Административно-правовые отношения: понятие, особенности, структура, виды

 

 

1. Административно-правовые отношения: понятие, особенности, структура, виды.

 

Под административно-правовыми отношениями понимаются урегулированные административно-правовыми нормами управленческие общественные отношения, в которых стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав.

К особенностям административно-правовых отношений можно отнести следующие.

1. Административно-правовые отношения  являются властеотношениями, поскольку  в процессе их возникновения, изменения и прекращения реализуется  государственное управление.

2. Природа государственно-управленческой  деятельности, как и любого другого  вида социального управления, диктует  необходимость выделения субъекта  управления, т.е. той стороны регулируемых  административным правом управленческих  отношений, в руках которой концентрируется власть. Второй стороной могут быть все другие возможные субъекты административно-правовых отношений. Данная особенность административно-правовых отношений объясняется, прежде всего, тем, что исполнительную деятельность призваны осуществлять от имени государства органы государственного управления и их должностные лица. Именно поэтому без их участия не может быть облеченного в правовую форму управленческого отношения1.

В отдельных случаях в управленческой практике встречаются исключения из общего правила: тогда административно-правовые отношения складываются и без участия органа государственного управления или его должностного лица. Но это связано с делегированием общественным организациям отдельных внешневластных функций госорганов, в силу чего они фактически начинают выступать от имени государства (например, функции профсоюзов в области надзора за соблюдением законодательства об охране труда и по технике безопасности)2.

Отсюда можно сделать и следующий вывод: административно-правовое отношение невозможно между двумя гражданами, между общественными организациями, а тем более внутри общественных организаций.

3. Административно-правовые отношения  складываются преимущественно в  сфере государственной и общественной  жизни - сфере государственного управления. Насколько значительна сфера влияния органов исполнительной власти и прежде всего Правительства РФ, определенная в ст. 114 Конституции РФ3 самым общим образом, настолько же необозрима и сфера влияния административного права. Административно-правовые отношения могут возникать в области обороны и государственной безопасности, в сфере культуры, науки и образования, в сфере экономических отношений и применительно к системе социального развития, т.е. везде, где государством посредством своих исполнительных органов проводится работа по управлению общественными процессами и явлениями.

4. Административно-правовые отношения  по своей сути являются организационными. Государственное управление, в сфере  которого складываются административно-правовые отношения, в конечном счете сводится к осуществлению функций, направленных на организацию совместной деятельности людей, что прямо вытекает из его природы и официального назначения. Поэтому его часто называют непосредственно организующей деятельностью государства.

Для того чтобы более или менее сложный управленческий процесс претворился в жизнь, необходимо организовать его участников для совершения тех или иных действий, организовать материальное, финансовое, кадровое, техническое сопровождение процесса и т.д. Таким образом, государственное управление тесно связано с организационными установками, что и проявляется в организационном характере административных правоотношений. Собственно, само назначение исполнительной власти в системе ветвей государственной власти - организующее, так как законодательная власть занимается определением целей и задач в системе государственного управления, а исполнительная власть претворяет решения законодателей в жизнь, обеспечивает движение в заданном направлении, т.е. организует государственное управление.

5. Административно-правовые отношения  возникают по инициативе любой  из сторон. Однако согласие или  желание второй стороны не  является во всех случаях обязательным  условием их возникновения. Они  могут возникать и вопреки желанию второй стороны или ее согласию. Этот признак в наибольшей степени отличает их от гражданско-правовых отношений. Административно-правовые нормы фактически формируют в административно-правовых отношениях меру не возможного, а обязательного поведения для той стороны возникающего административно-правового отношения, которая представляет исключительную власть (орган управления, должностное лицо).

6. Между сторонами административно-правовых  отношений возможны споры. Так, гражданин  может быть не согласен с правомерностью предпринятых в его адрес действий исполнительного органа (должностного лица).

Субъектами административного отношения признаются два и более участника, как минимум один из которых выражает публичный (государственный) интерес в правоотношении, т.е. наделен специальной компетенцией в области государственного управления. Это может быть орган исполнительной власти, орган местного самоуправления или организация, наделенная государственно-властными полномочиями, либо должностное лицо такого органа или организации. Второй стороной в административном правоотношении может быть любое физическое или юридическое лицо, на которое распространяет свое действие норма административного права4.

Важнейшим признаком субъектов административно-правовых отношений является наличие у них материального и процессуального административно-правового статуса, т.е. прав, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности. В данном случае речь идет о таких двух категориях:

а) административная правоспособность. Она означает способность участника (субъекта) административно-правовых отношений иметь установленные в административно-правовых нормах права и обязанности;

б) административная дееспособность - это способность лица приобретать и осуществлять права, исполнять обязанности, соблюдать ограничения и запреты, установленные нормативными правовыми актами, а также нести ответственность за нарушение административно-правовых правил.

Содержание административно-правовых отношений составляют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права, а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты.

В зависимости от содержания властных полномочий административно-правовые отношения подразделяются на следующие виды:

а) отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия «субъект - объект», в которой отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности. Это собственно властеотношения;

б) отношения, складывающаяся за рамками непосредственно управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением.

Наиболее значительный интерес представляет собой классификация административно-правовых отношений по юридическому характеру взаимодействия их участников. В соответствии с этим критерием, поглощающим в определенной мере ранее рассмотренные, выделяются вертикальные и горизонтальные правоотношения.

Вертикальные административно-правовые отношения в наибольшей степени выражают суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом. Это и есть то, что называется властеотношениями. Возникают они между соподчиненными сторонами, что свидетельствует об отсутствии в них, в отличие от гражданско-правовых отношений, равенства сторон. Однако соподчиненность нельзя трактовать в буквальном смысле. Фактически вертикальность означает, что у одной стороны есть юридически властные полномочия, которых нет у другой стороны (например, у гражданина), либо их меньше (например, у нижестоящего органа управления). Столь же очевидно, что именно в вертикальных отношениях реализуется непосредственно управляющее воздействие субъекта управления на тот или иной объект, который далеко не во всех случаях ему организационно подчинен.

Горизонтальными административно-правовыми отношениями признаются те, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют юридически властные веления одной стороны, обязательные для другой.

По целям административно-правовые отношения подразделяются на охранительные (в том числе деликтные) и регулятивные, что сказывается на применении различных методов и форм управленческой деятельности. 

2. Федеральное министерство, федеральная служба, федеральное агентство.

 

До 2004 г., т.е. начала административной реформы в системе федеральных органов исполнительной власти, в правовом положении данных органов имелось как общее, так и специфическое, характерное для их видов либо конкретных органов. Многие принципиальные вопросы реформой решены иначе, а часть из прошлого в порядке концептуального правопреемства воспринята и воплощена в обновленную организационно-правовую систему исполнительной власти5.

Федеральное министерство – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр Российской Федерации (федеральный министр). Под функциями по принятию нормативно-правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

В установленной министерству сфере деятельности оно по вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.

По общему правилу, федеральному министерству подведомственны определенные федеральные службы и (или) агентства. Такое министерство осуществляет координацию или контроль деятельности подведомственных ему служб, по отношению к которым его министр наделен различными, в том числе существе иными юридически-властными, полномочиями.

Федеральная служба (служба) – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Под функциями по контролю и надзору понимаются:

1) осуществление действий по  контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

2) выдача органами государственной  власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенных  видов деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

3) регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных  правовых актов6.

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы.

Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Однако суть этого статуса остается легально неопределенной. Поскольку речь идет не о коллегиальном органе, а именно о его статусе, то он должен быть юридически обрисован в нормативном правовом акте, устанавливающем правовое положение соответствующей федеральной службы.

Федеральная служба в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федеральной службы.

Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ.

Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а федеральная служба по надзору – также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору7.