Правовое обеспечение деятельности приказов в России конца XV - XVII вв

В первой половине XVII в. появляются новые финансовые приказы: приказ Большой казны и новые четвертные приказы. Приказ сбора пятинных и запросных денег обладал особым юридическим статусом. Он формировался согласно решениям Земского приказа о сборе чрезвычайных налогов; ему же приказ был подотчетен. Руководителями приказа, назначавшимися на Земском соборе, могли быть только его члены. Важное общегосударственное значение имел приказ «что на сильных челом бьют». Приказ имел исключительные функции рассмотрения жалоб на высокопоставленных должностных лиц, проведение следственных мероприятий, судов, и исполнение приговоров. Сходной была компетенция приказа приказных дел, занимавшегося рассмотрением старых нерешенных судебных дел и ряда дел по аппеляционным жалобам.

Важнейшим сословным  приказом, возникшим в первой половине XVII в., стал Иноземский приказ, осуществлявший функции управления, обеспечения (денежного и поместного) и суда над иностранными подданными и лицами, перешедшими в русское подданство, а также координировал действия других приказов в отношению указанных лиц. Лица, перешедшие в русское подданство, неопределенное время сохраняли особый юридический статус, в частности для них существовали некоторые ограничения по приобретению прав собственности на полную привилегированную земельную собственность и т. п. В 10-х гг. XVII в. возникают патриаршие приказы. Компетенция приказов ограничивалась управлением церковным имуществом и судом над церковнослужителями.

Новые приказы, возникшие  во второй половине XVII в., связаны не только с конкретными историческими  событиями, но и отражают общие тенденции  в развитии государственного механизма. Активная внешнеполитическая деятельность России во второй половине XVII в., длительная русско-польская война (1654-1667 гг.), присоединение Украины - все это стало причинами появления ряда приказных учреждений, компетенция которых состояла в управлении определенной территорией. Указанные причины обусловили создание ряда новых военных отраслевых приказов.

Социальные функции  государства были реализованы в  создании в 1670 г. приказа строительства  богаделен. Абсолютистский характер власти наиболее ярко проявился в создании в 1654 г. Тайного приказа. Приказ занимал  особое место в структуре управления. Прежде всего, приказ «тайных государевых  дел» не имел определенной компетенции. Тайный приказ занимался теми вопросами, которые в данный момент интересовали лично царя Алексея Михайловича, являясь своеобразной «личной канцелярией  царя». Административно-судебная компетенция  Тайного приказа распространялась на дела о политических и религиозных  преступлениях.

Анализ динамики создания новых приказов на протяжении XVI -XVII вв. выявляет тенденции к усилению государственного регулирования различных  сторон жизни общества. Важным представляется то, что к концу XVII в. среди вновь созданных приказов нет тех ведомств, компетенция которых определялась бы признаком принадлежности к определенному сословию. Характер возникновения приказов на протяжении XVI - XVII вв. выявляет определенные объективные тенденции в эволюции государственного механизма и, вместе с тем, позволяет говорить о системности приказных учреждений. 

3. Приказ - орган государственной  власти 

В конце XV в., во время появления первых приказов, в составе каждого из них было нескольких должностных лиц. Судебник 1497 г. указывает на боярина (судью), дьяка и подьячего. Рост функций приказов вызвал усложнение структуры приказов. Приказы стали делиться на «столы», которые в свою очередь делились на «повытья». Ряд приказов делился только на «повытья». В некоторых приказах деления на структурные подразделения не было; некоторые приказы состояли только из «повытий». Структура приказов была обусловлена компетенцией, а следовательно объёмом делопроизводства и размерами штата служащих.

Штат приказов достаточно сильно варьировался в зависимости  от компетенции ведомства. Приказной аппарат состоял из дьяков и подьячих. Первые, как правило, были руководителями «столов». Подьячие могли быть трех категорий: «старые», «средние», «молодшие». Прохождение службы зависело прежде всего от срока службы на конкретной должности и в определенном приказе. Немалую роль играли и личные качества лица. Возглавлял приказ судья, который, как правило, был членом Боярской думы - боярин и/или окольничий. Нередко во главе приказа стояло два судьи.

Назначение судей  и дьяков в приказы было исключительной прерогативой царя и Боярской думы. Однако следует думать, что проекты  данных назначений готовились в Разрядном  приказе с учетом ряда факторов: нахождения на службе в данное время, физической пригодности. Назначение подьячих и их перевод из приказа в приказ происходило путем подачи дьяком в «доклад» соответствующего предложения. Следует отметить, что ряд приказов могли возглавлять исключительно  дьяки (Посольский, Разрядный приказы, приказ Тайных государевых дел).

Лицо, назначенное  на должность, могло приступить к  исполнению обязанностей только после  принесения присяги. Формуляры присяги («крестоцеловальных записей») были разработаны  применительно к каждой должности: членов Боярской думы, дьяков, казенных дьяков, подьячих. Уже в XVI в. принесение присяги было обязательным при вступлении в должность.

Должностные обязанности  дьяков и подьячих определялись в  каждом конкретном приказе в зависимости  от компетенции приказа. В обычном  порядке подьячие вели текущее делопроизводство, переписку с подчиненными учреждениями и должностными лицами на местах, а  также вторичную документацию, например, книги «входящих» и «исходящих»  документов. «Старые» подьячие следили  за исполнением обязанностей среди  подчиненных. Основная ответственность  возлагалась на лиц, возглавлявших  структурные подразделения приказов. Значение дьяков в управлении было более значительным. В отличии от судей, дьяки - профессиональные управленцы, прошедшие все ступени служебной лестницы в приказе. Поэтому именно от них фактически зависело текущее состояние дел ведомства. Более того, известно о том, что дьяки могли «приказывать царским словом», т. е. передавать к исполнению устные указания царя. Технический персонал приказов состоял из «сторожей» и «приставов». Первые - наемные лица, функции которых - обеспечение сохранности помещения приказа. В обязанности приставов - должностных лиц административно-полицейского аппарата - входило непосредственное исполнение административных и судебных решений приказов.

Обеспечение служащих приказов было денежным и земельным (поместным). Фактическое поместное  обеспечение подьячих, дьяков, как  и всех представителей привилегированных  сословий, расходилось с нормами  закона. Но даже с учетом этого обстоятельства, дьяки и по нормам поместного земельного владения и на практике были одними из крупнейших землевладельцев. Правовые обычаи допускали «кормление от дел», которое могло быть двух видов: «почесть» и «поминки». Они были призваны выразить уважение к тому, кому предназначались, не были единоразовым подношением, и должны были оказываться несколько раз в зависимости от церковных и семейных праздников одаряемых. Основные отличия «почестей» и «поминок» заключались, во-первых, в их добровольном характере со стороны дарителя, а во-вторых, в отсутствии каких-либо конкретных требований дарителя в отношении подготовки, рассмотрения и решения его дела в приказе. Именно эти два условия позволяли отграничить допустимые обычаем подношения служащим приказов от взяток («посулов»). Отдельно от «почестей» и «поминков» следует рассматривать получение денег за оформление тех или иных документов. Служащие приказов, где было мало «челобитчиковых» дел ежегодно получали «праздничные деньги».

Исполнение должностных  обязанностей в органах государственной  власти предполагает определенную подготовку.

Работа в ряде приказов требовала определенного  объема специальных знаний. Подготовка специалистов осуществлялась в XVII в. в специальных «школах» при приказах. Их специфика заключалась в том, что основные кадры подьячих проходили в них не только специальную, но и начальную подготовку, обучение в них велось без специальной программы, деления на классы, наборы осуществлялись по мере необходимости. Особое внимание, уделявшееся в приказах технике письма, приемам ведения документации обусловлено характером работы будущих служащих приказов.

Общий порядок прохождения  и рассмотрения дел в приказе  был следующим. При поступлении  в приказ челобитной от частного лица, документ направляли дьяку, рассматривавшему права данного лица на обращение  в приказ по данному вопросу. При  положительном решении дьяк ставил подпись на обороте челобитной (иска, жалобы) и писал фамилию «старого»  подьячего, которому надлежало оформить и подготовить дело к рассмотрению по существу требований. «Старый» подьячий, рассмотрев существо требования, давал  непосредственные указания своим подчиненным  о проведении определенных действий: наведении справок, подготовки конкретных выписок из книг и других документов, необходимости отправления «памятей»  в другие приказы и т.д. После  того, как «старый» подьячий решал, что дело полностью подготовлено к рассмотрению, дело поступало дьяку. Последний, соглашаясь с мнением  подьячего о готовности дела, ставил помету «к вершенью»; если дьяк приходил к мнению о необходимости дополнительной работы с делом, он ставил помету «к розыску». Дела с пометами «к вершенью» в определенные дни поступали на рассмотрение судей приказа. Дьяк устанавливал очередность рассмотрения дел, он же давал необходимые пояснения по существу дела и рекомендации по его решению. Окончательное решение дела зависало от судей, однако резолюции о решении проставлялись дьяком от имени судей.

Особенности приказов как органов государственной  власти XVI-XVII в заключались, таким образом, в том, что уже в то время они функционировали в соответствии со следующими бюрократическими принципами:

1) должностные лица  приносили присягу и должны  были лично исполнять обязанности; 

2) существовал порядок  продвижения по службе;

3) велась подготовка  кадров служащих приказов;

4) существовал единый  порядок подготовки и рассмотрения  дел; 

5) в приказах было  развитое делопроизводство;

6) существовала специализация  структурных подразделений приказа  и отдельных должностных лиц  на выполнение определенных функций; 

7) за исполнение  должностных обязанностей было  предусмотрено частичное государственное  обеспечение. 

Многие из указанных  принципов, лежали в основе деятельности приказов уже в XVI в. Наибольшее значение они приобрели лишь в XVII в., в эпоху расцвета приказного управления. 

4. Правовое обеспечение  деятельности приказов

в России конца XV - XVII вв. 

Деятельность любого органа государственной власти обеспечивается соответствующей нормативно-правовой базой. В равной мере настоящее положение  относится к органам государственной  власти России конца XV - XVII вв. Правовые основы работы приказов зафиксированы  в первой части Судебника 1497 г. Уже  первые нормы Судебника устанавливают  основы приказной служебной деятельности. Законодательство конца XV - первой половины XVI вв. регулировало лишь некоторые  стороны деятельности приказов: во-первых, порядок осуществления правосудия; во-вторых, порядок и размеры взимания судебных и иных пошлин; в-третьих, возможные  случаи злоупотреблений со стороны  должностных лиц. В Судебнике 1550 г. впервые появляются нормы, направленные на защиту должностных лиц от необоснованных обвинений, учитывающие возможность  неумышленного неправосудия. Сравнение  норм Судебников 1497 и 1550 гг. показывает стремление усилить контроль за исполнением обязанностей со стороны должностных лиц приказов путем детальной регламентации их судебной деятельности, поставить правовые ограничения для использования служебного положения в целях обогащения. Важно однако отметить, что, судя по юридической технике, воплощенной в формулировках правовых норм, указанная эволюция обусловлена не заранее продуманной системой мер, а обобщением практики деятельности приказов, накоплением конкретных случаев неправосудия и злоупотреблений должностными правами. Требование справедливости, выраженное в нормах Судебников, имплицитная линия эволюции законодательства.

Основная тенденция  в развитии законодательства второй половине XVI в. была направлена на дополнение текста Судебника новыми статьями. Именно таким образом следует рассматривать составление указных книг приказов. Их появление было обусловлено текущей деятельностью приказов в пределах своей компетенции. Указные книги содержали разновременные указы, изданные высшими органами государственной власти по запросам приказов.

Рассматривая комплекс мероприятий, в частности издания  нормативных актов, регулирующих определенные общественные отношения, в отрыве от законотворческого процесса в целом  можно прийти к мнению о сравнительно последовательной политике государства  в данном вопросе. Однако обзор законодательства, являющегося нормативной базой  деятельности центральных ведомств, дает основания полагать, что к появлению тех или иных правовых норм приводила практическая необходимость. Практика приказной работы позволяла скорректировать направление, способы и методы законодательного регулирования определенных общественных отношений. Инициатива в этих вопросах принадлежала в большинстве случаев судьям приказов, входящим с «докладом» к царю с Боярской думой по конкретным спорным вопросам, решить которые не позволяли пробелы законодательства. Во всех подобных случаях решение казусов облекалось в форму общеобязательной нормы права.