Контроль Правительства Российской Федерации за деятельностью органов исполнительной власти и урегулирование разногласий между этими ор

1.3 Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти 

           В систему федеральных органов  исполнительной власти входят  кроме Правительства РФ отраслевые  и межотраслевые федеральные  органы исполнительной власти. Их  структурный состав достаточно разнообразен и в разное время включал министерства, государственные комитеты, комитеты, федеральные службы, агентства, надзоры, межведомственные комиссии и другие органы государственного управления, осуществляющие полномочия исполнительной власти. В настоящее время систему федеральных органов исполнительной власти составляют: министерства РФ, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии РФ, федеральные службы России, Российские агентства, федеральные надзоры России.

           Министерство Российской Федерации - как и другие федеральные органы исполнительной власти - это самостоятельный орган системы. Он имеет центральный аппарат, реализующий функции данного органа в пределах определенной компетенции по предметной области государственного управления, которая входит в его ведение.

Министерство  Российской Федерации, по определению  Указа от 6 сентября 1996 г., - это «федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере  деятельности, а также координирующий в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.» Хотя традиционно министерство является органом отраслевого управления, по сути многие министерства являются межотраслевыми и распространяют свои полномочия на все другие орган, объекты управления по определенной сфере  функционального характера.

           Правительство назначает и освобождает  от должности заместителей федеральных  министров, кроме того, оно вправе отменять и приостанавливать действие актов министерств.

        Государственные комитеты Российской  Федерации теоретически предназначены  для выполнения межведомственных  или надведомственных полномочий. Их решения, принимаемые коллегиально, распространяются либо на всю систему исполнительной власти, либо на сферу, непосредственно связанную с профилем государственного комитета.

Согласно  определению к этому виду органов  относятся федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Госкомитет возглавляет председатель государственного комитета Российской Федерации.

       Федеральные комиссии - это коллегиальные органы, учреждаемые Президентом РФ. Особенностью функциональной направленности этих органов является то, что не существует определенного критерия для их образования. Предусмотрены три комиссии: Федеральная энергетическая комиссия РФ; по рынку ценных бумаг; по недвижимому имуществу и оценке недвижимости.

          В систему федеральных органов  исполнительной власти входят  и такие органы, как федеральные  службы, надзоры и агентства. Это  органы исполнительной власти, которые осуществляют специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения.

       К федеральным органам исполнительной  власти относятся также межведомственные, правительственные комиссии и  советы.

       Это наиболее подвижная и изменяемая  часть структуры исполнительной  власти. Комиссии создаются и  ликвидируются, их статус часто  меняется или обновляется. Эти  органы призваны восполнять недостаток  координационных функций основных  структур исполнительной власти. В основном они имеют координационное назначение, некоторые выполняют аналитические и консультативные функции. Существуют и комиссии Правительства РФ наделенные полномочиями госоргана и принимающие обязательные для других органов решения.

        Здесь важно отметить, что такое множество комиссий свидетельствует о том, что происходит девальвация полномочий министерств и государственных комитетов. По сути, образование комиссии говорит об изъятии функций от ведомства и переложении их на временно действующий орган. Кроме того, сколь бы представительной ни была комиссия, ее решения не могут быть приравнены к акту органа исполнительной власти Российской Федерации, хотя есть случаи, когда комиссия квалифицируется именно как «орган правительства».

          Говоря о структуре федеральных органов исполнительной власти нельзя не упомянуть о том, что для осуществления своих полномочий Правительство может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Оно устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов исполнительной власти, размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

           В соответствии с постановлением  Правительства от 27 мая 1993 г. «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации» территориальные органы являются составной частью системы исполнительной власти и действуют под руководством соответствующих федеральных органов исполнительной власти. 

1.4 Органы исполнительной власти субъектов федерации 

        Что касается органов исполнительной  власти субъектов Федерации, то  они, в соответствии со ст. 11 Конституции РФ, образуются самими  субъектами Федерации. Правовое  положение этих органов исполнительной власти определяется субъектами Федерации. До принятия соответствующих актов органы исполнительной власти субъектов Федерации руководствуются соответствующими федеральными актами, в частности, имеющими свои уставы и законодательство.

       В системе органов исполнительной  власти субъектов Федерации нет  единообразия: имеются президенты, главы субъектов Федерации или  главы их администраций 

         В соответствии с указом Президента  от 3 октября 1994 г. «О мерах по  укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» главы исполнительной власти субъектов Федерации, независимо от того, назначены они или избраны, обладают полномочиями, утвержденными Конституцией и федеральными законами, указами и распоряжениями Президента, постановлениями и распоряжениями Правительства, соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, уставами и законами субъектов Федерации, и в равной степени несут ответственность за реализацию этих полномочий. Широкий объем полномочий главы администрации включает в себя многие вопросы формирования состава администрации, бюджета субъекта Федерации, представительства в федеральных органах и др.

        В основе практической деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации лежит Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента от 22 октября 1993 г.

         Города федерального значения, соответственно, имеют свои уставы. Например, в  уставе г. Москвы говорится  о том, что Москва является территориальным субъектом РФ и столицей РФ (Ст.1 п.1). Статус Москвы как субъекта РФ определяется Конституцией РФ и настоящим Уставом (Ст1.п2). Высшим должностным лицом Москвы, возглавляющим высший исполнительный орган государственной власти Москвы, является Мэр Москвы (Ст.4 п.1). Высшим исполнительным органом государственной власти Москвы является Правительство Москвы (Ст.4 п.2). Высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Москвы является Московская Дума (Ст.4 п.3). Органами исполнительной власти Москвы являются Мэр Москвы и Правительство Москвы, состоящее из Советников Мэра Москвы. Мэр Москвы избирается жителями Москвы на три месяца на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Голосование по выборам Мэра Москвы длится пять суток. Кандидат на должность Мэра Москвы считается избранным, если за него проголосовало простое большинство всех принявших участие в голосовании (в случае выдвижения одного кандидата) или если за него проголосовало большее число граждан, чем за другие кандидатуры (в случае выдвижения нескольких кандидатур). Москвы может быть избран любой москвич, гражданин RR. Правительство формируется Мэром из числа москвичей. Срок полномочий Правительства равен сроку осуществления своих полномочий Мэром Москвы (Гл.3 ст.7).

          Наряду с системой органов  исполнительной власти в Российской  Федерации существуют различные  представительства, дополняющие  эту систему.

        Был создан институт полномочных  представителей Президента России в субъектах федерации. Представитель главы государства является должностным лицом, представляющим интересы Президента РФ и осуществляющим свою деятельность в регионе по его поручению. Полпред главы государства является государственным служащим и входит в состав Администрации Президента. Перечень его основных задач включает в себя содействие Президенту страны в реализации его конституционных полномочий в регионе, информирование его о политическом, социальном, экономическом положении, взаимодействие с федеральными и местными органами власти, политическими партиями и общественными организациями. Кроме того, эти должностные лица призваны активно защищать общегосударственные интересы на всей территории страны, обеспечивать единое правовое пространство, проведение единой политики в сферах, отнесенных к ведению Российской Федерации.

2 ВЗАИМООТНОШЕНИЯ  ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ  И ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ  СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

2.1 Основы взаимоотношений Правительства Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации 

      В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

        Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

         Правительство Российской Федерации в срок не более одного месяца рассматривает внесенные в установленном порядке в Правительство Российской Федерации предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений.

          Правительство Российской Федерации направляет в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации проекты своих решений по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Предложения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве Российской Федерации.

      Федеративная форма устройства государства подразумевает не только наличие единой, конституции единой законодательной и исполнительной власти, но и такую особенность, как система власти субъектов Федерации, имеющих собственные законодательные и исполнительные органы власти. В этих условиях и возникает необходимость разграничения полномочий федеральных и региональных властей, которые, как правило, не совпадают. Однако федерация не предоставляет неограниченные полномочия федеральным органам власти по управлению страной, иначе она нарушает демократические принципы устройства. Этим и обуславливается отнесение части ее полномочий к сфере ведения органов власти субъектов Федерации.

        Заинтересованность субъектов Федерации в сильной федеральной власти заключается в необходимости защиты их суверенитетов, что невозможно реализовать при отсутствии у федеральных органов государственной власти постоянных полномочий по защите и обеспечению общегосударственных интересов.

      Вместе с тем, решение местных и региональных вопросов должно находиться в компетенции региональной власти. Баланс этих подходов,, интересов региональной и местной власти в соответствии с обозначенными задачами и обуславливает осуществление правового разграничения предметов ведения и полномочий государственных органов государственной власти Федерации и субъектов Федерации.

       Противоречивость поставленной задачи во многом объясняет наличие разнообразных подходов к разграничению предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами в мировой практике. «В различных странах размежевание предметов ведения Федерации и ее субъектов осуществляется неодинаковым способом. Их точная классификация затруднена, поскольку имеются разные исключения и оговорки». Каждая отдельная федерация обладает своими и только ей присущими особенностями. Таким образом, единого подхода в решении данного вопроса в мировой практике не существует.

      Вместе с тем практика выработала некий структурный подход к решению проблемы разграничения предметов ведения и полномочий, который заключается в разграничении трех основных видов полномочий, касающихся: 1) исключительной компетенции федеральных органов власти; 2) совместной компетенции органов власти Федерации и ее субъектов; 3) исключительной компетенции властных структур субъектов Федерации.