайное положение является одной из мер института федерального вмешательства.[13] А.А.Ливеровский отмечает, что введение чрезвычайного положения не всегда связано с виной субъекта РФ, наличие которой обязательно при применении мер федерального вмешательства, а в условиях федеративного государства режим чрезвычайного положения должен вводиться лишь в случаях, когда отсутствует противодействие региональных властей федеральным.[14] В то же время А.А.Кондрашев полагает, что не следует отождествлять данные институты или включать их в состав какого-то одного, т.к. федеральное принуждение (вмешательство) как по характеру, так и по системе используемых средств не соответствует основным признакам института чрезвычайного положения.[15]

Сравнительно-правовой анализ институтов федерального вмешательства и чрезвычайного положения позволяет выявить следующие принципиальные различия между ними.

Во-первых, основаниями введения чрезвычайного положения являются попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и религиозные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления (п. «а» ст. 3 Федерального конституционного закона от  30.05.2011 № 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении» [16]), либо чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации (п. «б» ст. 3 указанного Федерального конституционного закона), а основаниями осуществления федерального вмешательства – нарушение органами государственной власти или должностными лицами субъекта РФ конституционной обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы.[17]

Во-вторых, при введении чрезвычайного положения, как правило, существенно ограничиваются права и свободы граждан и права юридических лиц, а при осуществлении федерального вмешательства они сохраняются в полном объеме, ограничивается лишь право граждан РФ на участие в управлении делами государства на уровне субъекта РФ.

В-третьих, при введении чрезвычайного положения органы государственной власти субъектов РФ продолжают функционировать, осуществляя свои полномочия лишь с некоторыми ограничениями, связанными с режимом чрезвычайного положения, за исключением случаев применения таких мер, как приостановление полномочий органов исполнительной власти субъекта РФ и введение особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, в то время как при применении мер федерального вмешательства деятельность органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ прекращается или приостанавливается. Большинство мер и временных ограничений, предусмотренных ст. 11-14 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», сложно признать мерами федерального вмешательства.[18]

В то же время необходимо отметить близость институтов чрезвычайного положения и федерального вмешательства, которые являются особыми режимами управления, временно ограничивающими действие некоторых норм Конституции РФ и законодательства на соответствующей территории в целях обеспечения действия более значимых положений Конституции РФ и законодательства.

Кроме того, некоторые меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения, могут быть признаны мерами федерального вмешательства. К ним следует отнести полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправления, введение особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания временного специального органа или федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Вместе с тем чрезвычайное положение может быть введено в субъекте РФ, в отношении которого применены меры федерального вмешательства, при возникновении оснований, указанных в Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении», например, в случае неподчинения органа государственной власти или должностного лица субъекта РФ законному акту о досрочном прекращении его полномочий, которое следует расценивать как присвоение власти, организации массовых беспорядков, незаконных вооруженных формирований и т.п.

Некоторые исследователи отождествляют институт федерального вмешательства с институтом конституционно-правовой ответственности субъектов РФ или органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ либо считают, что они соотносятся как целое и его часть [19]. И.А.Умнова соотносит институт федерального вмешательства с негативной юридической ответственностью – одним из типов государственно-правовой ответственности субъектов федерации. [20]

Следует согласиться с изложенными позициями в том смысле, что между понятиями «федеральное вмешательство» и «конституционно-правовая ответственность субъектов федерации» реально не существует антагонистических противоречий. Вместе с тем представляется, что данные понятия не тождественны, а обозначение рассматриваемого института термином «федеральное вмешательство» более справедливо. Это объясняется тем, что применяемая в Российской Федерации модель федерального вмешательства предполагает наряду с установлением оснований применения мер федерального вмешательства в судебном порядке принятие решения о применении мер федерального вмешательства главой государства и федеральным парламентом. Такой специфический порядок не в полной мере соответствует общепризнанным канонам юридической ответственности.[21]

Вместе с тем следует различать юридическую ответственность и институт федерального вмешательства, с одной стороны, и политическую ответственность, с другой. Основное различие между ними попытался сформулировать Е.В.Кошелев: «основанием конституционной ответственности является нарушение нормы конституционного права, а политической – отсутствие политической поддержки в силу тех или иных причин» [22]. Кроме того, меры политической ответственности, в отличие от юридической, могут применяться лишь к подотчетному органу или должностному лицу, а органы государственной власти федерации по отношению к федеральным органам государственной власти таковыми не являются. Вместе с тем необходимость политической составляющей механизма федерального вмешательства, более или менее существенной в той или иной модели рассматриваемого института, объясняется тем, что разработать точные объективные критерии общественной опасности правонарушений такого рода крайне сложно, в связи с чем следует давать политическую оценку опасности конкретного нарушения.[23]

Учитывая изложенное, федеральное вмешательство можно определить как конституционно-правовой институт, устанавливающий комплекс мер, применяемых федеральными органами государственной власти по отношению к органам государственной власти субъектов РФ в случае нарушения последними обязанности соблюдать Конституцию РФ и законы, которые заключаются в ограничении полномочий органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ, досрочном прекращении их полномочий либо применении в отношении органов государственной власти субъектов РФ иных мер организационного характера, предусмотренных действующим законодательством, с целью восстановления конституционной законности.

Исходя из определения федерального вмешательства, его конституционного назначения, а также характеристик мер федерального вмешательства, изложенных выше, к мерам федерального вмешательства, применение которых возможно в Российской Федерации, следует отнести:

- досрочное прекращение полномочий (роспуск) законодательного (представительного) органа государственной власти РФ;

- досрочное прекращение полномочий (отрешение от должности) высшего должностного лица субъекта РФ;

- введение федерального (прямого президентского) правления в субъекте РФ;- временное перераспределение полномочий федерального центра и субъекта РФ (введение федерального правления в отдельной сфере общественных отношений);

- полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта РФ;- введение особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение;- введение особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. [24]

Последние три меры составляют особую группу, т.к. могут применяться исключительно в рамках режима чрезвычайного положения в совокупности с иными мерами, применяемыми при его введении.

В завершение следует отметить, что применять меры федерального вмешательства следует лишь в крайних случаях, когда восстановление конституционной законности в субъекте Российской Федерации иным способом невозможно. Нельзя допускать использование института федерального вмешательства в целях, не связанных с его конституционным назначением, превращая его в один из способов политической борьбы.

3. Актуальные вопросы правового регулирования и развития федеративных отношений в России

Новейший период российской государственности связан с поиском ответов на многие вопросы политического, экономического, социально-психологического, этнического характера. Многие из этих проблем имеют фундаментальный смысл, как, например, классификация федеральных систем: союзы, конституционно-децентрализованные союзы, федерации, конфедерации, федеративные союзы, ассоциированные государства, кондоминиумы, лиги и различные формы совместного управления и т.д. Другие – обладают большим запасом новизны: содержание понятия «субъект федерации», соотношение демократии и федерализма, оптимизация параметров федеративности: автономия, участие в делах, кооперация и т.д.

По мнению Р.Г.Абдулатипова и Л.Ф.Болтенковой, основное содержание федерализма с неизбежностью должно включать в себя следующие элементы: «определение государственности как федеративной, осуществление власти на основе договорного или договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации; самостоятельность субъектов федеративных отношений в осуществлении принадлежащих им полномочий; формальное равноправие субъектов Федерации по отношению к федеральным органам государственной власти; право выбора субъектом федерации своей политической организации; единство и неразрывная связь субъектов федерации; обязанность субъектов сохранять целостность ее исторически сложившейся территории; непреложность права исключительно федерации вступать в более крупные союзы; невозможность для субъектов Федерации вступать в какие-либо государственные союзы за ее пределами».[25]

Время идет, проблемы возникают и решаются, и на современном этапе остаются нерешенными многие проблемы российского федерализма:

1) территориальная неравномерность, различия в темпах и качестве развития федерального и регионального законодательства, что создает конфликтогенный потенциал в едином правовом поле государства;

2) равные в правах субъекты федерации далеко не равны в экономическом отношении, а значит, – остается актуальной проблема обеспечения равных социальных стандартов и уровня жизни населения в различных регионах;

3) несовершенство действующей модели бюджетного федерализма;

4) незавершенность и противоречивость процессов разграничения полномочий по предметам совместного ведения;

5) перспективы института Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и др.[26]

Первая проблема, пожалуй, наиболее трудно решаема в силу своей объемности. Причем её специфика в том, что из этой первой проблемы вытекают и все проблемы последующие. Законодательная база федеративных отношений несовершенна, бессистемна, противоречива и содержит множество пробелов. На таком «плавающем» законодательном фундаменте непросто возвести прочное здание Федерации. Серьезно стоит вопрос также о согласованности принимаемых законов с уже действующим законодательством, – подавляющее большинство актов содержит положения, не соответствующие уже действующим. Нормы о «приведении в соответствие», разумеется, присутствуют практически во всех вновь принимаемых законах, но они, как правило, абстрактны и практически нереализуемы. Настоящая Конституция РФ является документом противоречивым и половинчатым, в полной мере воплотившим собой все реалии переходного периода, и реальное государственное устройство России по-прежнему плохо вписывается даже в весьма условные конституционные рамки.[27]

Для решения второй и третьей проблем из обозначенных выше требуется, по мнению М.В.Столярова, произвести «выравнивание регионов». В России региональная политика за последнее время превратилась в одну из самых острых и напряженных проблем общественного развития. Она пронизывает все стороны российской экономической и политической жизни: осложняет экономические реформы, усугубляет остроту национального вопроса, обостряет политические противоречия. Различия в положении регионов затрудняют решение проблем бюджетного выравнивания, требуют выработки нового, комплексного подхода и использования целой совокупности инструментов. При этом необходима оптимизация практики бюджетного выравнивания, которая непосредственно зависит от характера избранной страной модели бюджетного федерализма. Необходимы активные меры федерального Центра по реализации приоритетов экономического роста и структурной политики в региональном аспекте. Как вариант одного из методов «выравнивания регионов» может стать их «укрупнение», то есть создание новых субъектов путем объединения существующих. Для дальнейшего поступательного движения в этом направлении необходимо создание целостной концепции модернизации федеративных отношений, которая включала бы в том числе и вопросы, возникающие в процессе изменения субъектного состава Российской Федерации. [28]

Четвертая в очереди, но не самая последняя по значимости проблема – разграничение полномочий по предметам совместного ведения. Разграничение компетенции между федеральной властью и властью в субъектах федерации является ключевой и самой сложной проблемой федерализма. Разграничение компетенций между центральной властью и членами федерации – основа и условие нормального функционирования институциональных механизмов федерации. Задача эта является весьма сложной в условиях транзитного периода, когда законодательная база как Федерации, так и субъектов остается несовершенной. Требуются годы терпеливой работы всех уровней публичной власти, чтобы определенный конституцией механизм стал работать безупречно. [29]

Таким образом, процесс совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации настоятельно требует принятия ряда принципиальных решений:

1. Внесения изменений и дополнений в Федеральный закон о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов в части более четкого разграничения и конкретизации совместных полномочий и исполнения законов в сфере совместного ведения.

2. Разработки механизма проведения экспертизы федеральных правовых актов в части выявления вмешательства в компетенцию субъектов Российской Федерации, а также излишней детализации в федеральном законодательстве, не позволяющей субъектам Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по соответствующим вопросам. Следует отработать организационные схемы согласительных и судебных процедур по устранению несоответствий в региональном и федеральном законодательстве.

3. Исходя из необходимости соблюдения баланса интересов федерального центра и субъектов Российской Федерации важно осуществлять постоянный мониторинг договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий с целью закрепления в федеральных законах наиболее эффективных механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов власти по отдельным предметам совместного ведения; повышать ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий договоров.

4. Следует разработать доктрину экономического выравнивания регионов как через совершенствование деятельности Федерального фонда поддержки развития регионов, так и через распределение налоговых поступлений, бюджетное регулирование между уровнями власти в соответствии с разграничением полномочий и предметов ведения. Важно отработать методику формирования межбюджетных отношений федерального и регионального уровней, обеспечивающей выполнение конституционных полномочий властями всех уровней и реализацию государственных гарантий всем гражданам на основе социальных стандартов и нормативов.

5. В рамках компетенции Российской Федерации необходимо обеспечить эффективную государственную власть, адекватную принципам разграничения полномочий между уровнями власти, исключив дублирование функций, конкуренцию полномочий и структур власти.

Заключение

На основании проведенного исследования можно сделать ряд выводов             

Состояние и перспективы федеративных отношений в России — одна из наиболее актуальных проблем российского общества. Федерализм в истинном смысле этого слова пока продолжает оставаться в значительной мере лишь ориентиром общественно-политического и экономического развития России, хотя в этом направлении и принят ряд необходимых решений. Однако, они, по сути, представляют собой лишь первые шаги к правовому государству и демократии, политическому плюрализму.

Речь идет о формировании такого типа федерализма, который предполагает организацию отношений между Центром и регионами на основе партнерства, разграничения предметов ведения и полномочий. При этом Центр и регионы соответственно должны обладать теми правами, обязанностями и ресурсами, которые адекватны их предназначению, задачам и функциям.

Решение указанных проблем требует проведения согласованной политики федерального центра и субъектов Федерации. В этом направлении предпринимаются практические шаги.

Важнейшим условием успешного функционирования Федерации выступают: распределение властных полномочий на всех уровнях без ломки конституционных основ государства; четкое разделение функций власти внутри каждого из уровней управления (федеральные органы, субъекты Федерации, территории местного самоуправления); плодотворное и взаимообогащающее сотрудничество федеральной и региональных властей.

Россия настойчиво ищет ответы на исторический вызов времени, осваивает новое политико-правовое поле федеративных отношений, на котором продолжают сосуществовать демократические тенденции федерализации и консервативно-охранительные тенденции унитаризации. России еще предстоит освоить опыт и социальную философию жизнедеятельности в условиях демократического федерализма, приложить немалые усилия, чтобы сформировать подлинно федеративное государство, способное поступательно развиваться во благо его народов в ХХI веке

Список использованных источников

1. Абдулатипов.Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыт федерализма. – М.: СОЛДИС, 1994. – 203 с.

2. Авакьян С.А., Арбузкин А.М., Аринин А.Н. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона // Вестник Московского университета, Серия 11, Право, 2000, № 6. – 99 с.

3. Актуальные проблемы развития федеративных отношений в Российской Федерации: Сборник материалов проекта. /Проект «Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации». /Под ред. П.Корсби. – М.: Издат. дом Эдуарда Боброва, 2006. – 247 с.

4. Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право, 2001, № 5. – 186 с.

5. Барциц И.Н. Федеративная ответственность: конституционно-правовые аспекты. – М.: Изд-во РЭА, 1999. – 160 с.

6. Бацев Ю.Н. Ответственность законодательной (представительной) власти как условие формирования единого правового пространства в Российской Федерации // Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Практика. Мнения. Проблемы, 2001, Вып. 3. – 97 с.

7. Домрин А.Н. Федеральная интервенция: особенности правового регулирования в зарубежных странах // Журнал российского права, 1998,
№ 3. – 175 с.

8. Игнатов А.В.Федеральное вмешательство: понятие, принципы и система мер // Право и политика, 2005, № 5. – 58 с.

9. Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. – Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России , 1999. – 110 с.

10. Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализации в Конституции Российской Федерации // Государство и право, 2000, № 2. – 86 с.

11. Конституционная модель российского федерализма / Н.Варламова. Конституционное право : Восточноевропейское обозрение, 1999, № 4 (29). – 156 с.

12. Кошелев Е.В. Правовая охрана Конституции: некоторые аспекты конституционной ответственности // Подходы к решению проблем законотворчества и правоприменения: Межвуз. сб. науч. тр. Омск, 2001, выпуск № 7. – 97 с.

13. Ливеровский А.А. Федеральное вмешательство // Журнал российского права, 2002, № 9. – 117 с.

14. Саленко А.В. Россия – унитарная Федерация: парадокс или реальность? // Известия высших учебных заведений. Правоведение, 2001,
№ 2. – 148 с.

15. Столяров В.М. Компетенция власти: Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования. – М.: Юристъ, 2005. – 166 с.

16. Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право, 1999, № 11. – 75 с.

17. Учебное пособие: Баранов Н.А. Политические отношения и политический процесс в современной России: Курс лекций. В 3-х ч. СПб.: БГТУ, 2004. – 213 с.

18. Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 30.05.2001 № 3-ФКЗ « О чрезвычайном положении».

19. Чиркин В.Е. Предметы ведения федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность // Государство и право, 2002, №5. –  96 с.

30