Взаимодействие туристического бизнеса с локальными субъектами политического действия

          Научные исследования в области туризма вели Институт географии АН СССР, Высшая Школа Профдвижения ВЦСПС, Всесоюзная научно- исследовательская лаборатория туризма и экскурсий Центрального совета по туризму и экскурсиям ВЦСПС, Научно-исследовательская лаборатория по иностранному туризму Госкоминтуриста СССР, Сибирский филиал АН СССР, другие организации. Государство вкладывало серьезные средства и в издание специализированных и массовых журналов, таких как, журнал «Турист» (ВЦСПС), «Путешествие в СССР» (русский, английский, немецкий, французский), «Бюллетень туристской информации» (Государственный комитет по иностранному туризму СМ СССР), «Информационный бюллетень Комитета молодежных организаций СССР» (КМО СССР), а также в непериодическое издание «Информационный бюллетень Бюро международного туризма «Спутник» ЦК ВЛКСМ» (БМТ «Спутник» ЦК ВЖСМ).

Таким образом, государственная поддержка туристической сферы осуществлялась по следующим направлениям:

• Создания материальной инфраструктуры.
• Прямого финансирования отрасли.
• Снижения льгот на пользование государственной инфраструктурой.
• Предоставление налоговых льгот.
• Подготовку кадров.
• Проведение-исследований.
• Издание специальной литературы и профильных журналов.

Как отмечал Ректор Российской Академии туризма, Игорь.Зорин: «Туризм, активные виды времяпрепровождения получали активную поддержку государства, оно было заинтересовано в организации полноценного отдыха, как средства восстановления и преумножения работоспособности носителя живой' силы, главного элемента производительных сил страны. И это не громкая, идеологически окрашенная фраза, это действительно так: государство заботилось о живой части производственного потенциала»20.

Все это - и подготовка кадров, и исследовательская, деятельность и издание специализированных журналов и специальной литературы, - безусловно, было серьезной поддержкой со стороны государства сферы туризма, благоприятно влияла на его развитие, массовость и демократизм в Советский период, был частью социальной политики государства. Но, одновременно, не ослабевал и идеологический контроль действий туристических структур. Функцию воспитания советского гражданина они обязаны были выполнять.

1.2. Развитие туристической  отрасли в условиях формирования  рыночной экономики. Трансформация  сферы туризма: 1990-е гг.

В конце 70-х - 80-х годах прошлого века в Советском Союзе был прекрасно развит туризм «внутренний», который можно считать характерным и массовым явлением советского общества того периода. Активно развивался туризм «въездной», делал уверенные шаги туризм «выездной». В последние годы существования СССР, когда отпали ограничения на выезд за границу, все туристские организации (и государственные, и вновь возникшие коммерческие) переживали расцвет - ежегодный прирост их деятельности достигал 15%.

Однако экономические и политические проблемы конца 80-х годов отразились и на развитии туризма. 24 августа 1990 года Коллегия Центрального совета по туризму и экскурсиям приняла «революционное» постановление «О развитии и совершенствовании организации самодеятельного туризма в новых условиях хозяйствования». Начиналось оно так: «В связи с развитием хозрасчетных принципов деятельности туристско-экскурсионных организаций и сокращением финансирования самодеятельного туризма за счет средств профсоюзного бюджета коллегия Центрального совета по туризму и экскурсиям постановляет...».

В постановлении было записано о переводе туристско-экскурсионных производственных учреждений «на новые условия хозяйствования, определенные ранними постановлениями Секретариата ВЦСИС №21-43 от 11 октября 1989 года и № 25-20 от 14 декабря 1989 года».

Однако после 1991 года вся страна переживала переход от плановой экономики и патернализма государства к рыночной экономике и новым политическим процессам, которые шли на всех уровнях публичной власти. Туристическая сфера не стала исключением. Здесь одновременно прекратили свое действие существовавшие ранее основные государственные институты управления туризма, и государство теряло свое влияние и контроль над новыми процессами, происходящими в туристической отрасли.

Вся система управления туризмом развалилась вместе с распадом СССР. Практически прекратил свое существование профсоюзный и социальный туризм. Самодеятельный туризм выпал из сферы государственной политики, и вдруг оказался на грани исчезновения. Из госбюджета вообще исчезла статья «туризм». С падением доходов населения резко сократился внутренний туризм. Пришла в упадок его материальная база.

В этот период возникали первые частные туристические компании, для которых вопросы получения сиюминутной прибыли были намного важнее имиджа страны или развития отрасли в целом. На примере туризма можно увидеть, как молодой частный туристический бизнес перетягивает на свою сторону внимание и доверие граждан, отказавшихся от услуг и предложений привычных государственных структур (например, «Интуриста» и «Спутника»), выкупает и приватизирует объекты размещения (старые государственные гостиницы и профсоюзные турбазы), помещения городских и отраслевых советов по туризму системы профсоюзов, начинает активно использовать старые программы, наработанные в системе профсоюзов или «Спутника».

На первом этапе развития рынка разрабатывались, в основном, выездные туры. Многолетний дефицит выездного туризма в СССР сформировал повышенный спрос на этот внешний туристский продукт. Наряду с интересом к другим странам граждан России, они сами стали важным и привлекательным клиентским ресурсом для многих зарубежных стран, которые сделали многое, чтобы российские туристы приехали именно к ним. Некоторые страны ввели ряд специальных мер по привлечению российских туристов: так был открыт безвизовый въезд в страны бывшего социалистического содружества Китай, Чехия, Венгрия, Болгария и др. Были упрощены визовые формальности для российских туристов в Германии, Италии, Испании; разработаны специальные экономные туры в некоторые капиталистически страны (Франция, Испания). Внимание к российским туристам вне России было гораздо более пристальным, чем в нашей стране, а сфера развития внутреннего и въездного туризма переживала откровенный спад. В этот период трудно вообще говорить о какой бы то ни было государственной политике России в сфере туризма. Однако уже к середине прошлого десятилетия появились первые свидетельства обращения государства к сфере туризма, когда рядом указов Президента и постановлений правительства туризм в нашей стране был официально введен в сферу государственных интересов.

Так, в Указе Президента, принятом в апреле 1994 года, говорилось: «Признать одной из приоритетных задач государства всемерную поддержку развития туризма в Российской Федерации»21. В конце 1994 года был создан Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре и туризму. Одна из задач, поставленная перед Государственным Комитетом, - решение проблем государственной поддержки самодеятельному туризму, в котором создается специальное управление «Координация развития туризма в стране». Было создано и специальное Управление «Координация развития туризма в стране».

Позже идеи государственной поддержки туризма в России нашли отражение в Федеральной целевой программе «Развитие туризма в Российской Федерации»22. Программу предполагалось реализовать, в два этапа - до 1997 и 2005 года.

Первый этап (1995-1997 гг.) включал разработку системы программных мероприятий, направленных на формирование нормативно- правовой базы развития туризма, механизмов государственного регулирования, рекламно-информационного, кадрового и научного обеспечения, а также предполагал развитие материальной базы в рамках реконструкции и завершения строительства туристских объектов, расположенных в районах с наибольшим туристским потенциалом. Реализация первого этапа Программы должна была привести к стабилизации и началу постепенного роста внутреннего и въездного туризма. Второй этап (1998-2005 гг.) предполагал завершение работы по созданию современной системы подготовки кадров для сферы туризма, модернизацию существующей материальной базы и строительство новых объектов средств размещения и туристской инфраструктуры, развертывание широкомасштабной рекламной- кампании по продвижению отечественного

туристского продукта на мировом рынке23. По мнению разработчиков Программы, реализация второго этапа должна была значительно увеличить рост туристских потоков в нашу страну.

Однако этого не произошло. Основные положения данной программы остались невыполненными. Главной причиной этого эксперты считают отсутствие надлежащего государственного финансирования и отсутствие необходимого механизма внебюджетной подпитки. В то же время, еще одной причиной сложившейся ситуации можно назвать несогласованность действий различных структур на разных уровнях власти.

С начала 90-х годов в Российской Федерации началось формирование национального туристского рынка, который в тот момент активно становится частью международного. Для России - как огромного по площади и разнообразию природных и социально-экономических условий федеративного государства - чрезвычайно важным, становится формирование и успешное функционирование органов управления туризмом на различных уровнях (федеральном, региональном и местного самоуправления).

Одной из ключевых задач государственной политики в сфере туризма являлось разработка современного, всеобъемлющего законодательства, с учетом норм международного права и законодательств наших ближайших соседей - стран СНГ и Европы.

Первые попытки российского государства выразить свое отношение к туризму и наметить основные механизмы и этапы его развития были предприняты в 1993-94 годах. Развернувшиеся в государственных органах обсуждения о перспективах развития туристической отрасли и появившиеся первые документы, касающиеся как уровня СНГ, так и собственно Российской Федерации. Были подписаны Межправительственное Соглашения о сотрудничестве в области туризма24, создан Совет по туризму государств - участников соглашения о сотрудничестве в области туризма25, принят Рекомендательный законодательный акт об основных принципах сотрудничества государств - участников СНГ в области туризма26.

В Межправительственном Соглашении о сотрудничестве в области туризма стороны обязались способствовать формированию общего туристского пространства, сближению нормативно-правовых документов по туризму, а также принятию согласованных мер по восстановлению традиционных и открытию новых туристских маршрутов, расширению социального туризма, упрощению пограничных, таможенных и иных формальностей, обеспечению социальной защищенности и личной безопасности туристов в стране пребывания.

До 1994 года туризм в России развивался практически без законодательной базы, которая соответствовала бы изменившимся социально-экономическим и политическим реалиям России. Как уже говорилось выше, одним из первых значимых шагов государства в этой сфере стало подписание Указа Президента РФ «О дополнительных мерах по развитию туризма в Российской Федерации и об упорядочении использования государственной собственности в сфере туризма» от 25 апреля 1994 г. Несмотря на то, что в Указе отмечалось, что одной из приоритетных задач государства должна быть признана необходимость всесторонней поддержки развития туризма, на практике никаких реальных шагов в этом направлении сделано не было. В конце декабря 1995 г. вышел Указ Президента РФ «О реорганизации развития туризма РФ», одобривший концепцию реорганизации развития туризма в стране. Главной целью концепции было «создание в России современного высокоэффективного и конкурентоспособного туристского комплекса». При этом туризм включался в число основных направлений структурной перестройки российской экономики. В этот же период началась разработка федеральной целевой программы развития туризма. Работа шла чрезвычайно медленно и трудно, проект программы постоянно перерабатывался, и окончательное утверждение программа «Развитие туризма в РФ » получила только в 1996 г. Разработка программы осуществлялась на основе действующего законодательства, Указов Президента и Постановлений Правительства РФ, учитывались международные документы и положения в области туризма, рекомендации ВТО. Однако, намеченные программой мероприятия не удалось осуществить в полной мере в связи с сокращением государственного финансирования.

Третьего декабря 1996 года вступил в силу федеральный закон РФ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». Именно этот закон стал базовым для развития индустрии в новых экономических условиях России. Впервые туризм законодательно был квалифицирован как «отрасль экономики», были установлены приоритеты внутреннего и въездного туризма, определены цели и пути государственного регулирования туристской деятельности.

В 1999 году депутат Государственной Думы Константин Савельев внес законопроект «О социальном туризме», определяющий правовые и организационные основы социального туризма и устанавливающий источники его финансирования. К приоритетным видам социального туризма в проекте закона были отнесены детско-юношеский туризм, самодеятельный (спортивно-оздоровительный) туризм, лечебно- оздоровительный, экологический и культурно-познавательный туризм, семейные путешествия, туризм для молодежи, ветеранов и инвалидов, а также туристические поездки по России зарубежных соотечественников27.

Мировой опыт убеждает, а советский подтверждает: массовость общедоступного социального туризма перекрывает его дешевизну суммарным притоком и быстрой оборачиваемостью живых денег, что увеличивает занятость, инвестиции в туризм непосредственно на местах, а заодно и налоговые поступления. Благодаря туризму повсюду в мире государства богатеют, хотя при этом вложения из бюджета в туризм - минимальны. Государство лишь поддерживает грамотную, прежде всего законодательно выверенную политику.

Не приходится доказывать, какие преимущества имеет для туристского пространства СНГ закон «О Социальном туризме». Прежде всего, выиграют слабо защищенные слои населения. Возрождение социального туризма - фактор сближения людей и народов наших стран.

Перечислим опорные моменты законопроекта «О Социальном туризме»:

• действенный механизм самофинансирования, включая базовый стандарт доступности социального тура, фонды развития социального туризма, социальную туристскую ренту и т.д.

• механизм самоуправления, координации и партнерства посредством межведомственных комиссий с участием представителей туристской общественности;

• система подготовки специалистов для сферы социального туризма, куда входит и уже действующий Объединенный университет туризма государств-участников СНГ. Без высокого профессионализма кадров социальный туризм неконкурентоспособен.

Специально в целях государственного воздействия на развитие туризма в России в марте 1992 года было образовано Министерство культуры, и туризма РФ. Через полгода оно было разделено на два самостоятельных ведомства: Министерство культуры и Комитет РФ по туризму (Роскомтуризм). Согласно положению о Комитете, он являлся «органом государственного управления развитием туризма в стране и осуществлял государственную политику в этой области». В январе 1994 года был образован Комитет по делам молодежи, физической культуре и туризму (КФТ РФ), а через некоторое время он стал именоваться государственным (ГКФТ РФ). Постановлением правительства РФ от 27.04.95 года. № 427 было утверждено положение о ГКФТ России, подтверждающее его статус федерального органа исполнительной власти. К его функциям относилось: управление, межотраслевая и межрегиональная координация в сфере физической культуры и туризма, реализацию государственной политики в области сохранения и развития курортного комплекса страны. Деятельность ГКФТ РФ осуществлялась по трем направлениям – физическая культура, туризм и санаторно-курортный комплекс.