Стадии и структура правотворческого процесса

Региональное правотворчество  направлено на обеспечение проведения экономических реформ, равноправия  форм собственности и т.д. Эти  же направления присутствуют и в  федеральном законотворчестве, но субъекты

Федерации еще учитывают  региональные, их цели. Например, во многих республиках принят земельный, лесной кодексы (в Башкортостане 13 кодексов, а Московская область имеет даже градостроительный кодекс), наряду с этим действуют договоры между  РФ и субъектами Федерации, касающиеся вопросов культуры.

Правотворчество субъектов  РФ осуществляется не всегда равномерно.

Недостатки в правотворчестве  объясняются и отсутствием квалифицированных  кадров, теоретической базы.

Растет объем и значение подзаконных актов по сравнению  с законами.

Имеет место так называемое мелкотемье (например, в Тверской области  приняты законы о сходах граждан, о старосте, о главе местной  администрации, не лучше было бы принять  единый закон о местном самоуправлении), декларативный характер многих положений  законов, отсутствие механизма их реализации, мер ответственности, поощрения.

Доходит и до того, что  некоторые законы субъектов расходятся с

Конституцией РФ(напр., расширение их правового статуса: право выхода; ряд субъектов определяет права  и свободы человека, но в соответствии с пунктом"в" ст. 71 Конституции  РФ это ведение РФ).

Соответствие законодательства субъектов Федерации федеральному законодательству - необходимое условие  упрочнения российской государственности, обеспечения ее единства и территориальной  целостности.

Необходимо создавать  четкий правовой механизм устранения несоответствий и противоречий (создание добровольных согласительных органов). В РФ должна быть создана единая взаимоувязанная система нормативно - правовых актов, включающих в качестве составных блоков и федеральное  законодательство, и законодательство субъектов Федерации. В общую  правовую систему РФ входит совокупность нормативно- правовых актов субъектов  Федерации, следовательно, должна существовать определенная иерархия.

                                  3. Понятие законотворчества

В современном обществе люди и различного рода их объединения  постоянно соприкасаются с правилами (нормами), зафиксированными в законах  и подзаконных актах - с их требованиями, запретами и дозволениями, с необходимостью их соблюдения, исполнения и применения, с теми последствиями, которые наступают  при их нарушении. Каждое государство  устанавливает в общественных отношениях определенный порядок, который с  помощью законодательства и законности формулирует их в правовых нормах, обеспечивает, охраняет и защищает. Законодательство охватывает большинство  сфер человеческой жизнедеятельности, расширяет границы своего регулирующего  воздействия на общественные отношения  по мере усложнения социального бытия, непосредственно сопровождая людей  в их общении друг с другом.

Законотворчество, как и  всякое творчество, предполагает у  законодателей не только общую культуру, но требует от них специальных  знаний, определенных навыков овладения  искусством формирования и формулирования законодательных актов. Эти знания в мировой юридической теории и практике именуются законодательной техникой, представляющей собой определенную систему требований при создании нормативно-правовых правил, законов и подзаконных актов, их систематизации.

Успешная деятельность по созданию законов (иных правовых нормативных  актов) зависит прежде всего от правовой культуры законодателя, его подлинно творческого отношения к своей  миссии, от владения юридической наукой и приемами законодательной техники. Суть правовой культуры законодателя, как составной части всеобщей культуры, в образе мышления и соответствующего действия, основанного на признании  и познании общечеловеческих ценностей  права, требований законности и режима правопорядка, в соответствии с которыми осуществляются законотворческая деятельность и правореализующая практика.

Правовая культура законодателя тысячами нитей связана с общей  культурой. Ее мощное благотворное влияние  на правовое сознание, мышление, мировоззрение  творящих законы, на их ценностные правовые установки непосредственно (или  опосредствованно) определяют характер законодательства, отвечающего историческому  и национальному духу народа, его  чаяниям, потребностям и интересам. Вместе с тем правовая культура законодателя обратно воздействует на общую культуру, защищает и создает условия ее свободного развития путем выработки  прогрессивных законов, установления режима правовой стабильности, последовательного  проведения в жизнь требований законности и установления режима правопорядка.²

² Поленина С.В. Новое в системе законодательства РФ. // Государство и право. 1998.№12. С.227.

В культуре законотворчества аккумулируются: разносторонние знания действительности, ее истории и перспектив развития; специальные знания о праве, законе и законодательной технике, умелое их использование в практической деятельности по созданию законов и  их реализации. Овладение этими знаниями и их использование в процессе законотворчества позволяют создавать  научно обоснованные и технически совершенные  законодательные акты, в полной мере отвечающие назревшим и назревающим  потребностям общественного прогресса. Законодатель, следовательно, должен обладать всесторонними и глубокими знаниями, постоянно пополнять их в повседневном общении с народом, обогащаться  его мудростью. И для того, чтобы  переложить все эти знания, народную мудрость и свой собственный жизненный  опыт на язык закона, ему следует  овладеть мастерством законотворчества, профессионально использовать приемы законодательной техники.

Законотворчество характеризуется  органическим единством трех его  основных компонентов: познания, деятельности и результата, которые в своих  диалектических взаимопереходах составляют относительно законченный цикл законотворчества, вслед за которым по восходящей линии  следуют в той же последовательности аналогичные циклы, образующие в  своей целостности систему этого  процесса. На самом деле, для того чтобы в законах адекватно  отражались происходящие в обществе процессы, надо постоянно обнаруживать, изучать и умело использовать объективные закономерности, направляющие эти процессы.

Именно поэтому предпосылкой создания закона является познание тех  сложных условий, факторов и обстоятельств, тех развивающихся общественных отношений, правовое регулирование  которых диктуется нуждами социального  прогресса.

Однако ограничение законотворчества рамками «чистого» познания, не переходящего в «деятельную сущность», таит в  себе опасность ограничения его  пассивной умозрительностью.³ За познанием следует деятельность. Этот переход не является прямолинейным и одноразовым. Он представляет собой трудоемкое многоступенчатое развертывание и конкретизацию знания в творчестве необходимых обществу законов. Лишь после того, как осознаны потребности и цели правового регулирования тех или иных отношений, законодатель принимает решение о переходе от познания к деятельности. Если познание в законотворчестве является процессом преобразования объективной действительности в факт законодательного сознания и принятия соответствующего решения, то реализация этого решения в действительность по созданию закона представляет собой обратный процесс превращения законодательного сознания в объективно существующий закон. Тем самым, итогом законотворчества, его продуктом, выступает результат - закон. Но этот итог - лишь промежуточный, первичный результат, вслед за которым наступает действие самого закона, заключающееся в практическом регулировании соответствующих общественных отношений.

                4. Стадии и структура правотворческого процесса

Право, как любое социальное явление, имеет свою функцию. Рожденное  общественными отношениями, т.е. определенными  социальными связями, которые по своей природе хаотичны, право  естественно выступает определенным фактором стабильности. Отсюда с очевидностью вытекает тот факт, что для нормального  функционирования общества необходим  регулятор, который поддерживал  бы определенный порядок в разрозненных общественных отношениях и обеспечивал  их взаимосвязь и взаимодействие. Таким регулятором, на наш взгляд, является право. Выполняя функцию стабилизации общественных отношений, оно в то же время выступает связующим звеном между государством и обществом, позволяя им взаимодействовать друг на друга.

Имре считает, "что общество в определенный момент своего развития с неизбежностью приходит к необходимости  посредством общего правила внести порядок и устойчивость в повторяющиеся  общественные отношения. Здесь, возникает  вопрос, все ли отношения могут  быть урегулированы государством через  право? Правовая деятельность государства  в этой связи может быть названа  трансформирующей деятельностью: экономические  и иные общественные отношения она  преобразует в правовые отношения, которые затем фиксируются в  правовых нормах".⁴

С точки зрения некоторых  авторов, сфера правового регулирования - это то социальное пространство, которое  подвержено действию права.

- сфера возможного (потенциально) регулирования;

- сфера необходимого регулирования;

- сфера законодательного  регулирования;

- сфера правореализующего  регулирования.⁵

Границы государственного воздействия  могут быть рассмотрены с двух сторон: его возможности и его  необходимости. Верхний предел правового  регулирования общественных отношений  является пределом возможного. Отношения, находящиеся за ним, находятся вне  досягаемости государственной власти, и регулируются иными, не правовыми  нормами.

Нижняя граница определяется важностью для государства тех  или иных общественных отношений. Этот предел является наиболее шатким. Существует множество общественных отношений, эффективность которых поддерживается путем саморегуляции, посредством  взаимодействия норм морали, обычаев  и других не правовых регуляторов. Следует  иметь в виду, что нарушение  государством границ, пределов правового  регулирования приводит, в конечном счете, к нарушению эквивалентного характера отношений, равенства  их участников.

Говоря о правотворческой  деятельности государства, следует  обратить внимание на то, что она  является частью процесса правообразования. Характеризуя этот процесс, следует  отметить, что есть, прежде всего, перевод  объективных законов общественного  развития на язык решений, облеченный в соответствующую юридическую  форму. «Обычно сложившаяся в  жизни норма реального поведения  предшествует правовым предписаниям. В законе часто закрепляется то, пишет В.Н.Кудрявцев,- что уже оправдало  себя на практике, сформировалось как  оптимальная форма поведения».⁶ Закономерно было бы рассматривать правотворчество как часть процесса правообразования. Правотворчество - сложное социальное явление, имеющее управленческую природу. Это одна из форм государственного руководства обществом. Как любой социальный процесс - это сознательная, целенаправленная деятельность, осуществляемая через право и правовые нормы. Говоря о право творчестве как о явлении социальном и юридическом, нельзя его ограничить лишь изданием нормативных актов. Оно охватывает более широкий круг процессов: подготовка нормативного акта, выявление потребностей в правовом регулировании тех или иных правообразующих общественных отношений, направление и характер регулирования.

Существуют факторы, которые  оказывают воздействие на формирование права и которые находятся  вне каждого отдельного закона и  предшествуют ему. Есть некий источник, лежащий вне понятийного права, как совокупность факторов, которые, будучи внешними, по отношению к  правовой деятельности, ориентируют, не ограничивая деятельность законодателя определенными рамками, придают  ей научный характер. "Комплексный  подход к правотворчеству требует  развития реальных связей между различными явлениями, участвующими в формировании права, осуществляющих переход от материальных факторов к сознанию и от него - к  правовым нормам" - считает А.Нашиц.⁷Правотворчество - основное, начальное звено механизма правового регулирования. Оно начинается тогда, когда необходимость нововведений уже назрела и их направление уже определено общественным развитием. На этом этапе в процесс правообразования вступают компетентные государственные органы. Согласно традиционной точке зрения, правотворчество - это деятельность государства, направленная на создание юридических норм. Р.Лукич определяет "правотворчество как комплексную деятельность, состоящую из операций, которые являются разновидностью умственной деятельности, и каждая из которых, выполняется различными способами и методами".⁸В этом случае правотворчество толкуется как юридически неформализованная деятельность человеческого разума, т.к. она так или иначе, направлена на создание юридических законов. По определению А.С.Пиголкина правотворческий процесс представляет собой "порядок осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативного акта, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер".⁹