История развития прокуратуры

  В отличие от функций существует понятие: основные направления деятельности органов прокуратуры. Эти понятия тесно между собой связаны, но четко различаются. Прокуратура не должна и не может подменять деятельность других государственно-правовых структур по обеспечению законности, с одинаковой интенсивностью осуществлять надзор за исполнением всех законов, во всех сферах правовых отношений. В этом и нет необходимости. Здесь должны быть правильно выбраны приоритеты, от обеспечения которых в решающей степени зависит состояние законности и правопорядка в районе, городе,  субъекте Федерации, в стране в целом.

ПРОКУРОРСКИЙ  НАДЗОР

ЗА  ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ (ОБЩИЙ  НАДЗОР)

  Надзор  за исполнением законов и законностью  правовых актов традиционно именуется  общим надзором.

  Являясь родоначальником специальной прокурорской деятельности, общий надзор в отличие от других отраслей призван содействовать обеспечению законности в сфере государственного управления. Исходя из этого его свойства, общий надзор можно считать звеном, цементирующим российскую государственность, способом согласования интересов Российской Федерации и субъектов, ее составляющих.

  Нормы, определяющие предмет общего надзора  прокуратуры демократического правового  государства, его объекты, правомочия, акты объединены в разд. 3 Закона о прокуратуре, состоящем из двух глав: «Надзор за исполнением законов» и «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Выделение специальной главы, посвященной охране прав и свобод человека и гражданина, отражает реальные позитивные изменения в обществе, усиление правозащитной функции прокуратуры. Выделение гл. 2 разд. 3 Закона о прокуратуре не ведет к появлению новой самостоятельной отрасли надзора. Скорее это подотрасль.

  Предмет общего надзора в соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре составляет:

     1) надзор за соблюдением Конституции  Российской Федерации;

за исполнением  законов, действующих на территории Российской Федерации, Федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнитeльнoй  власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

    2) надзор за соответствием федеральным законам правовых актов, издаваемых всеми перечисленными выше органами и их должностными лицами.

 Определяя относимость к предмету надзора  подзаконных актов, необходимо руководствоваться  следующими положениями:

  1) подзаконные нормативные акты должны исходить от высших органов государственной власти. Президента РФ главой государства, Правительства РФ — высшей исполнительной властью;

  2) среди многочисленных подзаконных  актов, издаваемых Президeнтoм  РФ и Правительством РФ, в предмет надзора входят толь-

ко нормативные  правовые акты, адресованные неопределенному  кругу лиц, рассчитанные на длительное применение;

   3) акты должны быть изданы по  специальному полномочию;

  4) в указах Президента РФ и  постановлениях Правительства РФ  должен быть зафиксирован механизм реализации закона. Нередко в самом тексте закона содержится прямое указание на направление подзаконного регулирования. Без знания подзаконных актов подчас нельзя однозначно ответить на вопросы, имеет ли место нарушение закона и кто за него ответствен.

  Анализ  надзорной практики позволяет выделить несколько самостоятельных, отличающихся друг от друга однотипностью решаемых задач, направлений или подотраслей, в частности:

  1. Надзор за законностью в сфере  государственного строительства. Имеются в виду правоотношения, обусловленные федеративным характером устройства Российской Федерации, разграничением предметов ведения (это бюджетный, налоговый федерализм, разграничение государственной собственности по уровням управления, особенностям природопользования территорий и т.п.).

  2. Прокурорский надзор за соблюдением  политических прав и свобод  граждан. Правозащитная деятельность  прокуратуры на данном участке охватывает общественные отношения, связанные с реализацией законодательства об общественных объединениях; о выборах в органы государственной власти и местного самоуправления; о референдуме.

  3. Прокурорский надзор за соблюдением  социальных прав граждан предполагает  включение в сферу прокурорского  внимания охрану трудовых прав граждан, права на безопасные условия труда, пенсионное обеспечение, охрану материнства и детства, особое попечение со стороны государства инвалидов, престарелых, иных категорий граждан, в том числе временно оказавшихся в трудных жизненных условиях (безработные, вынужденные переселенцы).

  4. Прокурорский надзор за исполнением  законов, направленных на реализацию экономической реформы, с одной стороны, включает в себя защиту экономических прав и свобод граждан: свободный выбор сферы приложения предпринимательского интереса, беспрепятственность государственной регистрации, использование льготных условий для занятия определенными видами деятельности, а с другой — направлен на защиту общезначимого интереса, охрану прав потребителей продукции и услуг предпринимателей, исполнение ими обязанностей перед государством в форме платежей в бюджет и во внебюджетные фонды, исключение возможности занятия запрещенными видами деятельности, иных форм противоправной активности, подрывающих экономическую безопасность страны.

  5. Прокурорский надзор за исполнением  природоохранного законодательства призван содействовать обеспечению реализации принятой в Российской Федерации концепции экономического безопасного устойчивого развития. В ее основе реализация гарантий прав человека на чистую, здоровую и благоприятную для ныне живущих и будущих поколений природную среду. Сложные взаимосвязи природы и человека в конечном счете опосредуются рациональным природопользованием, выполнением специальных мероприятий, исключающих или минимизирующих вред окружающей природной среде, сопровождающий производственную активность людей.

  Самостоятельным направлением является общий надзор за законностью в административной деятельности органов милиции, существенно затрагивающий права и свободы граждан, в том числе в связи с применением мер административной ответственности, осуществлением лицензионно-разрешительной деятельности.

  Выделение самостоятельных направлений в  рамках одной отрасли надзора помогает не упустить при планировании актуальные вопросы законности, правильно распределить силы и средства работников, осуществляющих надзор, ввести специализацию и др.

  При этом необходимо иметь в виду, что  на всех этапах прокурорской деятельности, вне зависимости от проверяемого вопроса, преследуется цель наиболее полного выявления нарушений законов, виновных лиц, обстоятельств, способствующих правонарушающему поведению, пресечение противоправных деяний. Одна из особенностей общего надзора состоит в преимущественно профилактическом воздействии, стремлении не допустить перерастания правонарушений в более общественно опасные формы.

  Под полномочиями прокуроров понимается совокупность прав обязанностей. В ст. 22 Закона о  прокуратуре права прокурора  отделяются от обязанностей, и это  вытекает из социальной 'сущности прокурорского надзора. Прокурор не только вправе возбудить по обнаруженным признакам преступления уголовное Дело, он обязан поступить так, а не иначе по закону.

  Инициативный  характер деятельности прокуратуры  побуждает цэи реализации прокурором предоставленного ему права к ответному обязывающему поведению других органов и лиц. Неисполнениe законных требований прокурора влечет административную ответственность.

  Рассмотрим  эти полномочия прокурора и обязанности  других органов и лиц применительно  к задачам:

  а) выявления нарушений закона и обстоятельств, им способствующих;

  б) к реагированию на установленные  нарушения, т.е. восстановлению нарушенного  права, устранению или снижению вредоносности  обстоятельств, способствующих правонарушениям.

  Эти полномочия соотносятся с компетенцией прокуратур сообразно их месту в единой федеральной централизованной системе органов, осуществляющих надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов.

В связи  с выполнением полномочий по выявлению  нарушений закона и обстоятельств им способствующих, на основании п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор вправе:

• беспрепятственно входить на территорию и в помещения органов, надзор за законностью деятельности которых он осуществляет.
• знакомиться с материалами, характеризующими интимные стороны жизни людей, с конфиденциальной информацией, сведениями, составляющими коммерческую или служебную тайну, если этого требуют интересы охраны законности, возникает потребность исследования обстоятельств, прямо влияющих на решение вопроса о возбуждении уголовного дела, применении иных мер ответственности. Генеральный прокурор, подчиненные ему прокуроры вправе истребовать приказы, инструкции, распоряжения, постановления, иные акты, издаваемые министерствами, ведомствами для проверки на предмет соответствия их закону;
• праве знакомиться с материалами проверок, осуществленных органами контроля, потребовать предоставления статистической информации, иных сведений, обратившись к руководителям поднадзорного объекта с устным и письменным требованием о предоставлении документов;
• рассмотрение и разрешение заявлений, жалоб и иных обращений, в  которых содержатся сведения об ущемлении прав и законных интересов не только отдельных граждан (что само по себе существенно), но и целых групп населения: трудовых коллективов крупных предприятий; определенных категорий плательщиков налогов; лиц, пострадавших от экологических катастроф, техногенных аварий, требующих незамедлительного вмешательства прокурора.

  Ценным  источником информации о состоянии законности выступают средства массовой информации. Излагаемые в них факты не только подлежат правовой оценке, но и нуждаются в специальной проверке, сопоставлении с иными сведениями, характеризующими искажение смысла или грубое попрание закона

  Законом предоставлено прокурору право  требовать от руководителей и других должностных лиц, перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, проведения проверок по вопросам, входящим в их компетенцию и интересующим прокурора, а также ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. Закон, предоставляя прокурору данное право, определил это как единое полномочие, хотя оба действия различаются.

  Проверка и по смыслу, и по объему выполняемой работы обычно проводится по частному поводу, когда не возникает необходимости в исследовании довольно значительного числа документов, производственно-хозяйственных операций, т.е. того, что принято называть ревизией.

Ревизия хозяйственной деятельности находит свое прикладное значение в качестве одной из форм привлечения специальных познаний, для собирания фактических данных о допущенных правонарушениях.

  Действенным средством обнаружения правонарушений выступают проверки, проводимые прокурором лично, и предназначены для устранения правонарушений. Поводом к проведению проверок служат сообщения, заявления, поступившие в органы прокуратуры и требующие принятия мер прокурорского реагирования.

  В теории и на практике различают несколько  видов прокурорских проверок: целевые; комплексные; сквозные; совместные.

  По  объему решаемых задач проверки делятся  на целевые и комплексные, Целевые проверки нацелены на проверку конкретного сообщения или отдельного нормативного акта, а комплексные — на всестороннее исследование одной или нескольких групп вопросов, например исполнение законов о приватизации.

  Сквозные  проверки, как правило, проводятся тогда, когда возникает необходимость проследить исполнение законодательства сверху вниз, в рамках единой правовой сферы, одного ведомства— от федерального уровня до городов и районов. К проведению таких проверок прибегают в случаях, когда необходимо составить целостное представление с исполнением определенной группы законов, а также тогда, когда иным способом нельзя выяснить, какой уровень исполнительной власти не обеспечил надлежащее исполнение закона (например, целевое использование средств централи" зеванного государственного кредита).