Административный процесс и административно-процессуальное право

     Административный  процесс и административно-процессуальное право 

     § 1. Понятие и виды юридического процесса

     Если  исходить из общего понятия процесса как последовательной смены состояний, каких-либо явлений, хода развития чего-либо, то можно выделить его типы: химические, биологические, социальные и т. д. Среди  социальных существуют такие родовые  общности, как производственные, творческие, юридические и другие процессы. Различают также управление, организованные и стихийные (миграционные, рыночные) процессы.

     Можно отметить следующие признаки юридической  процессуальной деятельности:

• это сознательная, целенаправленная деятельность;
• она состоит в реализации властных полномочий субъектами публичной власти;
• она запрограммирована на достижение определенного юридического результата, решение индивидуально-конкретных дел (избрание губернатора, принятие закона, решение спора, наказание виновного и др.);
• она документируется (промежуточные и окончательные итоги процесса отражаются в официальных документах);
• имеется развернутая детальная регламентация этой деятельности юридическими нормами.

     Конечно, это очень широкое понимание  юридического процесса, но оно все же не включает некоторые виды юридической деятельности, например договорную, делопроизводство.

     Сторонники  понимания процесса только как юрисдикционной деятельности всякую иную урегулированную правом деятельность называют процедурами. Возникает вопрос, как соотносятся эти понятия. «Процедура — официальный порядок действий, выполнения, обсуждения чего-либо»¹ . Это более широкое понятие, чем юридический процесс: она может быть и при ведении неюридических дел, может быть разовой (регламент собрания) и т. д.

     Представляется, что юридический процесс —  это разновидность процедур, причем наиболее совершенная (как, например, самолет  среди транспортных средств). Процедура  властной государственной деятельности становится ее наиболее совершенной  формой — юридическим процессом, когда она регулируется общими правилами, правовыми нормами и, что очень  важно, регламентируется полно, детально. Наличие отдельных и даже ряда процессуальных норм еще не превращает официальную процедуру в юридический  процесс. Диалектическое превращение  количества в качество происходит тогда, когда возникает развернутая  регламентация властной деятельности системой процессуальных норм. Так, за последние годы возникли арбитражный, избирательный, законодательный процессы.

     Превращение деятельности субъектов публичной  власти в упорядоченный процесс  принятия решений и их исполнения осуществляется с помощью процессуальных норм. Наличие развернутого процессуального  законодательства — главный признак  юридического процесса. Чем более  детально и полно нормы права  регламентируют функционирование власти, чем дальше идет процессуализация, тем лучше для общества, государства, граждан. Процессуализация создает условия для повышения эффективности всей государственной и муниципальной работы.

     Во-первых, соответствующие правила закрепляют оптимальные (с точки зрения субъектов  правотворчества) технологии осуществления  публичной властной деятельности, алгоритмы  ее функционирования.

     Во-вторых, процессуализация означает самоограничение власти, способствует унификации властных процедур, повышению их гласности. Развитие процессуального законодательства — это один из важнейших путей реализации основного принципа правового государства — подчинение власти праву.

     ¹ Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 616; см. также: Современный словарь иностранных слов. СПб., 1994. С. 499.

     В-третьих, процессуальные нормы информируют  невластных субъектов о порядке  решения вопросов, закрепляют гарантии реализации их прав и законных интересов, право на защиту. Соответственно объекты  административного воздействия  превращаются в субъектов процессуальных правоотношений.  

     Как родовая общность юридический процесс  состоит из множества элементов. Их группировка может быть проведена  по разным критериям.

     По  признаку субъекта властной деятельности можно выделить процессы голосования (выборы президентов, губернаторов, депутатов и др., проведение референдумов), процессы осуществления представительной (правотворческие, бюджетные и др.), а также исполнительной власти и судопроизводство.

     А по содержанию различаются процессы правотворчества, регулятивного правоприменения (оперативно-распорядительные, правонаделительные) и юрисдикционные. Они отличаются тем, какой акт готовится, принимается, исполняется.

     Понятие «юрисдикционный процесс» адекватно распространенному в юридической науке узкому пониманию юридического процесса. Объединение уголовного, гражданского, арбитражного, административно-юрисдикционного и других процессов в одну группу позволяет выявить их специфические особенности. Рассмотрение юрисдикционной деятельности как разновидности государственно-властной обогащает ее понимание общеродовыми признаками властвования, которое осуществляется в рамках развернутого правового регулирования его форм.

     Процессуальное  законодательство регулирует следующие  основные элементы властной деятельности. Оно закрепляет:

• какие действия, в какой последовательности могут совершать участники властеотношений;
• принципы и цели деятельности;
• круг участников процессуальных отношений, их права и обязанности («процессуальные роли»);
• подведомственность дел, отдельных вопросов, действий;
• в каких документах и как фиксируются властные акты, принимаемые в ходе разрешения юридических дел (в том числе и правотворческих);
• сроки совершения процессуальных действий;
• виды и источники доказательств;
• гарантии соблюдения процессуальных норм, законности и обоснованности принимаемых актов, в том числе процессуальные и иные санкции за нарушение соответствующих правил;
• правила возмещения расходов, связанных с осуществлением процессуальных действий (лицензирования, рассмотрения дела о нарушении таможенных правил и др.).

     Названные элементы — конструктивные части  процессуальной формы. Вместе они образуют содержание процессуальной формы, ядро процессуального законодательства. Таким образом, процессуальная форма  — это система процессуальных норм, закрепляющих совокупность требований, предъявляемых к действиям участников процесса, соблюдение которых способствует принятию эффективных властных актов  и их исполнению.  

     § 2. Административные процессы

     В научной и учебной литературе говорится об административном процессе как властной деятельности органов  исполнительной власти, осуществляемой в рамках административно-процессуальной формы и состоящей в решении  конкретных юридических дел (принятие инструкции, призыв на военную службу, наложение штрафа и др.).

     Такой подход базировался главным образом  на том, что административный процесс  регулируется административным правом. Но подобное мнение спорно. Дело в том, что деятельность публичной администрации очень разнообразна. Она принимает нормативные акты, причем объем административного правотворчества значительно превосходит объем законотворчества. Нормативных административных актов издается намного больше, чем принимается законов.

     Публичная администрация, как и суды, занимается юрисдикционной деятельностью: решает споры, применяет меры принуждения и, в частности, привлекает к административной ответственности.

     Но, кроме того, публичная администрация  очень много внимания уделяет оперативно-распорядительной, правонаделительной работе. Она выдает лицензии, принимает на службу, распределяет бюджетные и иные материальные средства и т. д.

     Такие разные виды деятельности не могут  находиться в рамках одного процесса. Единая административно-процессуальная форма не может удовлетворить  потребности и правотворчества, и правонаделения, и юрисдикции. Кстати, правосудие, судопроизводство, хотя оно и намного меньше по объему деятельности и является только юрисдикцией, — это несколько процессов: уголовный, гражданский, арбитражный, конституционный.

     Могут возразить, что правосудие регулируется несколькими отраслями права. Но конституционное право, будучи единой правовой отраслью, регулирует и законодательный, и избирательный, и конституционно-юрисдикционный процессы. И это вполне обоснованно, потому что речь идет о разных способах осуществления власти.

     Точно так же и административное право  регулирует разные способы осуществления  административной деятельности, разные процессы: административно-правотворческий, административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) и административно-юрисдикционный.

     И подобно тому, как существует группа судебных процессов, группа конституционных  процессов, складывается и активно  развивается группа административных процессов.

     Обладая всеми признаками юридических процессов, административные процессы в то же время имеют ряд особенностей.

     Во-первых, это властная, целенаправленная деятельность субъектов исполнительной власти.

     Во-вторых, властная деятельность публичной администрации  направлена на решение в соответствии с законами конкретных дел, порученных ей.

     В-третьих, важнейшим результатом административной деятельности является административный акт.

     В-четвертых, властная деятельность публичной администрации  полно, детально, четко регулируется административным правом, а точнее его административно-процессуальными нормами.

     В-пятых, административные процессы, как правило, с точки зрения их процедуры более  просты. К особенностям административных процессов относятся возможность  устного и письменного ведения  дела, допустимость заочного рассмотрения дела, недостаточное использование  принципа состязательности.

     Административные  процессы — это властная деятельность публичной администрации, осуществляемая в рамках административно-процессуальной формы и состоящая в решении  определенных дел путем принятия и исполнения административных актов.

     Административно-правотворческий  процесс — деятельность публичной администрации по принятию нормативных административных актов в порядке, установленном административно- процессуальной формой.

     Административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс — деятельность субъектов публичной исполнительной власти по принятию и исполнению оперативно-распорядительных, правонаделительных и иных правоприменительных актов, направленная на организацию исполнения законов и иных правовых актов, осуществляемая в административно-процессуальной форме.

     Административно-юрисдикционный процесс — деятельность субъектов публичной исполнительной власти по разрешению споров между различными субъектами, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемая в административно-процессуальной форме.

     Все названные процессы можно объединить единым названием: «административно-процессуальная деятельность». Понятия «административная  деятельность» и «административно- процессуальная деятельность» соотносятся  как целое и часть. Не вся административная деятельность является административно-процессуальной. Во-первых, по объективной причине: не вся деятельность государственной  администрации может быть ограничена процессуальной формой. Во-вторых, по субъективной причине: недостаток внимания, понимания  роли административно-процессуальной формы.

     Как и судопроизводство, административные процессы главным образом различаются  тем, какие дела решаются властью. Специфика  дел влияет на специфику административно-процессуальной формы в целом либо на ее отдельные  элементы (совершаемые действия, участники  процесса, доказательства, документы  и др.).

     Если  в рамках любого процесса решаются дела, которые обладают большой спецификой, то появляется необходимость в особых процессуальных правилах. По этим критериям (специфика дел, специфика норм) в  рамках процесса выделяют их специфические  части — производства. Так, в гражданском  процессе существует особое производство — производство по делам, возникающим  из публичных правоотношений¹.