Институт омбудсмена в зарубежных странах.

Тема 5. Институт омбудсмена в зарубежных странах.

1. Понятие омбудсмена.

Для государств-членов и  кандидатов в члены Европейского союза внимание заслуживает институт Европейского омбудсмена. Это наднациональный институт в рамках ЕС, который содействует осуществлению и гарантированию прав и свобод человека, а часто и прав и интересов юридических лиц.

Омбудсмен (от швед. ombudsman — представитель чьих-либо интересов), в буржуазных государствах должностное лицо, уполномоченное конституцией или специальным законом контролировать деятельность правительственных учреждений, министерств и ведомств. Впервые должность Омбудсмен была предусмотрена конституцией Швеции 1809. В большинстве стран Омбудсмен действует формально от имени парламента по инициативе обратившихся к нему физических или юридических лиц. Официальное наименование должности такого государственного контролёра различно: например, во Франции — посредник, в Великобритании, Новой Зеландии, Индии — парламентский комиссионер (уполномоченный). В некоторых странах имеется несколько Омбудсмен, за каждым из которых закреплена определённая сфера управления (в Швеции, например, — Омбудсмен гражданский, военный и по делам потребителей). Омбудсмен избираются парламентом либо назначаются главой государства. Проверяя действия должностных лиц госудаственного аппарата, Омбудсмен не вправе отменять их решения, но может давать соответствующие рекомендации. В большинстве стран контроль Омбудсменов очень ограничен, он не распространяется на деятельность правительства, министров, внешнеполитических ведомств, полиции, муниципальных органов.

Впервые такая должность  была введена в Швеции в 1809 г. и  получила название "парламентский  омбудсмен". В другие страны данный институт стал постепенно проникать в XX в., но поистине триумфальное шествие его по миру наблюдается лишь с середины XX столетия.

В XX и XXI столетиях развитие рассматриваемого института привело, с одной стороны, к появлению  специализированных омбудсменов (по делам  военнослужащих, по делам несовершеннолетних, по делам национальных меньшинств, по вопросам здравоохранения, по вопросам информации и т.д.), а с другой стороны - к введению такого органа не только на общенациональном уровне, как это было изначально, но и на уровне отдельных административно-территориальных единиц. В некоторых государствах омбудсмены функционируют только на уровне муниципалитетов или (в частности, в федерациях) субъектов федерации. Специализация омбудсменов имеет целью главным образом повышение эффективности их деятельности.

На протяжении XIX и XX веков  в общественном политическом и правовом сознании вначале в рамках отдельных государств, а затем и во всемирном масштабе укреплялась и развивалась ценность прав человека. Любые механизмы (в особенности новые и оригинальные) защиты прав человека стали привлекать к себе внимание политиков и общественности. Положительные особенности института омбудсмена предопределили его широкое распространение в мировой практике, причем в той или иной форме указанный институт воспринимают все новые и новые государства, в том числе Россия.

Так, к примеру, первый омбудсмен  по правам ребенка был назначен в  Норвегии в 1981 году. Детский омбудсмен  там является независимым, беспристрастным деятелем, представителем, третейским судьей, арбитром, предлагающим меры по улучшению в областях, касающихся детей. Омбудсмен по правам детей отстаивает нужды, права и интересы несовершеннолетних, борется за соблюдение Конвенции о правах ребенка и содействует ее распространению.

Институт уполномоченного  по правам человека реализован как  в странах англосаксонской правовой семьи - Великобритания (парламентский комиссар по делам администрации Великобритании), Новая Зеландия, Австралия, Канада, США, так и в странах входящих в романо - германскую правовую семью - Франция, Италия (гражданский защитник), Испания (защитник народа), Португалия (Проведор юстиции), Австрия (федеральная коллегия Народной правозащиты), ФРГ, Нидерланды.

В последнее время идея независимого омбудсмена получила широкое  распространение в странах Восточной  Европы. Наиболее успешные шаги в ее осуществлении были сделаны в  Польше, где институт омбудсмена был  учрежден еще в 1988 г. Аппарат польского уполномоченного по правам человека быстро превратился в ключевую правозащитную организацию. Позднее примеру Польши последовали другие страны Центральной и Восточной Европы - Литва и Венгрия, где были созданы собственные варианты концепции омбудсмена. Помимо того, практически во всех странах Балтии (Латвия, Эстония), Восточной Европы (Словакия, Эстония, Румыния, Хорватия, Босния и Герцеговина, Украина, Российская Федерация, Болгария) этот институт также успешно прижился и функционирует.

В ряде стран (Венгрия, Литва, Польша, Россия, Румыния, Украина) наряду с омбудсменами "общей компетенции" функционируют специализированные омбудсмены. Их задачей является обеспечение прав наиболее уязвимых групп населения (детей, национальных меньшинств, эмигрантов, военнослужащих). Специализированный омбудсмен может быть учреждён как в коллективного института омбудсмена или как взаимодействующий с омбудсменом "общей компетенции", но не зависимый от него организационно (Венгрия, Польша, Украина). В разных странах институт омбудсмена создается как на национальном уровне, так и на уровне регионов, а иногда и на уровне муниципалитетов, а также могут вводиться должности "специализированных" омбудсменов, т.е. работающих по конкретным направлениям защиты прав человека (по делам армии, по правам потребителей, по проблемам гендерной дискриминации и т.п.).

В мировой практике известны три модели института омбудсмена, которые различаются его местом в государственно-правовой системе, порядком его назначения, подчиненностью (подотчетностью) той или иной ветви власти или отсутствием таковой, объемом полномочий и т.д. Эти три модели – следующие:

1. Исполнительный омбудсмен. Он является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен. Это довольно редко встречающийся вариант, который существует во Франции (Медиатор) и назначается Советом Министров. Также похожий институт действует в некоторых штатах США. Собственно, это спорный вопрос: можно ли французского медиатора отнести к омбудсмену.

В России историческим предшественником института омбудсмена также были еще сохраняющиеся в ряде регионов комиссии по правам человека "при Президенте" и "при губернаторе".

2. Независимый омбудсмен. Он представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмена существует в Португалии (Проведор юстиции), Намибии и Нидерландах.

3. Парламентский омбудсмен. Он находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Он выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента. Основным направлением деятельности классического парламентского омбудсмена является контроль над деятельностью администрации и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется как на исполнительную, так и на законодательную власть).

    Европейский уполномоченный  по правам человека или Европейский омбудсмен или Евроомбудсмен — уполномоченный по правам человека Европейского союза. Он уполномочен принимать жалобы от граждан Союза, физических или юридических лиц, резидентов государств-членов на неудовлетворительной качество деятельности институтов или учреждений Союза.

    Должность Европейского Омбудсмена – независимого посредника в конфликтах между исполнительными и законодательными ветвями власти в ЕС, человека, которому любой гражданин Европы может пожаловаться на структуры ЕС, - была учреждена Договором о Европейском Союзе («Маастрихтский договор»). Первым омбудсменом Европы стал Якоб Сёдерман (Jacob Soderman), назначенный на эту должность Европейским Парламентом в июле 1995 года и переизбранный на второй срок в 1999 году. В 2003 году пост омбудсмена занял грек Никифорос Диамандоурос (Nikiforos Diamandouros). В 2010 году он был избран на третий срок.

    В соответствии  с Договорами, статус и общие  условия, на которых основано  выполнение Омбудсменом его обязанностей, были с одобрения Совета ЕС и с  учетом мнения Европейской Комиссии установлены Европейским Парламентом – решением от 9 марта 1994 года.

2. Избрание (назначение) омбудсмена.

Омбудсмен назначается после  каждых выборов  в Европейский  Парламент сроком на пять лет, то есть срок полномочий Омбудсмена соответствует сроку полномочий Парламента. Омбудсмена избирают депутаты Европарламента тайным голосованием. До этого они на специальном заседании заслушивают кандидатов.

    Резиденция  Омбудсмена  находится там же, где  расположен  Парламент, в Страсбурге. Ему помогает секретариат, директора  которого назначает Омбудсмен.

    Первым  пунктом  в уставе должности записана  полная независимость омбудсмена от Еврокомиссии и всех остальных подразделений  руководства Евросоюза. Таким образом, омбудсмен работает полностью независимо и беспристрастно. Он не просит и не принимает указаний и инструкций ни от каких правительств или организации. Кроме того, в течение всего срока полномочий Омбудсмен не имеет права заниматься никакой другой профессиональной деятельностью, вне зависимости от того, оплачивается такая деятельность или нет.

    Решение Европейского  Парламента от 9 марта 1994 года  «О правилах и общих условиях, регулирующих осуществление обязанностей омбудсмена» предусматривает (ст. 7 и ст. 8) условия, по которым омбудсмен ЕС прекращает свою деятельность3. Деятельность Омбудсмена прекращается либо по завершении срока его полномочий или же в результате отставки, добровольной или обязательной. Если должность Омбудсмена освобождается раньше истечения срока его полномочий, его преемник назначается в течение трех месяцев на то время, что остается до новых выборов в Парламент и, следовательно, до назначения нового Омбудсмена.

    Если  Омбудсмен  более не соответствует  условиям, необходимым для выполнения его  обязанностей, или виновен  в  серьезном проступке, он может   быть по требованию Европейского  Парламента смещен с должности  Европейским  Судом.

    Обычно  каждый  из омбудсменов несет определенную  личную ответственность при исполнении своих обязанностей, которая наступает  не только в случаях злоупотребления  своим должностным положением или  совершении уголовного преступления, но и при непрофессиональном исполнении своих обязанностей.

3. Компетенция омбудсмена, формы его деятельности.

По мнению Кулаковского Ю.А. "эффективность  судебной защиты прав и свобод не удовлетворяет  потребностям отдельной личности и  государства в целом". Всё это  происходит в связи с нехваткой  квалифицированных кадров, загруженностью судов, недостаточностью материально-техническим  обеспечением судов. Таким образом, институт омбудсмена необходим, хотя бы для предупреждения судебных исков.

Главная функция этого института  заключается в том, чтобы следить  за справедливостью и законностью  действий органов государственной  администрации. Говоря более конкретно, институт омбудсмена создается для защиты прав отдельных лиц, которые считают себя жертвами несправедливых действий со стороны государственной администрации. Соответственно омбудсмен нередко выступает в качестве беспристрастного посредника между пострадавшим гражданином и правительством. Хотя нет двух стран, где существуют абсолютно одинаковые институты омбудсмена, все они при выполнении своих обязанностей следуют одинаковым процедурам. Омбудсмен принимает жалобы от представителей общественности и расследует эти жалобы при условии, что они входят в сферу его компетенции. В процессе расследования омбудсмену, как правило, предоставляется доступ к документам всех соответствующих государственных органов; он также может принудить свидетелей, включая государственных чиновников, предоставить соответствующую информацию.

Омбудсмены в разных странах  наделены многими гарантиями выполнения своих рекомендаций. Так, омбудсмен юстиции Швеции, французский медиатор и т.д. вправе наложить штраф на государственных служащих, отказывающихся предоставить информацию; возбудить дисциплинарное производство. Кроме того, в этих же странах, а также в Испании, Великобритании, Австралии предусмотрена уголовная ответственность за игнорирование, обструкцию деятельности омбудсмена.

Любой гражданин, который считает, что его права были нарушены, может  направить жалобу омбудсмену, во многих странах существует положение, согласно которому податель жалобы в первую очередь должен исчерпать все альтернативные средства правовой или административной защиты №3. Деятельность омбудсмена не всегда ограничивается по жалобам, и он может начинать расследование по собственной инициативе.

Уполномоченный вправе принимать  жалобы и заявления не только непосредственно от тех лиц, чьи права были нарушены, но и от третьих лиц, которые выступают на стороне потерпевших и добиваются обеспечения прав граждан со стороны нарушивших их органов и должностных лиц. В качестве третьих лиц могут выступать различные общественные объединения или группы граждан при условии согласия на это самих заявителей.

Доступ к омбудсмену также зависит  от страны. Во многих странах отдельные граждане могут подавать жалобы непосредственно в канцелярию омбудсмена. В других странах жалобы могут представляться через посредника, например через местного члена парламента. Жалобы, подаваемые омбудсмену, обычно носят конфиденциальный характер, а личность подателя не разглашается без его согласия.