Правовое положение Банка России

В целом, Закон о  Банке России достаточно последовательно  реализует основанное на Конституции  требование о невмешательстве в  деятельность Центрального банка со стороны органов исполнительной власти. В той же ст. 19 Закона о  Банке России регламентирован ряд  дополнительных форм взаимодействия Центрального банка с органами исполнительной власти. В частности, установлено, что  Банк России и Правительство Российской Федерации информируют друг друга  о предполагаемых действиях, имеющих  общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят регулярные консультации. Председатель Банка России или по его поручению один из его заместителей участвует в заседаниях Правительства  Российской Федерации. Банк России консультирует  Министерство финансов по вопросам графика  выпуска государственных ценных бумаг и погашения государственного долга с учетом их воздействия  на состояние банковской системы  и приоритетов единой государственной  денежно-кредитной политики. 

Такие формы взаимодействия с органами исполнительной власти в  полной мере соответствуют требованиям  Конституции о независимом осуществлении  Банком России функции по защите и  обеспечению устойчивости рубля. Таким  же образом должны строиться взаимоотношения  Банка России с Государственной  Думой и Федеральным Собранием  в целом. Однако, как было отмечено выше, это конституционное требование Закон о Банке России в полной мере не соблюдает, устанавливая принцип  подотчетности Банка России перед  Государственной Думой. 

В целом, сточки зрения критериев независимости систему  управления Банка России можно оценить  положительно. В определенной корректировке  нуждаются только отдельные положения  Закона о Банке России. 

В частности, представляется целесообразным увеличить срок пребывания в должности Председателя Банка  России. По действующему законодательству срок его полномочий составляет 4 года. На такой же срок избираются Президент  и Государственная Дума, что дает им возможность осуществить смену  руководства Банка России после  проведения президентских и парламентских  выборов. Такое положение вещей, как отмечает профессор Кутафин, “не вполне согласуется с конституционным принципом независимого осуществления Банком России возложенных на него конституционных функций”. 

Если обратиться к опыту зарубежных стран, можно  отметить тот факт, что председатели центральных банков, как правило, избираются на 6-8 лет, т. е. на больший  срок, чем президент и парламент. Такая гарантия позволяет центральным банкам осуществлять свою деятельность вне зависимости от смены политического руководства страны: Так, Управляющий Банк де Франс назначается на 6-летний срок. Члены Исполнительного совета Европейского центрального банка занимают свои должности в течение 8 лет. Члены Совета управляющих Федеральной резервной системы США назначаются на должность Президентом по совету и с согласия Сената на 14 лет. 

Закон о Банке  России устанавливает закрытый перечень оснований для освобождения Председателя Банка от должности: 

- истечение срока  полномочий; 

- невозможность исполнения  служебных обязанностей, подтвержденная  заключением государственной медицинской  комиссии; 

- личное заявление  об отставке; 

- совершение уголовно  наказуемого деяния, установленное  вступившим в силу приговором  суда; 

- нарушение федеральных  законов, которые регулируют вопросы,  связанные с деятельностью Банка  России (ст. 12). 

Обоснованность большей  части указанных оснований не вызывает сомнений. Замечания вызывает только норма о нарушении федеральных  законов о Банке России. Такое  основание для досрочного отстранения  от должности не в полной мере согласуется  с требованиями ст. 75 Конституции  РФ. Банк России должен осуществлять свою функцию по защите и обеспечению  устойчивости рубля независимо от других органов государственной власти, в том числе от Федерального Собрания. При этом не имеет значения, в  какой правовой форме может осуществляться такое вмешательство — в форме  федерального закона либо постановления  одной из палат Федерального Собрания. Если акты парламента нарушают требования ст. 75 Конституции, Банк России должен исполнять не законодательные, а  конституционные нормы. В такой  ситуации недопустимо отстранять от должности Председателя Банка России только по такому основанию, как нарушение  федеральных законов. Возникшая  коллизия может быть устранена, если указанная норма ст. 12 Закона о  Банке России будет сформулирована следующим образом: “Нарушение федеральных  законов, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностью Банка  России, и не противоречат конституционным  гарантиям независимого осуществления  Банком России функции по защите и  обеспечению устойчивости рубля”. 

Представляется целесообразным установить также такой порядок, при котором члены Совета директоров будут назначаться на более продолжительный  срок, чем Председатель Банка России. Это позволит, по оценке профессора Кутафина, обеспечить не только преемственность политики Банка России, но и самостоятельность суждений членов Совета директоров '". 

Наконец, следует  отметить необходимость совершенствования  организации Национального банковского  совета как совещательного органа при  Банке России. В частности, многими  специалистами отмечается целесообразность увеличения численного состава Национального  банковского совета, прежде всего  за счет более широкого представительства  Совета Федерации и кредитных организаций15. Это позволит расширить возможности по выявлению существующих потребностей в денежно-кредитной сфере, обеспечить большее взаимодействие Банка России с банковским сообществом и с субъектами Российской Федерации. При этом, безусловно, должен быть сохранен статус Национального банковского совета как совещательного органа при Банке России. Иначе могут быть нарушены конституционные гарантии независимости Центрального банка, несовместимые с участием в его органах управления представителей государственных органов, а также коммерческих организаций и учреждений. 
 

Имущественная и  финансовая самостоятельность Банка  России 
 

Статья 2 Закона о  Банке России предусматривает ряд  норм, которые обеспечивают имущественную  и финансовую самостоятельность  Центрального банка. Банк России является юридическим лицом и самостоятельно осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению своим  имуществом. Изъятие такого имущества  либо обременение его обязательствами  без согласия Банка России не допускаются. Финансирование деятельности Банка  России осуществляется за счет его  собственных доходов. Кроме того, ст. 2 подчеркивает, что государство  не отвечает по обязательствам Банка  России, а Банк России — по обязательствам государства, если они не приняли  на себя такие обязательства или  если иное не предусмотрено федеральными законами. 

Сходным образом  решается вопрос об ответственности  Банка России и кредитных организаций: Банк России не несет ответственности  по обязательствам кредитных организаций, а кредитные организации —  по обязательствам Банка России за исключением тех случаев, когда  они принимают на себя такие обязательства (ст. 79 Закона о Банке России). 

Указанные общие  принципы имущественной и финансовой самостоятельности реализуются  в ряде других норм Закона о Банке  России. В частности, установлено, что  Банк России имеет уставный капитал в размере 3 млрд. рублей (ст. 9). Наличие уставного капитала отражает конституционную природу Банка России как банковского учреждения. 

Закон указывает, что  получение прибыли не является целью  деятельности Банка России (ст. 3). Полученные им доходы должны направляться на решение основных поставленных перед ним задач — защиту и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам; развитие и укрепление банковской системы; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов; иные направления деятельности, установленные ст. 4 Закона о Банке России. 

Финансирование деятельности Банка России осуществляется за счет доходов, которые он получает от операций, предусмотренных ст. 45 Закона о Банке  России, а также от участия в  капиталах кредитных организаций. 

Балансовая прибыль  Банка России определяется как разница  между его доходами и расходами (ст. 10). 50 процентов фактически полученной "балансовой прибыли подлежит перечислению в федеральный бюджет. Оставшаяся прибыль Банка России направляется Советом директоров в резервы  и фонды различного направления. При этом Закон особо подчеркивает, что перечисление прибыли отчетного  года в федеральный бюджет допускается  только после утверждения годового отчета Банка России Советом директоров (ст. 26). 

Закон о Банке  России устанавливает ряд дополнительных гарантий имущественной и финансовой самостоятельности Центрального банка. В частности, установлено, что смета  расходов и расходы, не предусмотренные  в смете, утверждаются Советом директоров. Совет директоров устанавливает  формы и размеры оплаты труда Председателя Банка России, членов Совета директоров, заместителей Председателя и других служащих Банка России (пункты 3 и 5 ст. 16). Тем самым исключается возможность воздействия на Банк России посредством таких мер, как отказ в финансировании, сокращение размеров оплаты труда, изъятие его средств. 

Банк России не регистрируется в налоговых органах и освобождается  от уплаты всех налогов, сборов, пошлин и других платежей, предусмотренных  налоговым законодательством (ст. 2 и 26 Закона о Банке России). Указанные  нормы не только обеспечивают пополнение фондов, необходимых для реализации конституционных функций Банка  России, но и служат целям его  защиты от административного произвола. 

Аналогичные нормы  установлены законодательством  многих стран. Так, Закон “О Национальном банке Словакии” указывает, что  “Банк управляет своими финансами  в соответствии с бюджетом, который  утверждается Советом директоров... Финансирование деятельности Банка  осуществляется за счет его доходов” (ст. 38). Такая же норма установлена  ст. 64 Закона “О Национальном банке Польши”. Органический закон “О Банке Португалии” устанавливает, что “Банк является публично-правовым юридическим лицом, который обладает административной и финансовой автономией и имеет закрепленное за ним имущество” (ст. 1). 

В целом, можно достаточно высоко оценить степень имущественной  и финансовой самостоятельности  Банка России, что, впрочем, не исключает  необходимости в изменении отдельных  законодательных норм. 

В частности, нуждается  в уточнении положение ст. 2 Закона о Банке России, согласно которому уставный капитал и иное имущество  Банка России являются федеральной  собственностью. Такая формулировка не отражает целевое назначение и  особый статус имущества Банка России. Данный недостаток может быть устранен, если указанная норма будет изложена в следующей редакции: “Уставный  капитал и иное имущество Банка  России являются федеральной собственностью, которая предназначена для осуществления  конституционной функции по защите и обеспечению устойчивости рубля, а также иных задач Банка России, установленных федеральными законами”. Такое уточнение правового статуса  имущества Банка России позволит более эффективно защищать активы Банка  России за рубежом в тех случаях, когда они подвергаются аресту либо на них обращается взыскание по искам  иностранных кредиторов к Российской Федерации. 

Об этом свидетельствует  скандал со швейцарской фирмой “NOGA”. Неисполнение решения Стокгольмского суда 1997 г. привело к тому, что  в мае 2000 г. в обеспечение иска к Российской Федерации были арестованы счета Банка России и целого ряда российских компаний в банках Франции. Как отмечают СА Голубев и Г.И. Лунтовский, “данный пример наглядно показывает, как важно сохранить независимый статус Банка России и ни в коем случае не допустить возможности отождествления его активов с собственностью Российской Федерации. Решения иностранных судов, рассмотревших и отклонивших иски фирмы „NOGA', базировались именно на особом конституционном статусе Банка России и его имущества, о чем конкретно указано в текстах решений”. 

Выше мы отметили необходимость изменения нормы  ст. 2 Закона о Банке России, в соответствии с которой Центральный банк должен отвечать по обязательствам государства, если это предусмотрено федеральными законами. По нашей оценке, указанная  норма может нарушить конституционные  гарантии независимого осуществления  функции по защите и обеспечению  устойчивости рубля. С тем, чтобы  этого не допустить, указанную норму  целесообразно изложить в следующей  редакции: “Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России — по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие  обязательства или если иное не предусмотрено  федеральными законами, которые внесены  при наличии заключения Правительства  Российской Федерации и согласованы  с Банком России”. Данная формулировка основывается на требованиях, установленных  в части 3 ст. 104 и в части 2 ст. 75 Конституции РФ. 

В определенной корректировке  нуждается также норма об участии  Банка России в капиталах кредитных  организаций. Закон о Банке России ограничивается только общим указанием  о возможности получения доходов  от участия в капиталах кредитных  организаций (ст. 10). Каких-либо конкретных норм по этому вопросу он не содержит. С учетом сказанного, представляется целесообразным дополнить статью 7 положениями об осуществлении контроля за деятельностью тех кредитных организаций, в капиталах которых участвует Центральный банк, и о порядке использования полученных от такого участия доходов. 

Отметим в этой связи  также необходимость сохранения участия Банка России в капиталах  системообразующих банков. Как отмечал профессор С.Ю. Кашкин, “участие Банка России в капиталах кредитных организаций обеспечивает устойчивость не только банковской системы, но и рубля, поскольку непременным условием сохранения устойчивости любой национальной валюты является бесперебойное и отлаженное функционирование основных или системообразующих элементов банковской системы страны”17.