Разграничение нормотворческих полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ в обла

      Федеральные органы государственной власти устанавливают единый порядок расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, обязательный для всех организаций независимо от их организационно-правовой формы, а также лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица и использующих наемный труд. В настоящее время действуют: Положение о расследовании и учете профессиональных заболеваний, утв. Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 2000 г. N 967⁸; статьи ТК, регулирующие вопросы расследования и учета несчастных случаев на производстве (ст. ст. 227 - 231).

      Условия труда, производственные объекты должны соответствовать требованиям по охране труда. Эти требования обязательны  для исполнения всеми юридическими и физическими лицами при осуществлении ими любых видов деятельности, в том числе при проектировании, строительстве и эксплуатации объектов, конструировании машин, механизмов и другого оборудования, разработке технологических процессов, организации производства и труда. Нормативные правовые акты (государственные стандарты системы стандартов безопасности труда, отраслевые стандарты системы стандартов безопасности труда, санитарные правила, правила безопасности, правила и инструкции по охране труда), содержащие эти требования, принимаются федеральными органами государственной власти. Перечень нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования по охране труда в Российской Федерации, утвержден Постановлением Правительства РФ от 23 мая 2000 г. N 399 ⁹.

      Ответственность по трудовому праву - меры принуждения, применяемые к сторонам трудового  договора за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей. Материальная ответственность в  отличие от имущественной ответственности  по гражданскому законодательству производится путем удержания из заработной платы - во многих случаях единственного источника материального обеспечения работника. Поэтому гарантией, способствующей устранению ошибок при применении норм о материальной ответственности работника, является установление общих правил, в соответствии с которыми привлекаются работники к ответственности. Эти правила, включая условия материальной ответственности, содержатся в Кодексе и иных федеральных законах.

      Материальная  ответственность работника за ущерб, причиненный работодателю, регулируется ст. ст. 238 - 250 ТК.

      Материальная  ответственность работодателя перед  работником за ущерб, причиненный его  имуществу, за задержку заработной платы  предусмотрена ст. ст. 235, 236 ТК.

      Вопросы возмещения вреда, причиненного здоровью работника вследствие несчастного случая или профессионального заболевания при исполнении им трудовых обязанностей, определяются федеральным законом. Трудовой кодекс содержит лишь отсылочную норму по возмещению вреда, причиненного здоровью работника, - ст. 219. Законом, определяющим виды, объемы и условия обеспечения работников, является Закон о страховании от несчастных случаев и профессиональных заболеваний. Одна из характерных особенностей этого Закона - замена гражданско-правовой защиты работников социальной защитой в форме обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Преимущества обязательного социального страхования перед гражданско-правовым институтом возмещения вреда заключаются в следующем. Во-первых, расходы по обеспечению пострадавших вследствие производственных травм и профессиональных заболеваний распределяются более или менее равномерно между всеми работодателями и образуемый из их страховых отчислений централизованный страховой фонд должен стать более надежной финансовой основой для удовлетворения требований работников о возмещении причиненного вреда. Во-вторых, материальную ответственность за обеспечение доходов пострадавших на производстве (их иждивенцев) берет на себя государство в лице государственной Страховой организации - Фонда социального страхования РФ. В-третьих, выплата страхового возмещения производится независимо от наличия вины работодателя (по принципу профессионального риска).

      Полномочия федеральных органов государственной власти в сфере трудовых и связанных с ними отношений включают в себя установление видов дисциплинарных взысканий и порядок их применения. Виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения предусмотрены Трудовым кодексом и федеральными законами, уставами и положениями. Перечень этих взысканий носит исчерпывающий характер. Общими видами дисциплинарных взысканий, применяемых к большинству работников, являются взыскания, содержащиеся в Трудовом кодексе. Все иные нормативные правовые акты предусматривают дисциплинарные взыскания, применяемые к отдельным категориям работников. Так, к государственным служащим применяются взыскания, предусмотренные Законом о государственной службе. Дисциплинарные уставы утверждаются указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Они, как правило, действуют в тех отраслях экономики, видах деятельности, где от работников требуется особо ответственное отношение к выполняемым ими обязанностям. К числу таких нормативных правовых актов относятся Дисциплинарный устав таможенной службы Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 16 ноября 1998 г. N 1396¹⁰, Устав о дисциплине работников организаций с особо опасным производством в области использования атомной энергии, утв. Постановлением Правительства РФ от 10 июля 1998 г. N 744¹¹. Положения о дисциплине утверждаются постановлениями Правительства РФ. Так, все виды дисциплинарных взысканий, применяемых к работникам железнодорожного транспорта, предусмотрены в Положении о дисциплине работников железнодорожного транспорта Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 25 августа 1992 г. N 621 с изм. на 14 июля 2001 г.¹²

      Для формирования бюджета по показателям, относящимся к сфере труда  и охраны труда, установления прожиточного минимума трудоспособного населения и пенсионеров, принятия иных социальных законов применяются статистические данные по вопросам труда и охраны труда. Трудовой кодекс относит установление таких данных к полномочиям федерального органа государственной власти. Таким органом является Государственный комитет Российской Федерации по статистике. Этот Комитет утверждает также формы учета, имеющие важное значение для организации труда и производства. Так, Постановлением Госкомстата России от 6 апреля 2001 г. N 26 утверждены унифицированные формы первичной учетной документации по учету труда и его оплаты¹³. Они состоят из документов по учету кадров и документов по учету использования рабочего времени и по учету расчетов с персоналом по оплате труда. Первые из них, к которым относятся штатное расписание, приказы о приеме на работу, о переводе работника на другую работу и о прекращении действия трудового договора, распространяются на юридические лица всех форм собственности. Вторые - табели учета использования рабочего времени и расчета заработной платы применяются ко всем юридическим лицам, кроме бюджетных учреждений.

      Перечень  полномочий федеральных органов  государственной власти в сфере  трудовых и связанных с ними отношений, предусмотренный комментируемой статьей  Кодекса, завершается полномочиями по установлению особенностей правового регулирования трудовых отношений отдельных категорий работников. Эти полномочия отражают общую тенденцию развития трудового законодательства, которое наряду с нормами, распространяемыми на всех работников, содержит положения, предусматривающие дифференциацию условий труда отдельных категорий работников. При осуществлении такой дифференциации принимаются во внимание особенности выполняемой работы, обеспечивающей исполнение полномочий государственных органов¹⁴, природно-климатические условия (Закон о Крайнем Севере), профессиональные особенности (Закон о железнодорожном транспорте; Закон о профессиональном образовании), специфика трудовой функции - труд руководителя организации¹⁵ и иные особенности. Комментируемый ТК содержит специальный раздел XII «Особенности регулирования труда отдельных категорий работников», который значительно расширяет по сравнению с ранее действовавшим КЗоТ круг лиц, на которых распространяются дифференцированные нормы трудового законодательства.

     2.2. Нормотворчество  органов государственной  власти субъектов  РФ в области  трудового законодательства

      Органы  государственной власти субъектов  Российской Федерации принимают  законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти. При этом более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, приводящий к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов, обеспечивается за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

      Органы государственной  власти субъектов Российской Федерации  по вопросам, не урегулированным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права. В случае принятия федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации по этим вопросам закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации приводится в соответствие с федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации.

      В случаях, если закон  или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, содержащий нормы трудового права, противоречит настоящему Кодексу или иным федеральным законам либо снижает уровень трудовых прав и гарантий работникам, установленный настоящим Кодексом или иными федеральными законами, применяется настоящий Кодекс или иной федеральный закон.

      Таким образом полномочия определяются двумя  факторами. Первый фактор - полномочия федеральных органов государственной  власти. Вопросы, не отнесенные к полномочиям  федеральных органов государственной власти, могут быть предметом регулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Второй фактор - отсутствие решения вопросов, относящихся к трудовым и связанным с ними отношениям, на федеральном уровне. В этом случае такие вопросы могут быть урегулированы законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Их срок действия - до принятия федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации. После его принятия закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации приводится в соответствие с федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации.

      Перечень  вопросов, прямо отнесенных ТК РФ к  компетенции органов субъектов  РФ, довольно большой, однако анализ его содержательного аспекта позволяет сделать вывод, что на первоначальных этапах существования модели он сводился в основном к полномочиям региональных органов по регулированию труда работников организаций собственной бюджетной сферы. Принадлежность таких полномочий обусловлена объективно, поскольку финансирование соответствующих организаций производится за счет средств региональных бюджетов. Автор полагает, что указанные полномочия являются реализацией своеобразного условного «работодательского» статуса субъекта РФ, но лишь в том смысле, что он финансово обеспечивает исполнение денежных обязательств перед работником. Такие полномочия региональных органов рассматриваются в качестве «присущих». Автор разделяет роли субъекта Федерации как государственного публичного образования, реализующего властные функции по правовому регулированию на своей территории трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, и как «условного работодателя», регламентирующего определенные вопросы труда работников организаций региональной бюджетной сферы.

      В настоящее время проявляется  тенденция расширения круга указанных  в порядке косвенного разграничения  в ТК РФ полномочий, реализуемых  органами субъектов РФ в рамках первого  статуса, что в целом следует считать позитивным сдвигом, однако данные полномочия по-прежнему не связаны с регламентацией принципиальных вопросов в сфере труда.

      Единственным  критерием разграничения полномочий в строгом смысле этого слова  является критерий эффективности, то есть способности системы достигать целей своего функционирования с наименьшими затратами. Под факторами разграничения полномочий предлагается понимать общие исходные основания для выделения компетенционных сфер федеральных и региональных органов государственной власти, учет которых обеспечивает достижение необходимой степени эффективности правового регулирования. Принципы разграничения полномочий также выступают в качестве основных начал для формирования компетенционных сфер органов подсистем различного уровня, но обеспечивают воплощение свойств федеративной системы в процессе самого разграничения полномочий и текущего функционирования модели. Среди факторов разграничения полномочий в работе выделяются специфика регулируемого общественного отношения (регламентация особо значимых прав, свобод и обязанностей индивида в сфере труда); особенности регионов в аспекте определения степени необходимости их учета в правовом регулировании отношений (отдельные социально-экономические, природные, территориальные, климатические, демографические и др. особенности); фактические статусы субъектов РФ и степень фактической неоднородности Федерации с позиций определения принципиальной возможности и границ самостоятельного участия регионов в регулировании, а также возможного числа регионов, способных принимать активное участие в таком регулировании (высокая степень неоднородности субъектов РФ и преобладание регионов реципиентов); уровень федералистского сознания и федералистской культуры (незрелость); степень адаптивности федеральной подсистемы применительно к регулированию соответствующих отношений (низкий показатель оперативности реагирования федерального законодателя на изменения общественных отношений в сфере труда); традиции разграничения полномочий и связанные с ними факторы (жесткая ориентация трудового законодательства на централизацию, наличие обширного массива федерального законодательства, позволяющего на детальном уровне обеспечить полноту регулирования).

      Принципы  разграничения полномочий классифицируются на конституционные и отраслевые. Исходя из характеристик идеальной картины федерализма группа конституционных принципов должна быть дополнена принципом субсидиарности и кооперации деятельности, а также принципом системных соответствий. Последний иначе можно именовать принципом структурных и функциональных соответствий. В соответствии с ним подсистема органов государственной власти более низкого уровня (региональная) не должна и не может, по общему правилу, обладать полномочиями, внутренне присущими подсистеме более высокого порядка (федеральной), которые обусловлены местом последней в структуре федеративной системы и выполняемыми ею функциями, либо принимать их на себя в каких-либо случаях. К числу отраслевых относятся принципы необходимости достижения оптимального согласования интересов государства (федеральной и региональной подсистем органов государственной власти) при регулировании предмета отрасли; необходимости функционального преобладания федерального регулирования; запрещения дискриминации в сфере труда; недопустимости снижения уровня трудовых прав и гарантий работникам, установленного ТК РФ или иными федеральными законами; приоритета ТК РФ при определении компетенции органов.