Правовое положение Банка России

Закрепляя независимый  статус Центрального банка, авторы Конституции  Российской Федерации стремились решить следующие задачи — обеспечить самостоятельность  и защиту денежно-кредитной системы  Российской Федерации, исключить вторжение  в конституционную компетенцию  Центрального банка, оградить его от конъюнктурных требований и сиюминутных  запросов других органов государственной  власти. При этом авторы Конституции  стремились устранить угрозы независимости  Центрального банка со стороны как Федерального Собрания, так и Правительства Российской Федерации. 

Дело в том, что  многие законодатели, как показал  опыт Верховного Совета России, видели панацею от всех экономических бед  в эмиссии денег. Да и сейчас многие депутаты полагают, что для решения  экономических проблем достаточно включить “печатный станок”. При  этом в расчет не принимаются те последствия, к которым может  привести выпуск ничем не обеспеченных денег. Именно эти факторы предопределили в свое время необходимость столь  безоговорочного признания в  Конституции принципа независимости  Центрального банка. 

Обоснованность данного  вывода подтверждается и позицией Конституционного Суда, сформулированной в Определении  от 14 декабря 2000 г. по запросу Верховного Суда о проверке конституционности  части 3 ст. 75 Закона о Банке России. В этом документе, в частности, отмечено: “Статус Центрального банка Российской Федерации установлен Конституцией Российской Федерации, в ст. 75 которой  определены его исключительное право  на осуществление денежной эмиссии (ч. 1) и в качестве основной функции — защита и обеспечение устойчивости рубля (ч. 2). Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования”. При этом Конституционный Суд указывает, что законодатель должен “исходить из особого конституционно-правового статуса Банка России”. 

В свете изложенного  можно отметить, что Конституция  устанавливает достаточно жесткие  гарантии независимого статуса Банка  России, которые, к сожалению, в действующем  законодательстве в полной мере не соблюдены. В этой связи следует обратить внимание на статьи 5 и 87 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”. 

В части второй статьи 5 Федерального закона закреплена следующая  норма: “Банк России в пределах своих  полномочий, предоставленных ему  Конституцией Российской Федерации  и федеральными законами, независим  в своей деятельности. Федеральные  органы государственной власти, органы государственной власти субъектов  Российской Федерации и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться  в деятельность Банка России по реализации его законодательно закрепленных функций  и полномочий, принимать решения, противоречащие настоящему Федеральному закону”. 

Таким образом, в  указанной норме не только полномочия, но и независимость Центрального банка Российской Федерации ограничивается теми рамками, которые предоставлены  законодателем в федеральных  законах. Такое положение не соответствует  конституционным требованиям о  независимости Центрального банка, поскольку часть 2 статьи 75 Конституции  Российской Федерации не требуют  какой-либо конкретизации, а ее действие не может быть ограничено федеральным  законом. 

В части 1 статьи 5 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” установлено  требование о подотчетности Банка  России Государственной Думе. Данная норма, по нашей оценке, противоречит требованиям части 2 статьи 75 Конституции  Российской Федерации, поскольку принцип  независимости Банка России от других органов государственной власти исключает любые формы зависимости, в том числе подотчетность  кому бы то ни было. 

В этой связи необходимо отметить следующее. Как отмечалось выше, Банк России имеет самостоятельный  конституционно-правовой статус. Он наделен  исключительными полномочиями. Вмешательство  в их осуществление не допускается. С учетом данных требований Конституции взаимоотношения Банка России с другими органами государственной власти должны строиться на началах равенства сторон, а не подотчетности, так как с конституционно-правовой точки зрения подотчетность означает зависимость либо подчинение одного органа другому. 

В той же части 1 статьи 5 Федерального закона конкретизированы формы подотчетности Банка России Государственной Думе. В частности, установлено, что назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка осуществляются Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации, что члены Совета директоров назначаются и освобождаются от должности Государственной Думой, что Центральный банк представляет Государственной Думе на рассмотрение годовой отчет и аудиторское заключение, что Государственная Дума определяет аудиторскую фирму для проведения аудиторской проверки Центрального банка Российской Федерации. Такие положения не соответствуют либо в не полной мере отвечают требованиям Конституции Российской Федерации. В этой связи необходимо подчеркнуть следующее. 

1. Закрепление принципа  независимости Центрального банка  Российской Федерации исключает  какие-либо формы его подотчетности.  Как отмечалось выше, речь может  идти только о равенстве и  взаимодействии органов государственной  власти. 

2. Вышеперечисленные  полномочия Государственной Думы  не попадают в перечень тех  вопросов, которые в соответствии  со статьей 103 Конституции переданы  в ее ведение. Расширение полномочий  Государственной Думы должно  осуществляться в порядке пересмотра  самой Конституции, а не посредством  принятия федеральных законов. 

3. Закрепление соответствующих  полномочий по взаимодействию  с Банком России только за  Государственной Думой ущемляет  конституционные права Совета  Федерации — второй палаты  Федерального Собрания Российской  Федерации. Вопросы взаимодействия  с Банком России должны быть  в ведении Федерального Собрания  в целом, поскольку Конституция  не предоставляет ни одной  из палат исключительного права  на взаимодействие с Центральным  банком Российской Федерации. 

4. По Конституции  Российской Федерации, Государственная  Дума не наделена контрольными  полномочиями. Следовательно, необходимо  признать недопустимость таких  форм контроля за Центральным банком Российской Федерации, как рассмотрение годовых отчетов о деятельности Центрального банка, определение аудиторской фирмы для проведения аудиторской проверки Центрального банка Российской Федерации и т.д. Расширение контрольных полномочий Государственной Думы, тем более в таком вопросе, как деятельность Центрального банка, требует пересмотра самой Конституции в части полномочий как самой Государственной Думы, так и статуса Центрального банка Российской Федерации. 

5. Отдельные формы  подотчетности Центрального банка  не соответствуют требованиям  Конституции Российской Федерации.  Так, например, закрепление конституционного  принципа независимости Центрального  банка исключает такую форму  его подотчетности, как назначение  и смещение с должности председателя  и членов Совета директоров  Центрального банка. Увязывать  вопросы назначения и смещения  с должности с формами подотчетности  недопустимо, поскольку право  Государственной Думы на участие  в решении кадровых вопросов  приобретает в контексте подотчетности  Банка России совершенно иную  смысловую нагрузку. В таком контексте  указанная норма служит цели  вмешательства в деятельность  Центрального банка Российской  Федерации посредством изменения  либо угрозы смены ее руководства. 

Однако самые серьезные  возражения вызывает статья 87 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”, в соответствии с которой Банк России может быть ликвидирован на основании принятия соответствующего федерального закона. По Конституции Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации  имеет самостоятельный конституционно-правовой статус. Только он наделен исключительными  правами по осуществлению денежной эмиссии, защите и обеспечению устойчивости рубля (статья 75). В случае ликвидации Банка России указанные конституционные функции не будет реализовываться. Какими последствиями это может обернуться для экономики страны, несложно представить. 

Отметим в этой связи  также следующее обстоятельство. Указанная норма статьи 87 фактически сводит на нет конституционные гарантии независимости Центрального банка, заставляя его быть более “сговорчивым”  с учетом угрозы его ликвидации. Такие нормы законодательства не соответствуют конституционным  требованиям о независимом статусе  Банка России. 
 

Функции Банка России 
 

Одной из основ конституционного строя Российской Федерации является единство экономического пространства (часть 1 статьи 8 Конституции). Во многом оно обеспечивается единством денежной системы страны. Денежной единицей Российской Федерации является рубль. Введение и эмиссия других денег  в Российской Федерации не допускаются (часть 2 статьи 75 Конституции). Денежная эмиссия отнесена Конституцией к  ведению Российской Федерации (пункт  “ж” статьи 71) и осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации (часть 1 статьи 75). При этом Конституция Российской Федерации четко закрепляет основные его задачи — защита и обеспечение  устойчивости рубля (часть 2 статьи 75). 

Как отмечалось выше, функции Центрального банка Российской Федерации по денежной эмиссии, защите и обеспечению рубля имеют  особую правовую природу. Они бесспорно относятся к функциям государственной власти, поскольку Центральный банк при осуществлении этих функций выступает от имени государства, наделен властными полномочиями, имеет право применять меры государственного принуждения. Если не признать этот очевидный факт, можно не только запутать вопрос о функциях Центрального банка, но и поставить под сомнение законность (легитимность) существующей ныне российской валюты как “продукта” деятельности Центрального банка РФ. 

Вместе с тем, указанные  функции остаются за рамками общего конституционного регулирования, поскольку  Центральный банк Российской Федерации  выведен за рамки трех разделенных  властей — законодательной, исполнительной и судебной. 

Указанная особенность  конституционного закрепления функций  Центрального банка, как представляется, призвана решить следующие задачи: обеспечить самостоятельность и  защиту кредитно-денежной системы Российской Федерации, исключить вторжение  в конституционную компетенцию Центрального банка, оградить его от конъюнктурных требований и сиюминутных запросов других органов государственной власти. 

Точно такие же задачи решает законодательство многих зарубежных стран. Так, Закон “Об автономии  Банка Испании” 1994 г. указывает, что  “в области денежной политики Банк не должен получать указания от правительства  или министра экономики и финансов, что позволит ему осуществлять свою политику в интересах главной  цели — поддержания стабильности цен” (Преамбула Закона). Закон “О Банке Англии” 1998 г. устанавливает, что основной целью Банка Англии является “поддержание стабильности цен, а также, если это не противоречит указанной цели, — содействие экономической  политике Правительства” (ст. 11). Закон  “О Бундесбанке” определяет, что основной целью Банка ФРГ является стабильность цен (ст. 1). 

Наиболее четко  гарантии функциональной независимости  определены в статьях 105 и 107 Маастрихтского Договора: “Основной целью Европейской  системы центральных банков должно являться поддержание стабильности цен... При исполнении полномочий и при осуществлении задач и обязанностей, возложенных на них настоящим Договором и Уставом Европейской системы центральных банков, ни Европейский Центральный Банк, ни национальные центральные банки, ни какой-либо член их руководящих органов не должны испрашивать или получать указания от институтов или органов Сообщества, от любого правительства Государства-участника, а также от каких-либо иных органов. Институты и органы Сообщества, а также правительства Государств-участников принимают на себя обязательства уважать этот принцип и не пытаться влиять на членов руководящих органов Европейского Центрального Банка или национальных центральных банков при осуществлении ими своих задач”. 

Следует остановиться более подробно на конституционных  полномочиях Банка России по осуществлению  денежной эмиссии, защите и обеспечению  устойчивости рубля. 

Конституция закрепляет за Центральным банком исключительное право на осуществление денежной эмиссии (часть 1 статьи 75). Данное положение  исключает право других органов  государственной власти, каких-либо учреждений и организаций осуществлять рублевую эмиссию или выпуск иных знаков оплаты, выполняющих функцию  денег.