Административно правовой договор: понятие, признаки и юридическое значение

     Весьма  детально исследует проблему применения административных договоров в России в условиях развивающихся рыночных отношений Д.Н. Бахрах.¹⁶ Высказывая соображения о признаках, характеризующих административные договоры, он обращает внимание на следующее:

     1. Административные договоры имеют,  как правило, организационное  содержание. Как и предыдущие  авторы, он утверждает, что их  целью является достижение общественно  значимых результатов. 

     2. Административный договор всегда  выступает как правовая форма  деятельности субъектов, которые  обладают определенной степенью  самостоятельности в решении  соответствующих вопросов, хотя  права и обязанности сторон, даже  если они не находятся в  отношении «власть - подчинение»,  не равны, поскольку речь идет  об управленческих, а не имущественных отношениях. Одной из сторон отношений является участник административного управления, а заключаются они между субъектами административного права.

     3. Административный договор в России  не обеспечен судебной защитой,  и невыполнение одной из сторон  или обеими сторонами взятых  на себя обязательств не влечет  применения имущественных санкций.

     4. Административный договор не  является совершенно самостоятельной  формой управления, а непосредственно  связан с административным актом,  с осуществлением административным  органом своих обязанностей.

     5. Так же он говорит, что нормативная  база административно-договорной  практики — нормы административного  права. При этом общие правила  еще не разработаны, а частные  нормы содержатся как в законах,  так и в подзаконных актах.

     6. Административный договор может  во многих случаях заменить  административный акт.

     7. За нарушение договора возможно  применение мер различных видов  ответственности: общественной, дисциплинарной, политической, материальной, финансовой. Не исключено применение и  других видов принуждения. 

     Из  вышеуказанных признаков следует, что даже при горизонтальных связях участники административных договоров  находятся в неравном положении.

     Неравенство субъектов административно-договорных отношений заключается в том, что обязательные (особые, специальные, отличительные) и не подлежащие обсуждению административные (управленческие) условия  в административном договоре устанавливаются  органами исполнительной власти (органами государственного управления, местного самоуправления), т.е. порядок заключения и выполнения административных договоров  пронизывает административный режим, характеризующийся специфическими правовыми средствами и методами. Поэтому другая сторона в договоре вправе либо принять данные условия, либо отказаться от них и не заключать административный договор.

     Другие  выводы Бахраха говорят о несправедливости природы административного договора.

     Так если орган исполнительной власти пока не несет никакой ответственности  за нарушение условий договора, то другая сторона нередко отвечает за невыполнение принятых на себя обязательств.

     Отсутствие  механизма судебной защиты, а следовательно, невозможность применения в конкретных случаях к участникам договора мер  имущественной ответственности - это  существенный пробел российского административного  законодательства (а не признак), подлежащий скорейшему устранению.¹⁷

     Таким образом, не смотря на всю прогрессивность  данной формы административного  управления, сам собой напрашивается  вывод о ее несовершенстве. Распространение  применения административных договоров  на практике должно привести законодателя к актуализации проблемы административной юстиции, созданию в России административных судов, рассматривающих споры, возникающие  в системе управления.  

     Договор есть волевое соглашение двух и более  субъектов права об установлении, изменении или прекращении субъективных прав и обязанностей. Это правовой акт, его заключение и вступление в юридическую силу влечет правовые последствия для его участников или третьих лиц.

     Договор всегда представляет собой акт многостороннего  характера, выражающий не одностороннее  волеизъявление, а согласование, интеграцию, взаимодействие воли договаривающихся субъектов. Он является универсальным  средством правового регулирования  и применяется как регулятор  общественных отношений во многих отраслях права. При этом удельный вес и  значение договорного регулирования  определяются сущностью и содержанием  соответствующей отрасли права.

     В административных отношениях чаще всего  присутствует власть и подчинение, тогда как участники гражданско-правовых сделок являются равноправными субъектами. А между этими принципиально  различными видами правовых связей находят  место отношения смешанного типа, в которых в той или иной пропорции сочетаются власть и равноправие. Например, гражданско-правовой договор  перевозки пассажиров связан с правом одной стороны в административном порядке налагать штрафы на другую сторону за нарушение правил пользования  транспортными средствами (см. ст. 205-209 КоАП РСФСР). Еще больше с властными началами связаны трудовой договор, конкурсная продажа объектов приватизации, договор о платном обучении в государственном вузе.

     Следует отметить, что роль договорного регулирования  во многих отраслях права в последнее  время все более возрастает —  например, в семейном праве появился институт брачного контракта, в уголовном  праве — соглашение о примирении между лицом, совершившим преступление, и потерпевшим (ст. 76 УК РФ) и т. д. 

     Административный  договор представляет собой вид  сделок, в которых равноправие  сторон так или иначе связано  с властными полномочиями одной  или даже обеих договаривающихся сторон.

     Административный  договор — разновидность публично-правового  договора. В системе правовых связей он занимает промежуточное место  между административным актом, выражающим одностороннее властное волеизъявление компетентного государственного органа власти, и договором частноправового  характера, основанным на равноправии  сторон. Вышеупомянутые общие принципы договорного права действуют  по отношению к административным договорам с определенными ограничениями, обусловленными особенностями административно-правового  регулирования. Отдельные элементы соглашений могут присутствовать во всех административных отношениях, в  том числе и субординационных. Как правило, в таких случаях  законодатель говорит о согласовании, содействии, одобрении, взаимодействии, координации действий субъектов  административного права. Но это  чаще всего частные случаи использования  отдельных договорных элементов.

     Заключение  договора всегда предполагает определенное равноправное сознательно-волевое  согласование субъектами административного  права своего поведения, административные договоры опосредуют координационные (горизонтальные) административные правоотношения. Например, контракт о прохождении  военной службы офицерами, прапорщиками и мичманами Вооруженных Сил  Российской Федерации, порядок заключения и расторжения которого регулируется приказом Министра обороны.

     Административный  договор  - это соглашение двух или более субъектов административного права, влекущее установление, изменение или прекращение прав и обязанностей. Он является юридическим фактом, его заключение означает возникновение административного правоотношения.

       С его помощью нормы административного  права воплощаются в жизнь,  осуществляется перевод абстрактных  юридических предписаний в конкретные  правоотношения.

     Исполнительная  власть активно занимается договорной деятельностью. Правительство России, центральные федеральные органы Российской Федерации, органы субъектов  Федерации готовят многие международные  договоры, заключают межправительственные соглашения, соглашения ведомств разных стран (по вопросам связи, железнодорожного сообщения, борьбе с преступностью  и др.), договоры Федерации с ее субъектами. Органы исполнительной власти для обеспечения основной деятельности используют трудовые, гражданско-правовые договоры. Административный договор - это лишь один из договоров, используемых государственной администрацией для осуществления стоящих перед ней задач. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Заключение 

     Договорная  форма управления - сложная, комплексная  проблема, находящаяся на стыке управленческой, правовой и экономической наук.

     В представленной мной курсовой работе сочетается теоретическое ее рассмотрение и анализ существующего опыта  использования договорных форм в  государственной и хозяйственной  практике различных субъектов административных отношений.

     В данной работе я постаралась дать ответы на некоторые вопросы, связанные  с теорией и практикой административного  договора. Главным из них, на мой  взгляд, является вопрос о том, должен ли административный договор в силу специфики административно-правового  метода регулирования характеризоваться  неравенством сторон и основываться на отношениях власти-подчинения?

     В свете ведущихся до настоящего времени  дискуссий среди ученых-правоведов и не разработанности темы, не могу с уверенностью дать отрицательный  ответ.

     Однако, соглашаясь с В.М. Манохиным, все  же можно сказать убежденно, что  сфера договорных отношений (любых, в том числе и административных) должна основываться только на равноправии  сторон. Административный договор имеет  все основания для практического  применения при условии, что стороны  будут обладать равными правами  в нем.¹⁸

     Как уже, отмечалось в работе, пока что  в отечественном правоведении сложилось  устойчивое мнение о межотраслевом  разграничении юридических средств, в результате чего договор как  средство правового регулирования  оказался "монополизирован" частными отраслями права, а административный акт - публичными. Это привело к  тому, что договор фактически исчез из сферы правового регулирования конституционного, налогового, административного, финансового права и т.д. Научно-методологическое изучение договора как правовой категории замкнулось в рамках ряда отраслевых наук частного права.

     Кроме того общая теория права не уделяла  договору должного внимания, теоретические  проблемы договорного регулирования  общественных отношений традиционно  относились к числу узкоотраслевых, характерных для гражданского, международного, хозяйственного, трудового права¹⁹.

     Но  договор есть не понятие исключительно  частного (гражданского) права, а универсальный  феномен чисто формального качества, единое понятие общей правовой науки.

     В настоящий момент назрела необходимость  формирования особого комплексного правого института, условно именуемого "договорным правом", состоящего из двух частей: общей, закрепляющей единые основы и принципы договорного регулирования, и особенной, раскрывающей специфику  договоров в отдельных отраслях права.

     Видимо, теоретической основой такого правового  образования может стать общее  учение о договоре, разработанное  в рамках общей теории права. Договорное право как некоторый правовой комплекс существует уже сегодня, хотя в самостоятельный правовой институт оно не оформлено. Основу договорного  права составляет раздел гражданского права, именуемый обязательственным, а особенную часть - нормы отраслевого  законодательства. На мой взгляд, следует  присоединиться к мнению Ю.А.Тихомирова, считающему, что "договорное право  как комплексный институт всей правовой системы призвано охватывать ныне не только традиционные хозяйственные  и трудовые договоры, но и договоры в конституционном, административном праве"²⁰.

     При изучении темы мной сделан вывод о  том, что эффективность правового  регулирования во многом зависит  от того, насколько содержание правового  воздействия соответствует потребностям общественных отношений, планам и тенденциям государственного строительства. С  учетом этих потребностей меняются роли, объем и соотношение основных составляющих права — его институтов, отраслей и правовых объединений. Соответственно, видоизменяются и совокупности норм, регулирующих или устанавливающих  формы управленческой деятельности.

     Современный уровень развития управленческих отношений, а также задачи формирования правового  демократического государства, нашедшие отражение в Конституции Российской Федерации, обусловливают необходимость  дальнейшего совершенствования  института административно-правовых форм управления, а следовательно, уточнения  научных представлений о значении и содержании административного  договора.