Проблемы правовой защиты прав и интересов детей-сирот

1. Тот факт, что вопросы  «воспитания, образования, здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства  и детства, социальной защиты (включая  социальное обеспечение)» отнесены  к совместному ведению Российской  Федерации и ее субъектов (пп. «е» и «ж» п.1 ст.72 Конституции  РФ и пп. «д» и «е» п.1 ст.2 Федеративного Договора «О разграничении  предметов ведения и полномочий  между федеральными органами  государственной власти Российской  Федерации и органами власти  суверенных республик в составе  Российской Федерации»). Такой подход  в принципе отвечает мировой  практике распределения властных  полномочий в федеративных государствах. Однако в российском контексте  это означает, что федеральная  власть, в силу ограниченности  своих полномочий, не в состоянии  выработать соответствующие политические  и правовые меры, которые бы  обеспечивали комплексное решение  проблемы безнадзорности и сиротства [2]. С другой стороны, отсутствие эффективных механизмов взаимодействия между федеральными и региональными органами, а также на межрегиональном уровне, вкупе с низким уровнем правового обеспечения решений региональных органов власти привели к тому, что в сфере борьбы с безнадзорностью и сиротством отсутствует целостная скоординированная политика на региональном и федеральном уровне, а многие региональные инициативы оказываются нежизнеспособными и дают скорее негативный, чем позитивный эффект.

2. В соответствии со  ст. 34 Гражданского кодекса РФ  функции органов опеки и попечительства  возложены на органы местного  самоуправления. Такой подход является  общепринятым, поскольку считается, что органы местного самоуправления находятся «ближе всего» к рядовым гражданам и способны наиболее оперативно и эффективно разрешать задачи такого уровня. Однако именно органы местного самоуправления в силу объективно присущей им консервативности подходов и инерционности мышления труднее всего поддаются реформированию. Подавляющее большинство органов местного самоуправления все еще несут на себе отпечаток советской системы, для которой были характерны следующие черты:

- «самоуправление» носило  в значительной степени номинальный  характер;

- властные функции были  жестко централизованными, проявление  инициативы не поощрялось;

- местные бюджеты формировались  в значительной мере за счет  дотаций, получаемых из центра.

В сложившейся ситуации органы местного самоуправления оказались неготовыми принимать на себя больший объем полномочий и ответственности, чем санкционирование лишения родителей их родительских прав с последующей передачей детей (и связанной с ними ответственности) в систему государственных воспитательных учреждений.

3. Еще одним фактором, крайне негативно влияющим на  положение, складывающееся относительно  борьбы с безнадзорностью и  сиротством, является традиционная  низкая культура взаимодействия  между различными ведомствами  практически на всех уровнях. Среди ведомств, так или иначе  принимающих участие в реализации  государственной политики в указанной  сфере, следует отметить Министерство  образования РФ (в чьем ведении  находятся детские дома интернатного  типа, на которые приходится львиная  доля устроенных детей), Министерство  труда и социального развития  РФ (в чьем ведении находятся  приюты и специализированные  учреждения для детей с психическими  и физическими отклонениями), Министерство  здравоохранения РФ (в чьем ведении  находятся дома ребенка). Взаимодействие  между указанными ведомствами  организовано крайне плохо, и  проведение единой комплексной  государственной политики представляется  неразрешимой задачей. Вызывает  также некоторые опасения усиливающаяся тенденция вмешательства в эту сферу таких специфических органов, как Министерство внутренних дел РФ и Министерство обороны РФ. Причем тревогу вызывает не столько принципиальная возможность создания специализированных учреждений для детей, оставшихся без попечения родителей, в рамках этих ведомств, а отсутствие необходимой правовой базы и четкой концепции места и роли таких учреждений в системе этих ведомств, системы контроля за их деятельностью, процедур отбора воспитанников и определения их дальнейшей судьбы.

4. Наряду с имеющими  место различными экспериментами, организационно- правовое обеспечение  которых оставляет желать лучшего (что весьма приближает их к  авантюрам), следует указать на  преобладание консервативных подходов  в системе государственных воспитательных  учреждений. Разработанная в первые  годы советской власти и прошедшая  испытание в годы Великой Отечественной  войны система государственных  воспитательных учреждений была  рассчитана на поддержание государством  минимальных стандартов жизнеобеспечения  для круглых сирот в условиях  глобальных потрясений, когда вопросы  сохранения семьи, помощи родителям, индивидуального подхода к потребностям  каждого ребенка не ставились. К сожалению, поиску новых форм  и методов работы в системе  государственных воспитательных  учреждений не уделяется должного  внимания. Правилом является помещение  детей в детские дома интернатного  типа, руководители которых автоматически  получают весь объем прав государственного  опекуна и всю связанную с  этим ответственность. Процент последующего  устройства этих детей в семьи (приемные семьи, передачу под  опеку, усыновление) крайне невысок. Выпускники таких детских домов  испытывают значительные трудности  при последующих попытках интегрироваться  в общество.

5. Необходимо также указать  на отсутствие практики взаимодействия  государственных органов и учреждений  с общественными организациями. Государственные органы в подавляющем  большинстве случаев отказываются  от использования частной или  общественной энергии или инициативы, которые могли бы принести значительную пользу обществу. Так, большинство общественных организаций, занимающихся защитой прав и интересов детей, не встречают понимания и поддержки у органов опеки и попечительства, негосударственным детским домам приходится функционировать на полулегальных основаниях, под постоянной угрозой закрытия, нередки случаи откровенного чиновничьего произвола в отношении негосударственных организаций.

Для того, чтобы переломить ситуацию и добиться значительных позитивных результатов, потребуются сильная политическая воля, комплексный (ориентированный в первую очередь на интересы ребенка) подход и надлежащее правовое обеспечение предпринимаемых шагов. Исходя из опыта, полученного в процессе работы проекта ТАСИС «Партнерство в Российской Федерации», а также используя многочисленный опыт и наработки можно сформулировать некоторые рекомендации относительно разработки государственной политики в указанной сфере и правовых актов для ее реализации.

1). Длительный кризис, который  переживают российская экономика  и общество, не могли не сказаться  на положении российской семьи. Падение уровня жизни, девальвация  моральных ценностей, повышение  уровня агрессивности в обществе  увеличивают частоту и остроту  внутренних кризисов в семьях, преодолеть которые самостоятельно  они зачастую оказываются не  в силах. Все это поставило  на повестку дня вопрос о  создании системы ранней помощи  семье, когда ее еще можно спасти.

Однако, с одной стороны, в существующей системе социальных служб отсутствует служба, которая могла бы взять на себя осуществление подобных функций, с другой стороны, одним из главных правовых принципов семейного (и не только семейного) законодательства является принцип охраны права на частную жизнь и недопустимости вмешательства в дела семьи до тех пор, пока не возникла реальная угроза жизни и здоровью ее членов.

Создание и эффективность деятельности соответствующей службы будет напрямую зависеть от разработки надлежащих правовых оснований для ее деятельности: установление объективных критериев для осуществления вмешательства на ранних этапах. Нельзя не согласиться с разработчиками «Новой модели организации работы органов местного самоуправления по опеке и попечительству над детьми», что именно уровень органов местного самоуправления или учреждения, подотчетного органам местного самоуправления, является наиболее походящей моделью для функционирования такой службы [3].

2). К сожалению, одной из  необходимых предпосылок достижения  действенных результатов в борьбе  с безнадзорностью и сиротством  является качественное изменение  места и роли органов местного  самоуправления в системе органов, осуществляющих контроль  за соблюдением прав и интересов детей. Это, в свою очередь, потребует наделения органов опеки и попечительства (в рамках органов местного самоуправления) новыми полномочиями и функциями, которые бы соответствовали ведущей (главенствующей) позиции, которую органы опеки и попечительства должны занять в системе органов, так или иначе вовлеченных в борьбу с сиротством. Именно на уровне органов опеки и попечительства должен быть организован эффективный контроль за соблюдением прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, надзор за деятельностью учреждений, в которые были устроены такие дети, мониторинг условий их содержания (независимо от форм устройства), разработан специальный инструментарий, предусматривающий быстрое и эффективное пресечение нарушений прав воспитанников. Все вышеперечисленное потребует:

- разработки и принятия  ряда согласованных между собой  нормативных актов, устанавливающих  правовые основы деятельности  органов местного самоуправления  как на федеральном (федеральные  законы), так и на региональном  уровне (законы субъектов федерации);

- создание необходимой  материально-финансовой базы, которая  бы обеспечивала адекватное финансовое  обеспечение эффективного выполнения  органами местного самоуправления  возложенных на них функций. Что  потребует, с одной стороны, пересмотра  долей налоговых поступлений, направляемых  в федеральный, региональные и местные бюджеты, оптимизацию управления местными налогами и (без чего не обойтись) упорядочение бюджетных отношений с целью целевого использования средств, выделяемых из федерального бюджета на финансирование соответствующих органов местного самоуправления;

- интенсивных политических  усилий с целью переломить  инертность и консерватизм органов  местного самоуправления, их нежелание  брать на себя дополнительные  функции и, соответственно, возлагать  на себя дополнительную ответственность.

Реализация указанных задач потребует значительных финансовых затрат и организационных усилий, в первую очередь, от федеральных органов власти, и, возможно, целесообразно было бы проводить ее в рамках реформы органов местного самоуправления. Также, необходимой будет оказание помощи в правовом обеспечении указанных процессов путем разработки типовых (рамочных) законов и подзаконных актов, которые могли бы быть использованы для принятия на их базе региональных или местных актов.

3) То, что формы устройства, детей оставшихся без попечения  родителей, в значительной степени  не соответствуют предъявляемым  к ним сегодня требованиям - очевидно. Однако поиск новых форм и  методов устройства, а также новых  педагогических моделей, в значительной  мере сдерживается благодаря  жесткости правовых конструкций, установленных Семейным кодексом  РФ. Действительно, Семейным кодексом  РФ, разработанным и принятым  относительно недавно, наряду с  традиционными формами устройства  детей, оставшихся без попечения  родителей (усыновление, передача под  опеку и устройство в воспитательное  учреждение), предусматривается такая  форма устройства, как передача  в приемную семью. Однако указанные  правовые конструкции не рассчитаны  на такие формы устройства, как  передача под патронатное воспитание, установление социального патроната  и устройство в негосударственный  детский дом.

Излишним является также указание на то, что законодательство, регулирующее оказание помощи (выплату пособий), также было разработано в расчете на традиционные формы устройства и не может быть применено (или может не применяться) к новым формам устройства. Таким образом, необходимо внести соответствующие изменения в Семейный кодекс РФ, которые бы обеспечивали большую гибкость применительно к формам устройства детей, оставшихся без попечения родителей, четко закрепляли бы ведущую роль органов опеки и попечительства в вопросе контроля за соблюдением прав и законных интересов таких детей, а также в соответствующие федеральные и региональные нормативные акты, регулирующие оказание финансовой и иной помощи лицам, осуществляющим содержание и воспитание таких детей.

4) Следует также отметить  назревшую необходимость проведения  институциональной реформы государственных  органов, в компетенцию которых  входит осуществление защиты  прав детей, оставшихся без попечения  родителей, и регулирование деятельности  различных учреждений, осуществляющих  воспитание и содержание таких  детей. Как мы уже отмечали, первостепенную  роль в деле защиты прав  детей, оставшихся без родительского  попечения, должны играть органы  опеки и попечительства (органы  местного самоуправления), они должны  принимать те или иные решения  относительно обращения в суд, назначения опекуна, устройства  ребенка в воспитательное учреждение  или передачу в приемную семью  или под патронатное воспитание. Однако все вышесказанное ни  в коей мере не означает, что  все иные государственные органы  могут устраниться от решения  указанных задач. Принципиальное  распределение сфер регулирования  между Министерством образования, Министерством здравоохранения  и Министерством труда и социального  развития сложилось в значительной  степени исторически и не вызывает  особых возражений. Однако в системе  государственных учреждений все  еще присутствуют элементы своеобразного  местничества, когда министерства  предпочитают не координировать  свою политику, а единолично управлять  и контролировать подведомственные  им учреждения.