Муниципальное образование: сущность и характеристика

     Гарантии  учета мнения населения внутригородских  территорий в случае изменения границ этих территорий устанавливается законами соответствующего субъекта Российской Федерации. П.1 ст.13 Закона четко оговаривает условия возможности установления и изменения границ муниципального образования: установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Субъектами инициативы об установлении и изменении границ муниципального образования могут выступать: население муниципального образования, органы местного самоуправления муниципального образования, а также органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Предложения об установлении и изменении границ муниципального образования хотя бы одного из указанных субъектов должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъекта Российской Федерации. Соответствующая процедура, как правило, устанавливается законом субъекта Российской Федерации об административно-территориальном устройстве субъекта Российской Федерации. Закон же не определяет орган, полномочный принять решение об установлении и изменении границ муниципального образования. Данный вопрос решается самостоятельно субъектами Российской Федерации. Вопросы установления и изменения границ муниципальных образований, которые не входят в состав других муниципальных образований, должны решаться на уровне органов государственной власти субъектов Федерации в соответствии с подп.11 ст. 5 Федерального закона. Наиболее полный и объективный учет мнения населения при принятии решения по этому вопросу способен обеспечить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Обязательный учет мнения населения соответствующих территорий при изменении границ муниципального образования должен обеспечиваться путем определения в законах субъектов Российской Федерации конкретных форм этого учета, степени его императивности. Как правило, законы субъектов Российской Федерации связывают учет общественного мнения с различными формами прямой демократии. Закон однозначно определяет уровень и форму правового регулирования порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований. Эти вопросы должны регулироваться законом субъекта Российской Федерации. Закрепление указанных норм иными актами (решениями исполнительных органов государственной власти, указами президентов и т.п.) противоречит Федеральному закону и может быть обжаловано в установленном порядке.

     §3. Устав муниципального образования

     Действующим законодательством определено, что  муниципальное образование имеет  устав, в котором указываются:

     1) границы и состав территории  муниципального образования;

     2) вопросы местного значения, относящиеся  к ведению муниципального образования;

     3) формы, порядок и гарантии непосредственного  участия населения в решении  вопросов местного значения;

     4) структура и порядок формирования  органов местного самоуправления;

     5) наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления  и должностных лиц местного  самоуправления;

     6) срок полномочий депутатов представительных  органов местного самоуправления, членов других выборных органов  местного самоуправления, выборных  должностных лиц местного самоуправления;

     7) виды, порядок принятия и вступления  в силу нормативных правовых  актов органов местного самоуправления;

     8) основания и виды ответственности  органов местного самоуправления  и должностных лиц местного  самоуправления;

     9) порядок отзыва, выражения недоверия  населением или досрочного прекращения  полномочий выборных органов  местного самоуправления и выборных  должностных лиц местного самоуправления;

     10) статус и социальные гарантии  депутатов, членов других выборных  органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного  самоуправления, основания и порядок  прекращения их полномочий;

     11) гарантии прав должностных лиц  местного самоуправления;

     12) условия и порядок организации  муниципальной службы;

     13) экономическая и финансовая основа  осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования  и распоряжения муниципальной  собственностью;

     14) вопросы организации местного  самоуправления, обусловленные компактным  проживанием на территории муниципального  образования национальных групп  и общностей, коренных (аборигенных)  народов, казачества с учетом  исторических и иных местных  традиций;

     15) другие положения об организации  местного самоуправления, о компетенции  и порядке деятельности органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления  в соответствии с законами  Российской Федерации и законами  субъектов Российской Федерации.

     Устав служит основным нормативным актом  саморегуляции, с которым соотносятся другие акты, решения и действия местного самоуправления и его органов.

     Пятнадцать выше обозначенных обязательных положений касаются тех основных элементов, из которых формируется статус муниципального образования и которые составляют фундамент его организации и функционирования. Каждое из положений является императивным, поскольку оно должно непременно содержаться в уставе. Но определение их содержания относится к сфере ведения местного самоуправления, которое непосредственно и самостоятельно решает соответствующие вопросы. Например, смысл п.1 сводится к установлению конкретных границ и размеров территории, состава населенных пунктов, объединяемых муниципальным образованием, сферы его деятельности.

     Перечень  регулируемых в уставах вопросов не является исчерпывающим. В них  могут закрепляться иные положения, касающиеся вопросов местного значения, распределения функций внутри структуры  местного самоуправления, порядка образования  организаций общественного территориального самоуправления, порядка распределения  компетенции в городе с районным делением и др. Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Для придания уставу юридической силы необходима его государственная регистрация в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Устав – является ключевым документом функционирования муниципального образования.  
 

     Глава 2. Основы муниципального образования

     §1. Органы местного самоуправления как основа функционирования муниципального образования

     Законодательно  обозначены две группы органов местного самоуправления, отличающиеся друг от друга по способу своего образования. Одна из них формируется на основе выборов, другая - невыборным путем, то есть путем назначения, делегирования, кооптирования и т.д.

     Порядок образования выборных органов определяется Федеральным законом, законами субъектов  Федерации, уставами муниципальных  образований. Закон оставляет на усмотрение муниципального образования, какие конкретно выборные органы местного самоуправления будут сформированы. Теоретически это могут быть выборные заместители главы администрации, руководители некоторых наиболее важных подразделений администрации - отделов  социальной защиты населения, жилищно-коммунального  хозяйства, различных инспекторов  и т.д.

     Как правило, законы о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации  устанавливают, что выборы муниципальных  органов проводятся в порядке, предусмотренном  федеральным законодательством  и законодательством субъектов  Федерации. На долю уставов муниципальных  образований приходится определение  в соответствии с федеральным  и областным законодательством  общих принципов выборов и  количества выбираемых депутатов. Правда, законы некоторых субъектов Российской Федерации предусматривают закрепление  в уставах и других моментов организации  выборов.

     Признание факта создания невыборных органов  местного самоуправления по усмотрению самих муниципальных образований, ни в коей мере не означает, что условия  деятельности названных органов  не входят в сферу внимания федеральных  органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Независимо от того, являются ли муниципальные органы выборными или назначаемыми, статус служащих там лиц устанавливается  федеральными органами государственной  власти и органами государственной  власти субъектов Федерации и  учитывается в уставе муниципального образования. Невозможно осуществлять самоуправление без органов, которым население делегировало право решать дела, непосредственно затрагивающие их интересы и нужды. Наличие выборных органов местного самоуправления - важнейшее организационное условие его реальности и эффективности.

     На  уровне местного самоуправления не применяется  принцип разделения властей, каждый орган должен действовать так, чтобы  не дублировать другие. Границы разделения труда могут быть достаточно подвижными. Более того, институционально возможно даже гибкое объединение органов, выполняющих разные функции. Глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях. В то же время, принципы рациональной организации труда по управлению требуют, чтобы каждый орган был наделен компетенцией, отличающей его действия от действий любого другого органа местного самоуправления.

     Закон закрепляет наделение органов местного самоуправления собственной компетенцией в решении вопросов местного значения в соответствии с уставом данного  муниципального образования. Собственная  компетенция - это относительно постоянные, устойчивые полномочия, отраженные в  базовом документе местного самоуправления. Ее изменение возможно на основе изменения устава. В то же время изменения компетенции в уставе могут быть вызваны федеральными законами и законами субъектов Федерации. Впрочем, речь может идти не только о вопросах местного значения, но и об отдельных государственных полномочиях, которыми наделяются органы местного самоуправления. Если в Законе о передаче полномочия муниципальному образованию речь идет о конкретном органе, которому поручается осуществление этого полномочия, значение устава не столь велико, как в случае с решением вопросов местного значения. В последнем случае именно устав может определять, какой конкретно орган решает эти вопросы. При передаче государственных полномочий с фиксированным органом-исполнителем в уставе воспроизводится поручение данному органу.

     Органы  местного самоуправления, согласно ст. 12 Конституции РФ, не входят в систему  органов государственной власти. Это означает, что местное самоуправление отделяется от государственной власти с точки зрения структурно-организационной. Формирование органов местного самоуправления - дело самого населения соответствующего города, села, поселка, района или иного  муниципального образования. Одни из этих органов могут быть непосредственно  избраны населением, другие - сформированы этими выборными органами. Но при  всех условиях они не могут назначаться  или лишаться своих полномочий "сверху", их состав не должен согласовываться  с государственными властными структурами. Недопустимо назначение сверху руководителей администрации как выборных органов. Также неприемлемо направление органами государственной власти своих кандидатов на невыборные должности, поскольку это тоже внутреннее дело самих местных сообществ.

     Должность главы муниципального образования - одна из ключевых в системе местного самоуправления. В период, когда идет реформа местного самоуправления, кристаллизация его форм, когда с трудом преодолеваются не заслуживающие уважения многолетние традиции (и когда, кстати сказать, требуется особое внимание к сохранению ценных правил и обычаев), необходим авторитетный выборный руководитель, который мог бы объединить и возглавить деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Именно введение такой должности Закон закрепляет за самим муниципальным образованием.  Само муниципальное образование решает, избирать ли главу путем всеобщего, равного и прямого голосования или представительным органом. В большинстве случаев глава муниципального образования избирается населением на основе законов, принятых субъектами Федерации.